陳 華 馬建珍

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210046)

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地方政府公信力和執(zhí)行力建設(shè)*
——基于南京實踐的研究

陳 華 馬建珍

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210046)

政府公信力和執(zhí)行力是審視地方政府治理有效性的兩大重要維度，也是當(dāng)前地方政府亟需解決的現(xiàn)實問題。基于南京的實踐研究，本文認為，當(dāng)前地方政府公信力和執(zhí)行力建設(shè)面臨諸多現(xiàn)實挑戰(zhàn)：如政府治理績效及能力的局限性(體現(xiàn)為政策的延續(xù)性、穩(wěn)定性、前瞻性不夠等)、權(quán)力運行的規(guī)范性不足、公開透明度不夠、公共溝通不當(dāng)?shù)鹊湫蛦栴}。為此，應(yīng)當(dāng)以政府治理的公共性、政府能力和績效、政府體系規(guī)范化、公共溝通等方面作為著力點，大力推進地方政府公信力和執(zhí)行力建設(shè)。

公信力；執(zhí)行力；地方政府；治理

一、公信力和執(zhí)行力：審視地方政府治理的兩大維度

十八屆三中全會強調(diào)，“必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力”。在我國全面深化改革的背景下，如何通過政府治理的改革，切實增強政府的公信力和執(zhí)行力，構(gòu)建公眾高度認同的“服務(wù)型政府”和“法治型政府”，已經(jīng)成為改革繼續(xù)推進必須面對的重大問題。同時，對于各級地方政府來說，公信力和執(zhí)行力已經(jīng)成為掣肘政府治理有效性的關(guān)鍵因素，更是其必須面對和解決的迫切現(xiàn)實問題。

政府公信力是指公眾對政府的信任及其程度，是公眾對政府心理上的認知和評價。而政府執(zhí)行力是指政府執(zhí)行過程中所表現(xiàn)出來的能力和有效性。政府公信力和執(zhí)行力這兩者是相輔相成的關(guān)系。公信力是執(zhí)行力的前提和基礎(chǔ)，而執(zhí)行力是公信力的源泉和保障。一方面，政府公信力是執(zhí)行力的前提和基礎(chǔ)，政府公信力下降直接導(dǎo)致其執(zhí)行力削弱。這是由于，在現(xiàn)代政府治理中，政策的執(zhí)行完全依靠傳統(tǒng)上強制、管制等手段已不可行，執(zhí)行不是政府單向度的行為，更多的需要公眾的理解、支持與合作，否則就難以順利進行。如果公眾對政府失去信任，那么，公眾就會對執(zhí)行持不支持、不合作的態(tài)度，特別是在危機或者資源短缺的時候，由于不信任而導(dǎo)致的執(zhí)行失敗更為明顯。公眾對政府的信任是他們支持政策的重要影響因素。另一方面，執(zhí)行力是公信力的源泉和保障。政府政令暢通、執(zhí)行高效、言行一致，也是使政府獲得公信力的重要渠道，可以提高政府公信力?？梢?，在地方政府治理中，公信力和執(zhí)行力已經(jīng)成為審視其治理有效性的兩大重要維度。

二、當(dāng)前地方政府公信力和執(zhí)行力建設(shè)面臨的主要挑戰(zhàn)——基于南京實踐的研究

根據(jù)相關(guān)研究，近年來我國政府公信力整體上有弱化的趨勢，但不同層級政府的公信力又具有一定的“層級差序性”特征，政府層級越高，公眾對其信任度越高，相反，政府層級越低，公眾對其信任度越低。換句話說，我國的中央政府具有最高的公信力，省市政府的公信力居中，而基層政府的公信力脆弱，一些基層政府的公信力甚至已經(jīng)趨于危險邊緣，亟需及時修復(fù)。有人認為，一些地方政府的公信力在實踐中已經(jīng)呈現(xiàn)“塔西佗陷阱”的特征，即“當(dāng)一個政府失去公信力時，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認為是說假話、做壞事”。[1]主要體現(xiàn)為：在一些突發(fā)公共事件中，對政府發(fā)布的官方信息，公眾往往持以懷疑態(tài)度，而對微博、微信上的小道消息卻深信不疑。甚至對官方信息進行反義解讀，老百姓成了“老不信”，“不管你信不信，反正大家都不信了”。

近幾年來，南京在政府公信力和執(zhí)行力方面給予了較高關(guān)注，也取得了一系列的成效，如大力優(yōu)化行政流程和平臺建設(shè)，從初期的“政務(wù)超市”發(fā)展到市級政務(wù)大廳和公共資源交易中心的建成及運作，把實體大廳和虛擬大廳相結(jié)合，以“權(quán)力陽光運行系統(tǒng)”為依托，實現(xiàn)了“云智慧” 電子政務(wù)等。又如政務(wù)公開取得了較大進展。2014年，南京根據(jù)行政審批制度改革推進情況，將改革涉及的行政審批清單、行政權(quán)力清單等“10張清單”的公開納入市政府信息公開重點工作，目前正在陸續(xù)公開；建立信息發(fā)布和政策解讀機制；突出重點領(lǐng)域信息公開，強化涉及公共利益、公眾權(quán)益、社會關(guān)切信息的公開，從“三公”經(jīng)費和行政經(jīng)費到保障性住房、食品藥品安全等重點領(lǐng)域，通過公報、網(wǎng)站、微博等途徑不斷拓寬信息公開的渠道；以“鐘山清風(fēng)”“南京發(fā)布”等為代表的系列官方微博在社會上的影響力越來越大。這些都為政府公信力和執(zhí)行力積累了資源，但不可否認，實踐中政府公信力和執(zhí)行力建設(shè)仍然存在以下諸多挑戰(zhàn)：

(一)政府治理績效及能力與公眾的期望存在一定差距

一是政府的公共政策缺乏足夠的延續(xù)性和穩(wěn)定性。一任官員一套政策，新官不理舊政，政策變更頻繁，決策者的更替即意味著政策的變更。事實上這也是當(dāng)前中國地方政府在政策制定方面的“通病”。正如有些學(xué)者指出的，在中國許多城市的發(fā)展規(guī)劃中，假如前任決策者制定城市向東面發(fā)展的規(guī)劃，后任決策者的規(guī)劃發(fā)展方向可以是其他任何方向，唯一不可能的發(fā)展方向就是東面。盡管觀點犀利，卻清晰透視出當(dāng)今中國地方政府決策之痛，即決策往往隨著領(lǐng)導(dǎo)的更替而變更。而對于一個城市來說，規(guī)劃決策、重大項目決策、基礎(chǔ)設(shè)施決策等整體層面的重大決策，具有宏觀戰(zhàn)略的意義，不僅與市民日常工作生活密切相關(guān)，影響廣泛，市民因此高度關(guān)注，而且對城市的未來發(fā)展具有深遠影響。對于此類重大決策，政府理應(yīng)從戰(zhàn)略的高度加強其長遠性、前瞻性、穩(wěn)定性的整體籌劃，更加審慎決策，采取多方參與、廣征意見、充分論證等環(huán)節(jié)，而決策形成之后應(yīng)當(dāng)保持一定的延續(xù)性和穩(wěn)定性。如果公共政策變更頻繁，不僅導(dǎo)致前期已投入公共資源的巨大浪費，同時在一定程度上動搖公眾對政府的信任。

二是一些領(lǐng)域的政策由于缺少全市層面的頂層設(shè)計和前瞻性規(guī)劃，以及缺乏資源的統(tǒng)籌整合，導(dǎo)致了政策執(zhí)行中“碎片化”現(xiàn)象明顯。各區(qū)、各部門在政策執(zhí)行上從各自角度出發(fā)，無序競爭、政策碎片化、分散化，導(dǎo)致了資源的內(nèi)耗。以園區(qū)建設(shè)和科技人才政策為例，南京市已擁有并建成了近百家各類各級科技園區(qū)、紫金創(chuàng)業(yè)特別社區(qū)、校地共建大學(xué)創(chuàng)業(yè)園及大學(xué)生創(chuàng)業(yè)基地，但一些園區(qū)在建設(shè)與發(fā)展中，卻存在著項目重復(fù)投資建設(shè)，園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、土地資源等未能充分利用，產(chǎn)業(yè)布局較為分散，難以形成生產(chǎn)合力，產(chǎn)生品牌集聚效應(yīng)等一系列問題，導(dǎo)致部分園區(qū)呈現(xiàn)同質(zhì)化發(fā)展，甚至惡性競爭的態(tài)勢。同時，出現(xiàn)各區(qū)盲目“引才”的現(xiàn)象，從過去各區(qū)招商引資和稅源如火如荼的競爭，演變?yōu)楫?dāng)前對人才的盲目競爭。有的區(qū)為了完成市里下達的人才引進計劃的指標，盲目“引才”，不論與本地區(qū)既定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃是否吻合，只要是高端科技人才，一律積極引進。這就出現(xiàn)了不同區(qū)的同質(zhì)化競爭現(xiàn)象，這不僅會造成全市產(chǎn)業(yè)布局的散亂，而且還會造成因重復(fù)建設(shè)而導(dǎo)致的公共資源浪費。

三是政府解決問題和實踐諾言的能力不足。公信力和執(zhí)行力的一個重要來源是政府解決社會問題、實踐諾言的能力，即政府是否能夠及時有效地解決社會問題，兌現(xiàn)對公眾的承諾。如果一些社會問題已經(jīng)明顯存在，而且公眾要求解決的呼聲也很強烈，然而這些社會問題卻長期無法得到有效緩解，甚至有愈演愈烈之勢，就容易使得公眾對政府解決問題的有效性及政府能力產(chǎn)生疑問。例如交通擁堵問題、空氣污染、霧霾問題、居民區(qū)開餐館油煙噪音、渣土車問題、中小學(xué)擇校問題等都是公眾大量、反復(fù)、長期反映的問題，可是由于其治理效果不顯著、反復(fù)回潮等，已經(jīng)成為南京的“城市問題群”。這些城市頑癥客觀上的確存在難以整治、容易回潮等因素，但同樣有政府治理不力的主觀因素。這些頑癥的長期存在，使公眾對政府的治理能力產(chǎn)生疑問，削弱了政府的公信力和執(zhí)行力。

(二)政府治理過程中權(quán)力運行的規(guī)范性不足

一是一些部門和基層政府逐利現(xiàn)象仍然較為明顯。他們在政策制定過程中，把自己置身于利益的角逐中，利用近水樓臺的優(yōu)勢獲取利益，“利益部門化”和“利益?zhèn)€人化”現(xiàn)象明顯。在政策執(zhí)行中，他們從小團體利益、個人私利出發(fā),對政策各取所需,合意就執(zhí)行,不合意就不執(zhí)行。例如，南京各級政府對違章建筑的治理長期以來治而復(fù)發(fā)，連綿不絕，究其原因，人們發(fā)現(xiàn)，不少街道、社區(qū)自己帶頭搭建違章建筑，作為門面房出租謀利?；鶎诱膸ь^違法、與民爭利行為，不僅損害了政府形象，而且使政府行為缺乏充足的說服力，導(dǎo)致群眾以此為理由不配合執(zhí)行，執(zhí)行遇到了梗阻。

二是政府治理中自由裁量權(quán)的不當(dāng)使用。政府治理，其依托的法律、政策工具具有相當(dāng)幅度的彈性，政府行為過程中存在一定的自由裁量。但是，自由裁量權(quán)的存在也為政府行使權(quán)力的不規(guī)范性提供了空間。特別是在城市治理中濫用行政處罰自由裁量權(quán)現(xiàn)象較普遍，處理問題隨意，反復(fù)無常，不同情況相同處理，相同情況不同對待，不僅引起群眾懷疑、不信任，產(chǎn)生對立情緒，不配合執(zhí)法，而且助長了特權(quán)思想，滋生腐敗，影響政府的形象。

三是政府治理中“規(guī)則意識”的缺失。對于政府來說，法治政府應(yīng)當(dāng)是“法無授權(quán)不可為”，但是實踐中政府行為的隨意性、違規(guī)甚至違法都成了常態(tài)。例如，長期以來一些基層官員仍存在維穩(wěn)慣性思維，奉行“搞定就是穩(wěn)定”、“擺平就是水平”等官場潛規(guī)則。政府行為不是以法律法規(guī)為準，而是以“是否影響穩(wěn)定”作為處理事務(wù)的依據(jù)，對于那些可能影響到社會穩(wěn)定的事項，就盡力解決，甚至不講原則、息事寧人。而對于那些不會影響穩(wěn)定的事項，則長期拖延，或置之不理，由此形成了“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”的惡性循環(huán)，把法律規(guī)則擱置于一邊，由此削弱了整體社會的“規(guī)則意識”。此外，政府體系不時被披露出來的權(quán)力尋租、權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象也使政府公信力和執(zhí)行力遭到侵蝕。

(三)政府治理的公開透明度不夠

如前所述，近年來南京市及各區(qū)政府信息公開的步伐不斷加快，政府治理透明度在增強。但也必須看到，政府治理的透明度與公眾的要求還有較大差距，一些重要制度，如公共財政公開制度、決策公開制度等都尚未建立和完善。同時，政府日常工作的透明度還有待提高。如南京自來水抗生素事件就引發(fā)了公眾對政府常態(tài)治理工作的猜測和質(zhì)疑。2014年12月25日，央視報道“南京鼓樓區(qū)一居民家中的自來水檢出了兩種抗生素”引發(fā)大量關(guān)注。南京市相關(guān)部門在其官方微博上回應(yīng)：“供水水質(zhì)完全達到國家生活飲用水水質(zhì)標準的106項指標(指標中不包括對抗生素的監(jiān)測指標)……將針對抗生素進行專項抽樣檢測?！毕嚓P(guān)部門此次的回應(yīng)盡管迅速，卻有失妥當(dāng)，尤其是“國標不檢抗生素”的這一回應(yīng)引來了輿論反彈。市民質(zhì)疑：“國標不檢抗生素”是理由嗎？南京自來水一定“安全”嗎？市民關(guān)心的是含抗生素的自來水到底對身體有多大的傷害，而并非“符不符合國標”，相關(guān)部門卻顧左右而言他，將問題推給“國標”，這樣的回應(yīng)被認為有偷換概念、避重就輕之嫌。更嚴重的是，此事件加深了南京市民對政府行為的疑慮和不信任，大家在追問：有關(guān)部門在平時的工作中到底有沒有本著科學(xué)負責(zé)的態(tài)度對水質(zhì)進行檢測？是如何檢測的？檢測結(jié)果如何、檢測報告為何不見公開？

(四)政府治理過程中的公共溝通不當(dāng)

在一些突發(fā)事件的處置中，公共溝通的不恰當(dāng)往往直接導(dǎo)致政府公信力受損。當(dāng)今，日益增多的突發(fā)事件和公共危機事件本身對政府治理構(gòu)成了極大的挑戰(zhàn)，這時候公眾對政府的信任處于一個極其脆弱的狀態(tài)。此時，政府的任何不恰當(dāng)行為，哪怕在平時看來極為微小的不當(dāng)行為，在危機狀態(tài)下其負面效應(yīng)被顯著放大，容易使政府的信任資源瞬間流失。

例如，2014年5月7日凌晨，南京某公司丟失一枚放射性物質(zhì)銥-192。9日晚上，微博上有網(wǎng)友發(fā)布一張江蘇省衛(wèi)生廳緊急通知的文件截圖，文件稱，南京某單位丟失一放射源，要求江蘇省衛(wèi)生廳有關(guān)醫(yī)院一旦發(fā)現(xiàn)受影響的類似患者，速與南京定點收治醫(yī)院聯(lián)系。這條微博發(fā)出之后，迅速引發(fā)輿論的強烈關(guān)注，部分南京市民開始恐慌。10日中午南京市有關(guān)部門在其官方微博上證實，確實發(fā)生了放射源丟失事件。10日傍晚又發(fā)布消息說，“丟失放射源已被找出，并成功地放入鉛罐回收”。盡管此事件并沒有引發(fā)嚴重的人身傷害后果，但仍然引起了公眾一連串的質(zhì)疑。市民追問，為什么從丟失到找到整整3天之后才公布？為什么在找到之后才公布？而假如沒有找到，政府是否打算就此隱瞞信息？我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定了各級政府應(yīng)當(dāng)“統(tǒng)一、準確、及時發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置工作的信息”，因此，在處置涉及公眾安全的突發(fā)事件時，政府有關(guān)部門應(yīng)該及時、準確、全面地公布有關(guān)情況。在此事件中，政府相關(guān)部門在了解情況之后，應(yīng)及時公布放射源放射可能造成的影響以及公眾應(yīng)當(dāng)避免去的區(qū)域，以此減少危害，同時能夠消除一些誤解。而從整個事件來看，相關(guān)部門的應(yīng)對顯然是不到位的，信息發(fā)布被輿論認為是被動遲滯的。隱瞞、拖延只能引起更大的恐慌，唯一避免引起恐慌的辦法就是盡早公布真相。放射源丟失，理應(yīng)第一時間讓公眾知曉，這樣，公眾才會有所戒備，積極防范。而相關(guān)部門“閉門查找”的做法，實際上把社會公眾都置于風(fēng)險之中，此事件增加了市民對官方的憂慮和不信任。

三、提升地方政府公信力和執(zhí)行力的主要著力點

政府公信力和執(zhí)行力是政府與公眾在互動中形成的，在此過程中不可避免地受多種因素影響，既包括客觀要素，如政府治理的績效(以及能力)、政府行為的公共性，同時包括公眾感知等主觀方面的要素。因此，提升政府公信力和執(zhí)行力，關(guān)鍵要從政府治理行為公共性、政府能力和績效、公共溝通、政府體系規(guī)范化建設(shè)等方面著手：

(一)提高政府治理行為的公共利益性

政府治理行為公平公正、以增進公共利益為宗旨，這是政府公信力和執(zhí)行力建設(shè)的根本。一些學(xué)者指出，當(dāng)公民感覺到政府真正關(guān)愛、關(guān)心公眾，本質(zhì)上是為其利益而行事時，公民傾向于信任政府。相反，當(dāng)政府官員偏愛特定個體或特殊利益團體時，公眾對政府公正的印象就會消失?？梢哉f，政府制定政策是以公共利益為取向，還是以特殊利益為取向，很大程度上決定了政府信任關(guān)系的成敗。近年來各地由于政府行為不公正導(dǎo)致的群體性事件頻頻發(fā)生，這些群體性事件中的一個典型現(xiàn)象是，“無利益相關(guān)者”的參與越來越多，這些人與事件及當(dāng)事人無任何利益關(guān)聯(lián)性，可是卻越來越多地卷入到群體性事件中，導(dǎo)致小事化大、愈演愈烈，甚至發(fā)展為泛暴力化傾向。他們在群體性事件中并無具體利益訴求，只是發(fā)泄憤怒和不滿，因為他們認為自己平時受到了不公平不公正對待。這些“無利益相關(guān)者”參與的群體性事件增多，說明了政府治理行為亟需增強公共性。

公正意味著政策的制定以公共利益為價值取向，而公共利益的形成是各種利益通過多次、反復(fù)的對話產(chǎn)生。在此過程中，政府有責(zé)任為公共利益的形成提供平臺。因此，對于地方政府來說，關(guān)鍵是“執(zhí)政為民”理念要真正落實，而不是僅僅止于口頭。以往的地方治理中, 公眾通常被視為被動的接受者或者“搭便車”者, 無法直接和及時地表達自身的意愿和權(quán)利，民意成了可有可無的裝飾品。而當(dāng)前，政府應(yīng)當(dāng)切實尊重和聽取民意，并且創(chuàng)設(shè)各種機制使公眾利益得以實現(xiàn)。

為此，政府應(yīng)當(dāng)創(chuàng)設(shè)公眾參與和對話機制，加強政府與公眾之間的對話。這個對話實質(zhì)上是政社各方尋求共識的過程，在此過程可以縮小政府與公眾之間心理和情感的距離，增強公眾對政府的信任感。例如在政府決策過程中，可邀請人大代表、政協(xié)委員和有關(guān)專家、公眾代表列席；在政策執(zhí)行過程中，對涉及群眾利益較多和較突出的問題，通過召開民眾質(zhì)詢會的方式，集中進行政府與公眾之間的雙向溝通；探索民意評價機制，主動、逐步地創(chuàng)造條件，讓公眾來評判政府的工作。總之，政府更多地通過聽證、民意調(diào)查、微博互動等主動的方式, 擴充政府與公眾交流的領(lǐng)域, 使公眾在公共事務(wù)中享有更多的話語權(quán),使公共利益得到切實的實現(xiàn)。

(二)改善政府治理績效及能力

總體來看，政府治理績效和治理能力主要體現(xiàn)為兩個層面，一是政策績效和政策能力，二是公共服務(wù)績效和能力。因此，一方面，要著力改善政府的政策體系和政策能力。在制定政策時，充分考慮地方實踐，把改革的力度、發(fā)展的速度和群眾可接受的程度相結(jié)合，注重超前性和現(xiàn)實性的有機結(jié)合，提高政策本身的質(zhì)量。其中，關(guān)鍵要真正落實四中全會提出的“依法決策機制”。

長期以來，政府決策方面典型的“三拍”現(xiàn)象并不鮮見，即“拍腦袋決策，拍胸脯保證，拍屁股走人”，政府決策具有較大隨意性，決策缺乏監(jiān)督，決策失誤沒有責(zé)任追究，決策者基本不承擔(dān)決策風(fēng)險。而四中全會明確提出，“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制?！边@些要求如果能夠落實到位，將從根本上促使決策者依法行政、審慎決策，改變以往的“走程序”“走過場”決策弊病，倒逼政府官員在決策過程中認真履行法定程序，使公眾、專家學(xué)者實實在在地參與進來，他們的訴求、意見、建議得到尊重和重視，真正影響到政府決策，有效避免或減少決策失誤風(fēng)險，推動決策的科學(xué)化和民主化。

而為了使依法決策機制真正落地生效，應(yīng)當(dāng)盡快將黨的文件要求轉(zhuǎn)換成法律和制度，主要有：細化重大行政決策法定程序，對公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論各個環(huán)節(jié)作出具體規(guī)定，實現(xiàn)規(guī)范化；強化合法性審查機制，對那些于法無據(jù)甚至違背法律的決策項目，一定要堅決取締；實行問責(zé)制度常態(tài)化，對倒查出來的問題要堅決追究責(zé)任，以實實在在的成效取得群眾信任。

另一方面，著力提高政府提供公共服務(wù)的水平和質(zhì)量。在政府績效中，不僅包括經(jīng)濟績效，還包括公共服務(wù)績效。過去，地方政府治理績效的直觀體現(xiàn)是地方經(jīng)濟發(fā)展水平，社會對政府的績效評價指標也只有經(jīng)濟績效這個單一的標準，而其他方面被弱化或淡化。而近年來的實踐表明，公眾對地方政府的治理績效提出了更多要求，不僅包括經(jīng)濟績效，還有相當(dāng)重要的方面是公共服務(wù)績效。相關(guān)研究也表明，公共服務(wù)績效對地方政府公信力和執(zhí)行力的影響權(quán)重在不斷增大。

而當(dāng)前社會在快速發(fā)展和轉(zhuǎn)型，公眾的公共服務(wù)需求也在不斷增加和多樣化，要求政府提供更多更有效的公共服務(wù)，對政府的公共服務(wù)能力和質(zhì)量形成了巨大挑戰(zhàn)。要提高地方政府公共服務(wù)績效，首先政府應(yīng)當(dāng)對公眾的需求進行深入調(diào)查和分析，準確清晰地了解公眾的公共服務(wù)需求，并對公眾需求進行及時有效的回應(yīng)，使提供的公共服務(wù)更具有針對性。同時，不斷創(chuàng)新公共服務(wù)提供機制，由單一的政府提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)為多元主體共同提供，發(fā)揮不同主體不同機制各自的優(yōu)勢，形成公共服務(wù)的合作供給。比如進一步探索推進政府購買公共服務(wù)，對于一些政府做不好甚至做不了的公共事務(wù)，在政府提供公共服務(wù)主體責(zé)任不變的前提下，改進政府提供公共服務(wù)方式，實現(xiàn)供給方式的市場化、社會化，減輕政府負擔(dān)，提高行政效能，同時使提供的公共服務(wù)更加專業(yè)化、特色化，有利于提高公共服務(wù)質(zhì)量，更好地滿足多樣化的公共服務(wù)需求。

(三)加強政府體系的規(guī)范化建設(shè)

一是在當(dāng)前的全面深化改革中，以行政審批制度改革為抓手，切實轉(zhuǎn)變政府職能。重點是理順政府與市場、社會的關(guān)系，把政府不該管的、管不好的事項真正放手，簡政放權(quán)，讓市場、社會發(fā)揮自主性，從而有效防范政府尋租行為，鏟除滋生腐敗的土壤，進一步釋放市場活力和社會的創(chuàng)造力。

二是完善相關(guān)機制。首先，探索政府治理的長效機制，避免“運動式執(zhí)行”、“形式性執(zhí)行”等地方治理中的常見弊端。所謂“運動式執(zhí)行”、“形式性執(zhí)行”，是指當(dāng)城市有重大活動，或者要迎接上級檢查評比之前，開展轟轟烈烈的集中整治，而當(dāng)活動或檢查評比結(jié)束后一切如舊，形成了“整治—回潮—再整治—再回潮”的怪圈。因此，對于地方政府來說，當(dāng)前普遍的問題是如何形成治理的長效狀態(tài)而不致于使已取得的成效成為“過眼云煙”。其次，建立和完善行政問責(zé)機制，以此保障政府公信力和執(zhí)行力。相關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前地方治理中，政府公職人員的“第三類狀態(tài)”已經(jīng)成為不可忽視的現(xiàn)象，即既沒有大錯誤，也沒有明顯成就，不求進取，只求過得去、不出事，缺少足夠的責(zé)任心和進取心。這種“第三類狀態(tài)”既與政府公職人員缺少責(zé)任意識、擔(dān)當(dāng)意識有關(guān)，也與問責(zé)機制的虛化有關(guān)。正如李克強總理指出的，“目前在政策落實中確實存在推諉扯皮、搞選擇性落實、象征性執(zhí)行等問題，也存在‘中梗阻’和‘最后一公里’不到位等現(xiàn)象”，“但同時讓我擔(dān)心的，是一些干部缺乏責(zé)任意識，遇到困難躲著走，不作為、不擔(dān)當(dāng)。這樣的‘懶政’更危險！”[2]而要消除這種不作為、不擔(dān)當(dāng)?shù)摹皯姓?，提升公信力和?zhí)行力，重點要落實問責(zé)，加大對政府及其官員的問責(zé)力度，依法懲處政府官員不作為、消極作為，以及腐敗、浪費和不誠信等亂作為行為。第三，建立和完善執(zhí)行評估機制。為確保政策的落實，對政策執(zhí)行應(yīng)當(dāng)引入“第三方評估”機制。政策到底落實得如何、各項公共服務(wù)的提供是否有效等，不能由政府自說自話，更要有公眾等社會主體的介入，特別是由專業(yè)化的社會評估機構(gòu)開展獨立自主的“第三方評估”，進行民意資料的收集和分析評估，并且把客觀可信的報告向社會公布。

(四)提升政府信息透明度和公共溝通的有效性

新媒體時代對政府的信息透明和公共溝通提出了全新的要求。新媒體所具有的即時性、開放性、交互性、便捷性傳播特質(zhì)挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)媒介的權(quán)利體系與話語權(quán)，賦予了公眾隨機性的意見表達權(quán)利，成為影響政府公信力的新元素，對政府公信力的影響也呈現(xiàn)放大效應(yīng)。這種放大效應(yīng)對政府公信力來說，既有正面的效應(yīng)，也有負面的效應(yīng)。如果政府仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的議程設(shè)置模式，往往會將局部的、孤立的事件演化成影響政府公信力的公共事件。加上網(wǎng)絡(luò)傳播的“蝴蝶效應(yīng)”和“沉默的螺旋”效應(yīng)，社會矛盾和沖突不斷激化，將加劇公眾對政府的不信任、不認同感，降低政府的公信力。

為此，地方政府需要進一步推進政府行為公開透明化，提升公共溝通的有效性。具體而言，主要包括以下方面：一是靜態(tài)意義的政府信息透明化，即政府各項政策、制度和規(guī)范的透明化；二是動態(tài)意義上的政府信息透明化，即政府積極、主動、及時、充分地披露政府治理過程中的動態(tài)信息，引導(dǎo)公眾輿論和社會監(jiān)督。這種動態(tài)披露兼有正負向信息，既有決策過程、事件進展方面的正面信息披露，還要強化政府失范行為等負面信息的披露，通過對政府及官員尋租行為、官員腐化、政績工程、虛假數(shù)字、謊報瞞報等信息的披露，強化失范行為的警示作用。三是政府信息公開的網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)。充分利用現(xiàn)代媒體，保證信息公開的準確性、及時性、充分性和權(quán)威性，促進政府網(wǎng)絡(luò)工程向基層延伸，及時、準確、充分、全面公開公眾關(guān)心的熱點和焦點問題。

[1]葛晨虹.如何走出“塔西佗陷阱”[J]決策,2011:(11).

[2]中國政府網(wǎng).李克強：政府公信力是執(zhí)行力的基礎(chǔ)[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2014-07/16/content_2718724.htm.

(責(zé)任編輯：悠 然)

本文是南京市重點調(diào)研課題“南京地方政府公信力和執(zhí)行力研究”、南京市委黨校校級課題“政府購買公共服務(wù)研究”的階段性研究成果。

2015-01-03

陳華(1974-)，女，福建福州人，南京大學(xué)公共管理博士后，南京市委黨校教授；馬建珍(1964- )，女，江蘇常熟人，南京市委黨校教授。

D63-3

A

1672-1071(2015)01-0059-06