王學(xué)棟 楊軍

（中國(guó)石油大學(xué)（華東）法學(xué)系，山東青島266580）

全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下深化我國(guó)司法改革的路徑探析

王學(xué)棟 楊軍

（中國(guó)石油大學(xué)（華東）法學(xué)系，山東青島266580）

司法改革是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的強(qiáng)大動(dòng)力，是提高司法公信力的必然要求。在全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下，司法改革應(yīng)以司法體制的突出問(wèn)題為導(dǎo)向，以公正司法為目標(biāo)規(guī)范進(jìn)行。因此，必須堅(jiān)持正確的政治方向，從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，尊重司法規(guī)律，在關(guān)注司法改革頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)注重地方經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，積極、穩(wěn)妥、有序的推進(jìn)司法改革向縱深發(fā)展，并在確保司法權(quán)獨(dú)立行使、推行案件質(zhì)量終身責(zé)任制等重大問(wèn)題上有所突破。

全面推進(jìn)依法治國(guó)；司法改革；司法權(quán)；司法公信力

黨的十八屆四中全會(huì)以全面推進(jìn)依法治國(guó)為主題，通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下稱《決定》），對(duì)我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)作出重大戰(zhàn)略部署。其中，司法公正既是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要內(nèi)容，也是全面推進(jìn)依法治國(guó)的內(nèi)在要求?！稕Q定》著重指出：公正是法治的生命線。司法公正對(duì)社會(huì)公正具有重要引領(lǐng)作用，司法不公對(duì)社會(huì)公正具有致命破壞作用，必須完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范司法行為，加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。當(dāng)法治作為一種社會(huì)主要治理方式，當(dāng)公正成為國(guó)家治理的價(jià)值追求時(shí)，司法改革將要承載巨大的壓力與挑戰(zhàn)。新一輪的司法改革隨著《決定》的出臺(tái)以前所未有的深度、廣度推進(jìn)，對(duì)此黨中央高度重視，司法理論界、實(shí)務(wù)界熱切關(guān)注。

一、我國(guó)司法改革的歷程

司法改革通常包括兩個(gè)層面：司法運(yùn)行機(jī)制改革和司法體制改革。前者主要涉及司法運(yùn)行的規(guī)則、具體程序等微觀技術(shù)方面的內(nèi)容，后者主要涉及司法機(jī)關(guān)的設(shè)置、職能、地位、人員及內(nèi)外關(guān)系等宏觀方面的內(nèi)容。[1]我國(guó)的司法改革從上個(gè)世紀(jì)九十年代初開(kāi)始，至今已有二十多年的歷史。在此期間，司法改革從起初的經(jīng)濟(jì)案件證據(jù)出示方式改革開(kāi)始，經(jīng)歷了由司法運(yùn)行機(jī)制改革過(guò)渡到司法體制改革，直至司法全面改革的歷程。在這個(gè)歷程中，人民法院是司法改革的主要推動(dòng)者和踐行者，其中1991～1998年主要以審判方式改革為主，1999～2012年法院改革開(kāi)始關(guān)注司法體制問(wèn)題。以1999年為例，這一年最高人民法院提出了司法體制改革的口號(hào)，發(fā)布了法院司法改革的第一個(gè)五年綱要，并在此綱要中明確了司法改革三個(gè)層面的任務(wù)及要解決的問(wèn)題，其中司法體制層面要解決司法權(quán)地方化問(wèn)題，司法工作機(jī)制層面要解決司法行政化問(wèn)題，司法隊(duì)伍建設(shè)層面要解決法律職業(yè)大眾化問(wèn)題，應(yīng)該說(shuō)這三個(gè)層面的任務(wù)已經(jīng)觸及到我國(guó)司法體制的核心問(wèn)題，但由于缺乏頂層設(shè)計(jì)，各地司法改革呈現(xiàn)碎片化推進(jìn)趨勢(shì)，許多改革措施流于形式。此后十多年我國(guó)司法改革推進(jìn)緩慢，其措施多以解決司法體制淺層次問(wèn)題為目標(biāo)。當(dāng)然，這段時(shí)間的司法改革也取得了一定的成效，如法官職業(yè)化的初步實(shí)現(xiàn)、鐵路公檢法的裁撤、量刑規(guī)范化等等。但體制化的深層次的司法改革探索較少，收效甚微，甚至在一段時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)了“司法改革運(yùn)動(dòng)化”傾向，鬧出“你方唱罷我登場(chǎng)，各領(lǐng)風(fēng)騷沒(méi)幾天”的笑話。[2]在黨的十八大以后，以十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)為標(biāo)志，我國(guó)開(kāi)啟了司法運(yùn)行機(jī)制和司法體制兩個(gè)層面并行的改革局面，一系列確保司法權(quán)獨(dú)立行使、優(yōu)化司法職權(quán)配置、保障司法隊(duì)伍建設(shè)的具體司法改革措施在全國(guó)各司法改革試點(diǎn)落地，深層次司法改革的大幕已經(jīng)拉開(kāi)。

二、我國(guó)司法改革的關(guān)鍵問(wèn)題

任何關(guān)于改革的構(gòu)想都不是抽象的玄思，均須以現(xiàn)存問(wèn)題為導(dǎo)向。司法改革也不例外。眾所周知，司法改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)司法公正，而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必然需要徹底解決目前司法體制中的突出問(wèn)題。

我國(guó)現(xiàn)行司法體制奠基于1954年，確立于1982年。其顯著特點(diǎn)如下：（1）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)的執(zhí)政黨，司法工作處于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下屬應(yīng)有之義。其關(guān)鍵問(wèn)題是如何處理黨的領(lǐng)導(dǎo)和司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使司法權(quán)的關(guān)系。（2）法院、檢察院獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)。關(guān)于司法權(quán)的獨(dú)立行使問(wèn)題，我國(guó)憲法第一百二十六條及相關(guān)法律都有“人民法院、檢察院依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體個(gè)人的干涉”的表述，其含義不言而喻。一方面司法獨(dú)立是司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立，不是法官、檢察官的獨(dú)立；另一方面，司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立是“有限獨(dú)立”，只獨(dú)立于上述法條列出的“行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人”，而不獨(dú)立于執(zhí)政黨和權(quán)力機(jī)關(guān)。[3]因此，司法機(jī)關(guān)要接受權(quán)力機(jī)關(guān)即人民代表大會(huì)的監(jiān)督并向權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。我國(guó)憲法、人民法院組織法、人民檢察院組織法對(duì)此都有明確規(guī)定。（3）司法機(jī)關(guān)設(shè)置與行政區(qū)劃密切相連，我國(guó)三級(jí)地方司法機(jī)關(guān)設(shè)置與省、市、縣的行政區(qū)劃基本一致（直轄市的中院、分院除外），其司法管轄權(quán)與行政區(qū)劃一致；（4）司法機(jī)關(guān)采用行政化設(shè)計(jì)。以法院為例，其“行政化”主要表現(xiàn)在：法院和法官具有行政級(jí)別；法院之間關(guān)系行政化；法院內(nèi)部審判業(yè)務(wù)運(yùn)作方式行政化；法官人事管理行政化。應(yīng)該說(shuō)我國(guó)司法體制的前兩個(gè)特點(diǎn)是與我國(guó)國(guó)情密不可分的，而后兩個(gè)特點(diǎn)使我國(guó)的司法體制進(jìn)入操作層面后逐漸形成了“司法地方化”和“司法行政化”兩個(gè)頑疾。

司法權(quán)本質(zhì)上是中央事權(quán)，各地法院不是地方的法院，而是國(guó)家設(shè)在地方代表國(guó)家行使審判權(quán)的法院，這一點(diǎn)毋庸置疑。但就司法過(guò)程而言，無(wú)論是裁判的對(duì)象，還是裁判所適用的法律，抑或裁判活動(dòng)本身均帶有“地方色彩”，地方司法本身就是對(duì)地方性事務(wù)的處理，應(yīng)該具有地方特性，我國(guó)與行政區(qū)劃密切相連的司法機(jī)關(guān)設(shè)置初衷也是為了更好地處理地方事務(wù)，因此司法地方化本來(lái)是個(gè)中性詞。但是，學(xué)者們探討的司法地方化卻是一個(gè)貶義詞，因?yàn)樗c“地方保護(hù)主義”密切相連。[4]司法地方化的實(shí)質(zhì)就是設(shè)在各地的司法機(jī)關(guān)的司法權(quán)受到地方的控制，其財(cái)政權(quán)和人事權(quán)受制于地方權(quán)力，成為“地方衙門”，進(jìn)而導(dǎo)致各地司法機(jī)關(guān)成為當(dāng)?shù)亍暗胤嚼婀餐w”的一部分，司法目標(biāo)追求上以地方利益為重。其危害可概括為：（1）破壞法制的統(tǒng)一。盡管根據(jù)憲法和立法法的規(guī)定，我國(guó)實(shí)行多主體多層級(jí)的復(fù)合立法體制，司法機(jī)關(guān)處理案件時(shí)適用的“法”會(huì)偶爾體現(xiàn)一定的“地方性”，但仍以國(guó)家法律法規(guī)為主。國(guó)家法律法規(guī)以平等和統(tǒng)一適用為原則，地方主義會(huì)以“地方利益”為目標(biāo)，妨礙司法機(jī)關(guān)統(tǒng)一適用法律。（2）地方司法機(jī)關(guān)人事權(quán)和財(cái)政權(quán)受制于地方行政機(jī)關(guān)，使司法機(jī)關(guān)難以堅(jiān)守司法的獨(dú)立品格，并形成地域性腐敗。[5]地方司法機(jī)關(guān)的生存控制在同級(jí)行政機(jī)關(guān)手里，司法人員的意志必然受其控制，其道理不言而喻；而且司法地方化使司法機(jī)關(guān)與地方形成利益聯(lián)結(jié)后，司法的公正和廉潔會(huì)受到挑戰(zhàn)，司法腐敗會(huì)和行業(yè)腐敗勾連，加劇地方腐敗。

關(guān)于司法行政化的含義，早在2000年張衛(wèi)平教授在《論我國(guó)法院體制的非行政化》一文中就做出了明確界定：“司法行政化指違背司法規(guī)律，將法院、法官、司法判斷過(guò)程納入行政體制的命令和服從關(guān)系之中，使司法被行政“格式化”的變態(tài)現(xiàn)象?！盵6]這樣的司法背離了自己的屬性，無(wú)論從外觀上還是從內(nèi)涵上都打上了“行政”的烙印。司法權(quán)與行政權(quán)存在質(zhì)的區(qū)別，行政權(quán)是一種執(zhí)行權(quán)或?qū)嵤?quán)，而司法權(quán)是一種判斷權(quán)。司法是一種必須遵從一定的職業(yè)規(guī)范和技術(shù)要求的認(rèn)識(shí)活動(dòng)，其特有的認(rèn)識(shí)規(guī)律和相應(yīng)的職業(yè)規(guī)程應(yīng)得到尊重。因此，必須賦予司法人員足夠的獨(dú)立性。而我國(guó)的司法機(jī)關(guān)尤其是法院采用行政化設(shè)計(jì)，司法人員及司法活動(dòng)行政色彩濃厚。比如將法官與一般公務(wù)員等同，套用行政級(jí)別決定法官的薪酬、職稱，不同層級(jí)法院業(yè)務(wù)的行政式“請(qǐng)示”、“審批”制度，以及法院內(nèi)部審判委員會(huì)的“決定”與合議庭的“執(zhí)行”關(guān)系等。在我國(guó)法治進(jìn)程的初級(jí)階段，司法要素不足，司法工作人員素質(zhì)不高，司法機(jī)關(guān)尤其是法院受地方行政機(jī)關(guān)干涉較多，司法的行政化從某種意義上講曾起到了彌補(bǔ)司法、抗衡行政的作用。[7]然而，司法行政化畢竟有悖于司法規(guī)律，對(duì)司法行政化不予遏制勢(shì)必壓縮司法活動(dòng)的空間，損害司法權(quán)威并降低司法公信力。

綜上分析，我們可以得出結(jié)論：人民法院、檢察院如何獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)問(wèn)題是司法體制的核心問(wèn)題，也是司法改革進(jìn)入深水區(qū)后必須要觸動(dòng)的關(guān)鍵問(wèn)題?；氐剿痉ú僮鲗用妫@一問(wèn)題表現(xiàn)為：（1）如何處理司法機(jī)關(guān)與執(zhí)政黨、人民代表大會(huì)的關(guān)系？（2）如何解決影響?yīng)毩⑺痉ǖ膬纱箢B疾——司法地方化和司法行政化問(wèn)題？十八屆三中全會(huì)后，由中共中央推動(dòng)的第三輪司法改革拉開(kāi)帷幕，十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步明確了本輪司法改革的目標(biāo)和路線，即通過(guò)改革司法體制著力保障人民法院、人民檢察院依法獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，解決上述兩大頑疾以及由此引起的司法公信力不足問(wèn)題。

三、深化我國(guó)司法改革的基本路徑

在全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下深化司法體制改革事關(guān)司法管理體制、司法權(quán)力、司法資源的重大調(diào)整，其涉及面廣，任務(wù)艱巨，我們應(yīng)摒棄碎片化改革進(jìn)路，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，整體把握改革思路，有秩序、有步驟的推進(jìn)司法改革。

（一）司法改革應(yīng)堅(jiān)持正確政治方向

司法體制改革的進(jìn)行必須堅(jiān)持正確的政治方向，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)社會(huì)主義司法制度的根本特征和政治優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前，司法改革面臨的形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜，沒(méi)有黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方、發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，司法改革就會(huì)舉步維艱。有學(xué)者認(rèn)為司法獨(dú)立和黨的領(lǐng)導(dǎo)是對(duì)立的，二者只能選其一。該觀點(diǎn)實(shí)質(zhì)上是將黨的領(lǐng)導(dǎo)等同于黨的個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)具體案件的“干涉”。處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)和司法獨(dú)立的關(guān)系應(yīng)注意：黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，是政治領(lǐng)導(dǎo)，是路線、方針和政策的領(lǐng)導(dǎo)，而不是具體工作的領(lǐng)導(dǎo)，更不是對(duì)具體案件的干涉；同時(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)也要依法進(jìn)行，更要尊重司法規(guī)律。因此，我們既要堅(jiān)持黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)不動(dòng)搖，又要加強(qiáng)和改善黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)司法工作的能力和水平。為解決這一問(wèn)題，《決定》指出：建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度。近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》，要求對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的情況實(shí)施全程留痕記錄，對(duì)司法工作負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的機(jī)關(guān)，可以依照工作程序了解案件情況，組織研究司法政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)依法處理工作，但不得對(duì)案件的證據(jù)采信、事實(shí)認(rèn)定、司法裁判等作出具體決定。

（二）司法改革應(yīng)從國(guó)情出發(fā)，尊重司法規(guī)律

《決定》明確指出，中國(guó)特色社會(huì)主義道路、理論體系、制度是全面推進(jìn)依法治國(guó)的根本遵循。司法改革的推進(jìn)必須從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，立足于我國(guó)當(dāng)前的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平，立足于我國(guó)的文化傳統(tǒng)和社情民意。當(dāng)然，司法改革要從國(guó)情出發(fā)，不是自我封閉，更不是對(duì)域外法治建設(shè)和司法文明發(fā)展的優(yōu)秀成果的一概拒絕，而是立足于我國(guó)的現(xiàn)實(shí)，擇善而從。

司法規(guī)律是司法活動(dòng)的固有規(guī)律，它是法治經(jīng)驗(yàn)的客觀反映，是現(xiàn)代司法的最低準(zhǔn)線，是司法權(quán)運(yùn)行的內(nèi)在邏輯。盡管學(xué)界對(duì)司法規(guī)律包含的內(nèi)容還有較大爭(zhēng)議，但一般認(rèn)為嚴(yán)格適用法律、公正司法、嚴(yán)格遵守法定程序、司法的親歷性和判斷性、終局性都屬于基本的司法規(guī)律。[8]司法改革必須遵循司法運(yùn)行的內(nèi)在邏輯，彰顯司法權(quán)的中央事權(quán)屬性，體現(xiàn)司法的權(quán)責(zé)統(tǒng)一、尊重程序的要求，體現(xiàn)審判權(quán)的獨(dú)立性、終局性特征。

司法規(guī)律到底是放之四海而皆準(zhǔn)的規(guī)律還是其本身就具有“國(guó)別或地方性特色”，是我國(guó)司法改革歷久常新的話題?！耙?guī)律普世論”強(qiáng)調(diào)司法規(guī)律是普世的，只是在不同國(guó)家、不同階段的表現(xiàn)與表述各有不同，這種不同會(huì)體現(xiàn)在司法制度上；“國(guó)情決定論”認(rèn)為國(guó)情不是外在于司法規(guī)律的存在，而是司法規(guī)律內(nèi)在包含的決定性的因素，因此政治國(guó)情決定了司法規(guī)律；“兩者兼顧論”力圖把司法規(guī)律的普遍性與特殊性內(nèi)在地統(tǒng)一起來(lái)，而拒絕采取以其中之一作為主導(dǎo)的立場(chǎng)。[9]其實(shí)上述三種理論在尋求符合我國(guó)國(guó)情和司法規(guī)律的司法改革措施上并沒(méi)有大的分歧，都認(rèn)為必須在立足國(guó)情的基礎(chǔ)上，正確地認(rèn)識(shí)、把握、遵循和運(yùn)用司法規(guī)律，堅(jiān)持符合國(guó)情和遵循司法規(guī)律相結(jié)合，才能在司法體制改革中真正解決中國(guó)社會(huì)面臨的問(wèn)題，不斷促進(jìn)社會(huì)公平正義。這和本輪司法改革中中央強(qiáng)調(diào)的遵循司法規(guī)律的同時(shí)要求符合中國(guó)國(guó)情要求是完全契合的。

（三）司法改革應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和“摸著石頭過(guò)河”的結(jié)合

頂層設(shè)計(jì)最初是一個(gè)系統(tǒng)工程學(xué)概念，要求用全局觀對(duì)系統(tǒng)各層次、各要素構(gòu)成進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在最高層次上找尋解決問(wèn)題的辦法，后來(lái)這一概念逐步引入到政府戰(zhàn)略制定和決策過(guò)程中，成為決策者統(tǒng)籌內(nèi)外政策和制定國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重要思維方法。針對(duì)司法改革而言，其事關(guān)全局，政治性、政策性強(qiáng)，涉及司法體制和權(quán)力運(yùn)行的重大調(diào)整，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，提高司法改革決策的科學(xué)性、增強(qiáng)改革措施的協(xié)調(diào)性?！懊^過(guò)河”是一種比喻，是邊干邊總結(jié)，通過(guò)試錯(cuò)摸索規(guī)律、尋找路徑的改革方法。在司法改革領(lǐng)域，“摸著石頭過(guò)河”就是試點(diǎn)探索，鼓勵(lì)各級(jí)司法機(jī)關(guān)在中央統(tǒng)一部署下先行先試，及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)制度創(chuàng)新。

習(xí)近平同志指出，摸著石頭過(guò)河和加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)是辯證統(tǒng)一的，推進(jìn)局部的階段性改革開(kāi)放要在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的前提下進(jìn)行，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)要在推進(jìn)局部的階段性改革開(kāi)放的基礎(chǔ)上來(lái)謀劃。各地司法改革試點(diǎn)工作的進(jìn)行是一種探索，它為司法改革的頂層設(shè)計(jì)提供了源頭活水，同時(shí)各地的探索也要在頂層設(shè)計(jì)范圍內(nèi)進(jìn)行，不能盲目突破頂層設(shè)計(jì)大的方向和整體框架，更不能突破法律限制。目前關(guān)于司法體制改革的頂層設(shè)計(jì)應(yīng)圍繞司法權(quán)的中央事權(quán)屬性、審判權(quán)屬性與判斷權(quán)屬性展開(kāi)。從2013年開(kāi)始，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央各政法機(jī)關(guān)通過(guò)了一系列關(guān)于司法改革的文件，如《關(guān)于深化司法體制和社會(huì)體制改革的意見(jiàn)及貫徹實(shí)施分工方案》、《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問(wèn)題的框架意見(jiàn)》、《最高人民法院設(shè)立巡回法庭試點(diǎn)方案》、《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點(diǎn)方案》、《人民法院第四個(gè)五年改革綱要(2014～2018)》等。這些文件明確了下一步司法改革的目標(biāo)、方向、原則，就司法改革的難題確定了政策導(dǎo)向。同時(shí)，各地司法改革試點(diǎn)就完善司法人員分類管理、完善司法責(zé)任制、健全司法人員職業(yè)保障、推動(dòng)省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理問(wèn)題制定了具體的改革方案。

（四）司法改革應(yīng)堅(jiān)持以提高司法公信力作為根本尺度

司法公信力是司法機(jī)關(guān)依法行使司法權(quán)的客觀表現(xiàn)，是裁判過(guò)程和裁判結(jié)果能否得到民眾充分信賴、尊重與認(rèn)同的高度反映。在司法公信力較高的社會(huì)，人們對(duì)司法主體普遍信任，對(duì)司法過(guò)程充分信賴，對(duì)司法裁判自覺(jué)服從。司法改革能否取得成效，關(guān)鍵要看司法公信力是否得到大幅度提升。古諺云：在一個(gè)秩序良好的國(guó)家中，司法部門應(yīng)得到人民的信任和支持，從這個(gè)意義出發(fā)，公信力的喪失就意味著司法權(quán)的喪失。因此司法改革要以提高司法公信力為根本尺度，要堅(jiān)持司法為民的宗旨，公正司法，確保人民群眾在具體個(gè)案中感受到公平與正義。司法公信力的高低與司法職業(yè)隊(duì)伍的素質(zhì)和司法制度安排密切相連，當(dāng)然后者更為重要。因此，我們要推進(jìn)司法公開(kāi)，加強(qiáng)司法職業(yè)化建設(shè)，完善司法責(zé)任制，促進(jìn)司法公信力的提升。

（五）司法改革應(yīng)以解決重大問(wèn)題為突破口

司法改革進(jìn)入深水區(qū)后不能僅限于技術(shù)性的改革和局部性的改良，更不能“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。我們應(yīng)將司法改革的觸角伸到司法體制的內(nèi)核，以解決重大問(wèn)題為突破口，開(kāi)啟未來(lái)十年司法改革的破冰之旅。

如前所述，關(guān)于司法改革的重大問(wèn)題就是解決司法權(quán)的獨(dú)立行使問(wèn)題，就是“去行政化”和“去地方化”及司法公正問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題十八屆三中、四中全會(huì)都有宏觀的制度設(shè)計(jì)：推動(dòng)省級(jí)以下地方法院人財(cái)物的統(tǒng)一管理；加強(qiáng)司法隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)；優(yōu)化司法管轄和司法職權(quán)配置；構(gòu)建開(kāi)放、動(dòng)態(tài)、透明、便民的陽(yáng)光司法機(jī)制；加強(qiáng)人權(quán)司法保障。宏觀的制度設(shè)計(jì)需要具體的措施落實(shí)，各地司法改革試點(diǎn)圍繞上述制度設(shè)計(jì)，提出了一系列司法改革的具體措施，以法院為例：將法院經(jīng)費(fèi)納入中央和省級(jí)財(cái)政預(yù)算；推進(jìn)法官統(tǒng)一管理；法官實(shí)行員額制，并進(jìn)行單獨(dú)職務(wù)序列改革；完善法官選任制度和辦案責(zé)任制；設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院、最高人民法院巡回審判庭、跨行政區(qū)劃的人民法院；對(duì)四級(jí)法院職能重新定位；實(shí)行立案登記制；推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革和涉訴信訪制度改革等。[10]應(yīng)該說(shuō)上述司法改革的制度設(shè)計(jì)和具體措施對(duì)確保司法權(quán)獨(dú)立行使和公正司法有重大意義，但仍給人一種“隔靴搔癢”的感覺(jué)。究其原因是司法改革頂層設(shè)計(jì)對(duì)一些敏感問(wèn)題采取了回避的態(tài)度。盡管司法改革要有計(jì)劃、有步驟的穩(wěn)妥推進(jìn)，不能冒進(jìn)，但從司法改革頂層設(shè)計(jì)來(lái)講，下列問(wèn)題必須予以探討。

一是是否需要成立司法改革委員會(huì)問(wèn)題。早在十幾年前許多學(xué)者就提出這個(gè)問(wèn)題。目前我國(guó)司法改革由中央深改組下的社會(huì)體制改革專項(xiàng)小組（對(duì)外稱中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組）牽頭推進(jìn)，其工作手法帶有濃厚政治和行政色彩，其制度安排主導(dǎo)性過(guò)強(qiáng)，缺乏公眾參與。[11]為解決上述問(wèn)題，許多學(xué)者建議，中央深改組和中央司改組只對(duì)司法改革的方向和原則把握，由全國(guó)人大成立司法改革委員會(huì)對(duì)司法改革的制度安排和具體措施負(fù)責(zé)，司法改革委員會(huì)要廣泛吸收律師、學(xué)者等民間人士，對(duì)司法改革的議題、步驟等事務(wù)向公眾開(kāi)放。

二是正確處理黨對(duì)司法的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。在確立黨不干預(yù)個(gè)案的原則的同時(shí)要對(duì)政法委、地方黨委、法院黨組的職能予以明確，確保司法人員尤其是法官獨(dú)立辦案。這個(gè)問(wèn)題僅靠《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》是無(wú)法解決。

三是如何處理司法機(jī)關(guān)和人民代表大會(huì)的關(guān)系。眾所周知，我國(guó)是多民族的單一制國(guó)家，司法權(quán)是中央事權(quán)，為了使司法“去地方化”，司法機(jī)關(guān)尤其是法院的人財(cái)物應(yīng)由中央統(tǒng)一管理。鑒于我國(guó)的國(guó)情，一次性將法院的人財(cái)物由中央收管比較困難，我們先實(shí)現(xiàn)省級(jí)以下地方法院的人財(cái)物的統(tǒng)一管理，省級(jí)以下法官由省級(jí)提名、管理、任免，法院干部由省級(jí)統(tǒng)管。這就帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題：中級(jí)人民法院、基層人民法院和同級(jí)人大的關(guān)系如何處理？法院是否需向同級(jí)人大匯報(bào)工作并向其負(fù)責(zé)？如果不需要是否有違憲和違法嫌疑？

四是如何在司法“去地方化”的同時(shí)做到“去行政化”問(wèn)題?！笆〖?jí)以下地方法院、檢察院的人財(cái)物的統(tǒng)一管理”的方案有助于司法機(jī)關(guān)擺脫地方的控制，然而這一方案很有可能會(huì)強(qiáng)化省級(jí)法院、檢察院對(duì)下級(jí)法院、檢察院的內(nèi)部控制，進(jìn)而導(dǎo)致司法進(jìn)一步“行政化”。為了防范這種風(fēng)險(xiǎn)，司法獨(dú)立應(yīng)下潛到司法人員層面，保證司法人員獨(dú)立辦案。案件請(qǐng)示制度是否需要廢除？審判委員會(huì)如何徹底改革？這些問(wèn)題都應(yīng)有明確的答案。

五是“案件質(zhì)量終身責(zé)任制”的推行問(wèn)題?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出要“完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)?！笔藢盟闹腥珪?huì)《決定》提出要“明確各類司法人員工作職責(zé)、工作流程、工作標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問(wèn)責(zé)制，確保案件處理經(jīng)得起法律和歷史檢驗(yàn)?！卑讣|(zhì)量終身責(zé)任制是指辦案人員對(duì)自己辦理案件的質(zhì)量終身負(fù)責(zé)，出現(xiàn)問(wèn)題后不能因?yàn)闀r(shí)間、崗位和職務(wù)變化而免責(zé)。推行“案件質(zhì)量終身責(zé)任制”是嚴(yán)格司法、確保公正司法、提高司法公信力的深得民心的一項(xiàng)舉措，也反映了司法人員的權(quán)責(zé)一致性。但是這里有三個(gè)問(wèn)題需要明確：首先，“案件質(zhì)量終身責(zé)任制”是以司法人員獨(dú)立司法為前提；其次，明確案件質(zhì)量的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，一方面要把案件放在當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、司法理念中去評(píng)判，另一方面要考慮司法人員是否存在故意或重大過(guò)失；最后，要注重對(duì)司法人員的職業(yè)保障。否則此制度就會(huì)成為司法人員的“緊箍咒”，給司法人員增加無(wú)形的壓力，甚至造成優(yōu)秀司法人才的流失。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)目前進(jìn)行的司法體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要以整體的視野確保司法改革的正確方向，需要以全局的高度凝聚共識(shí)，也需要科學(xué)、合理的改革方案安排改革進(jìn)程。改革的歷程不可能順風(fēng)順?biāo)?，我們?yīng)清醒的認(rèn)識(shí)到改革中可能會(huì)遇到的障礙，對(duì)敏感問(wèn)題既不要盲動(dòng)，也不要畏難。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，尊重司法規(guī)律，秉持科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)木?，理性的提出切?shí)可行的改革方案并將其落實(shí)，以實(shí)現(xiàn)司法公正，為全面建成小康社會(huì)提供法治保障。

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責(zé)任編輯：郭美星

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1008-4479（2015）04-0039-06

2015-06-04

王學(xué)棟（1970-），男，山東臨沂人，中國(guó)石油大學(xué)（華東）文學(xué)院副院長(zhǎng)，教授，行政學(xué)博士，主要研究方向?yàn)楣残姓c行政法治；楊軍（1979-），女，河北衡水人，中國(guó)石油大學(xué)（華東）法學(xué)系講師，法學(xué)碩士，主要研究方向?yàn)樵V訟法學(xué)。