藍(lán)蔚青

（浙江省城市治理研究中心，浙江杭州310012）

全面依法治國(guó)的重大意義和豐富內(nèi)涵

藍(lán)蔚青

（浙江省城市治理研究中心，浙江杭州310012）

從“抓綱治國(guó)”轉(zhuǎn)向“依法治國(guó)”再到“全面依法治國(guó)”，展現(xiàn)出隨著我們黨的歷史方位的變化，黨的意識(shí)形態(tài)必然發(fā)生歷史性的轉(zhuǎn)型。這是我們黨治國(guó)理念的重大飛躍，也是執(zhí)政黨的一場(chǎng)深刻的自我革命。全面依法治國(guó)的目標(biāo)、主體、環(huán)節(jié)、領(lǐng)域和保障措施都是全面。全面依法治國(guó)是全面建成小康社會(huì)、全面深化改革和全面從嚴(yán)治黨的根本保障。

全面依法治國(guó)；四個(gè)全面；國(guó)家治理現(xiàn)代化

習(xí)近平總書(shū)記概括的“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，是新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體的治國(guó)綱領(lǐng)，是今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)全黨全國(guó)工作的總綱。在這個(gè)治國(guó)綱領(lǐng)和戰(zhàn)略布局中，全面依法治國(guó)是國(guó)家治理現(xiàn)代化的根本要求，是全面建成小康社會(huì)、全面深化改革和全面從嚴(yán)治黨的根本保障。

一、提出全面依法治國(guó)的重大意義

馬克思主義政黨改造舊世界、建設(shè)新社會(huì)的歷史任務(wù)，以?shī)Z取國(guó)家政權(quán)作為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，分為兩大歷史階段。在這兩大歷史階段中，馬克思主義政黨分別處于不同的歷史方位，承擔(dān)著不同的歷史使命。在前一階段，主要是作為革命黨領(lǐng)導(dǎo)人民群眾破壞舊制度舊秩序；在后一階段，主要是作為執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人民群眾建立新制度新秩序，使社會(huì)的運(yùn)行和發(fā)展符合絕大多數(shù)人的利益和愿望，逐步實(shí)現(xiàn)每個(gè)人都能自由全面發(fā)展的價(jià)值理想。人們的社會(huì)存在決定人們的意識(shí)。隨著黨的歷史方位從領(lǐng)導(dǎo)人民為奪取全國(guó)政權(quán)而奮斗的黨，變成領(lǐng)導(dǎo)人民掌握全國(guó)政權(quán)并長(zhǎng)期執(zhí)政的黨，黨的意識(shí)形態(tài)不可避免地要經(jīng)歷歷史性的轉(zhuǎn)型。

從列寧開(kāi)始，執(zhí)政的共產(chǎn)黨人已經(jīng)開(kāi)始意識(shí)到執(zhí)政黨意識(shí)形態(tài)轉(zhuǎn)型的必要性，新經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)行表明，他已經(jīng)認(rèn)識(shí)到光有打碎舊制度的革命熱情是不夠的，要鞏固政權(quán)，必須使新制度獲得絕大多數(shù)人的擁護(hù)。他在《十月革命四周年》中總結(jié)了教訓(xùn)，指出不能直接憑熱情，而要靠個(gè)人利益，只有尊重廣大群眾的個(gè)人利益，才能帶領(lǐng)群眾建立新制度。在《論合作制》中他說(shuō)“我們對(duì)社會(huì)主義的整個(gè)看法根本改變了”①，實(shí)際上就是指從破壞舊世界轉(zhuǎn)向建設(shè)新世界。被稱(chēng)為“列寧的政治遺囑”的一組文章已經(jīng)顯示出執(zhí)政黨意識(shí)形態(tài)轉(zhuǎn)型的端倪。列寧逝世后，蘇聯(lián)的外交政策從推動(dòng)世界革命轉(zhuǎn)向?yàn)殪柟烫K維埃政權(quán)服務(wù)，但內(nèi)政還是停留在革命黨的意識(shí)形態(tài)視角，把對(duì)社會(huì)主義建設(shè)道路的不同認(rèn)識(shí)看成階級(jí)斗爭(zhēng)，認(rèn)為無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政不受任何法律約束，以致嚴(yán)重破壞社會(huì)主義民主法制，成為蘇共日益脫離人民群眾直至被人民拋棄的重要原因。

毛澤東很早就意識(shí)到執(zhí)政黨意識(shí)形態(tài)視角切換的必要性。他在七屆二中全會(huì)上的講話(huà)和《論人民民主專(zhuān)政》都顯示了這種自覺(jué)。建國(guó)之初這種意識(shí)是比較強(qiáng)的，《論十大關(guān)系》和《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問(wèn)題》基本上已經(jīng)切換到執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)視角。但由于傳統(tǒng)思維模式的強(qiáng)大慣性和“運(yùn)動(dòng)治國(guó)”的路徑依賴(lài)，加上冷戰(zhàn)的國(guó)際環(huán)境，導(dǎo)致視角切換步履艱難，出現(xiàn)反復(fù)。從反右斗爭(zhēng)開(kāi)始，愈來(lái)愈多的黨內(nèi)外不同認(rèn)識(shí)和不同的政策選擇被看成是“無(wú)產(chǎn)階級(jí)和資產(chǎn)階級(jí)的階級(jí)斗爭(zhēng)”，并采用激烈的斗爭(zhēng)手段來(lái)認(rèn)識(shí)和解決分歧，法制遭到漠視和破壞。在“文化大革命”中發(fā)展到憲法和法律遭到肆意踐踏，社會(huì)嚴(yán)重撕裂，不少家庭內(nèi)部都分裂為兩派，一度出現(xiàn)毛澤東稱(chēng)為“全面內(nèi)戰(zhàn)”的慘烈局面。這種“左”的意識(shí)形態(tài)最主要的錯(cuò)誤是歷史方位錯(cuò)位，用“破壞舊世界”的思維方式去解決“建設(shè)新世界”面臨的新問(wèn)題。其實(shí)中國(guó)古代的思想家就已懂得“打天下”和“坐天下”有著不同的要求，如西漢初年陸賈告誡漢高祖劉邦：“居馬上得之，寧可以馬上治之乎？且湯、武逆取而以順守之，文武并用，長(zhǎng)久之術(shù)也?！辟Z誼在《過(guò)秦論》中總結(jié)秦朝速亡的教訓(xùn)時(shí)也指出，是“仁義不施，而攻守之勢(shì)異也?！薄叭∨c守不同術(shù)也?！笨上覀?cè)L(zhǎng)時(shí)間忘記了這些古訓(xùn)。

黨的十一屆三中全會(huì)撥亂反正，實(shí)現(xiàn)了偉大的歷史性轉(zhuǎn)折。這個(gè)轉(zhuǎn)折不僅是從“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”轉(zhuǎn)向“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，而且是從“抓綱（階級(jí)斗爭(zhēng)）治國(guó)”轉(zhuǎn)向“依法治國(guó)”。痛定思痛，全黨同志、全國(guó)人民深切認(rèn)識(shí)到，一味用斗爭(zhēng)的方式、批判的方式、強(qiáng)制的方式治理國(guó)家，解決思想分歧和社會(huì)矛盾，勢(shì)必造成社會(huì)的動(dòng)蕩和混亂，破壞已經(jīng)取得的建設(shè)成就，給國(guó)家和民族帶來(lái)嚴(yán)重?fù)p失和危害。只有依法治國(guó)，才能保障國(guó)家的安定團(tuán)結(jié)有序和人民的生命財(cái)產(chǎn)、自由平等?！耙婪ㄖ螄?guó)”的一些最基本的思想，如“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！北仨殹白龅接蟹梢?，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。”“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法”②，都是在實(shí)際上成為十一屆三中全會(huì)主題報(bào)告的鄧小平講話(huà)《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》中提出來(lái)的。這表明鄧小平開(kāi)始自覺(jué)推動(dòng)向執(zhí)政黨意識(shí)形態(tài)轉(zhuǎn)型。從此，社會(huì)主義法制建設(shè)成為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)不可缺少的組成部分?！叭齻€(gè)代表”理論從歷史趨勢(shì)和價(jià)值取向的高度，對(duì)堅(jiān)持共產(chǎn)黨執(zhí)政和堅(jiān)持社會(huì)主義制度作了系統(tǒng)的合理性論證?？茖W(xué)發(fā)展觀(guān)著眼于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的規(guī)律性指導(dǎo)，以發(fā)展為核心和主線(xiàn)來(lái)構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系，更加系統(tǒng)地展現(xiàn)出執(zhí)政黨意識(shí)形態(tài)的鮮明特色。全面依法治國(guó)則把執(zhí)政黨的合法性根基從基于歷史選擇的具有時(shí)空局限性的歷史性依據(jù)，升華為基于依法授權(quán)、依法執(zhí)政、依法治國(guó)的具有持久性的法理性依據(jù)，進(jìn)一步凸顯出執(zhí)政黨意識(shí)形態(tài)著眼于長(zhǎng)治久安的本質(zhì)特征，也意味著主權(quán)在民、人民當(dāng)家作主的現(xiàn)代政治意識(shí)對(duì)幾千年來(lái)“成王敗寇”的叢林政治意識(shí)的進(jìn)一步揚(yáng)棄。

馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)明確指出，國(guó)家具有統(tǒng)治和治理兩種基本職能。恩格斯指出：國(guó)家的“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去”③。在奪取政權(quán)以前和取得政權(quán)之初，馬克思主義者從實(shí)際情況出發(fā)，強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家的“階級(jí)統(tǒng)治”和“政治統(tǒng)治”職能。其原因就是鄧小平在南方談話(huà)中所說(shuō)的：“歷史經(jīng)驗(yàn)證明，剛剛掌握政權(quán)的新興階級(jí)，一般來(lái)說(shuō)，總是弱于敵對(duì)階級(jí)的力量，因此要用專(zhuān)政的手段來(lái)鞏固政權(quán)?！雹軞v史經(jīng)驗(yàn)同樣證明，能夠掌握政權(quán)實(shí)行專(zhuān)政的新興階級(jí)，政治上軍事上已經(jīng)不是弱者，實(shí)行專(zhuān)政主要是憑借政治上軍事上的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)上文化上的劣勢(shì)，以利于強(qiáng)有力地推動(dòng)社會(huì)改造。隨著新政權(quán)的鞏固，經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)發(fā)展，新的社會(huì)秩序和法制的建立，國(guó)家的社會(huì)管理職能日益凸顯，治理任務(wù)日趨繁重，“無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政”的內(nèi)涵逐漸演變?yōu)闊o(wú)產(chǎn)階級(jí)通過(guò)其先鋒隊(duì)對(duì)國(guó)家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)。專(zhuān)政職能盡管依然不可或缺，但已降到次要地位。如果看不到國(guó)家職能的結(jié)構(gòu)早已發(fā)生了歷史性的變化，就不可能深刻理解我們黨為什么把依法治國(guó)確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，甚至?xí)?duì)“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”被納入全面深化改革的總目標(biāo)產(chǎn)生懷疑。

1979年和1980年，“實(shí)行社會(huì)主義法治”和“以法治國(guó)”先后寫(xiě)進(jìn)了中共中央文件和按中央要求撰寫(xiě)的人民日?qǐng)?bào)特約評(píng)論員文章。黨的十二大通過(guò)的新黨章明確規(guī)定，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。”十二大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出，這“是一項(xiàng)極其重要的原則。從中央到基層，一切黨組織和黨員的活動(dòng)都不能同國(guó)家的憲法和法律相抵觸。黨是人民的一部分。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，一經(jīng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)，全黨必須嚴(yán)格遵守。”從而在理論上講清了黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)的統(tǒng)一性，回答了依法治國(guó)的關(guān)鍵問(wèn)題。這項(xiàng)原則隨即寫(xiě)進(jìn)了1982年憲法。

盡管治國(guó)理念和治國(guó)方式的轉(zhuǎn)變需要逐步克服思維定勢(shì)和路徑依賴(lài)的慣性，處理好改革和法治的關(guān)系也有一個(gè)逐步積累經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程，建立中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系更是一個(gè)任務(wù)極為繁重的系統(tǒng)工程，但實(shí)行社會(huì)主義法治，依法治國(guó)的方向不可逆轉(zhuǎn)。黨的十五大把依法治國(guó)確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。1999年“依法治國(guó)”寫(xiě)入憲法。黨的十七大宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系基本形成，要求實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化，并對(duì)國(guó)家法治化初步作了全面部署。十八大明確提出“法治是治國(guó)理政的基本方式”，并對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)作出部署，把“依法治國(guó)基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實(shí)尊重和保障”納入全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)體系。緊接著，習(xí)近平總書(shū)記又在《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話(huà)》中深刻論述了憲法至上的法制地位，強(qiáng)調(diào)“依法治國(guó)，首先是依憲治國(guó)；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政?！薄叭尕瀼貙?shí)施憲法，是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作。”“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，真正做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法?！雹萃怀隽艘缿椫螄?guó)是依法治國(guó)的首要任務(wù)和關(guān)鍵問(wèn)題。

黨的十八屆四中全會(huì)是我們黨執(zhí)政以來(lái)第一次以依法治國(guó)為主題的中央全會(huì)，全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》是依法治國(guó)的頂層設(shè)計(jì)和行動(dòng)綱領(lǐng)?！稕Q定》明確提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的指導(dǎo)思想、總目標(biāo)、基本原則，闡明了建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的性質(zhì)、方向、道路、抓手，提出了關(guān)于依法治國(guó)的一系列新觀(guān)點(diǎn)、新舉措，對(duì)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法、法治隊(duì)伍建設(shè)、加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)作出了全方位的部署。從提出“依法治國(guó)”到“全面依法治國(guó)”，是我們黨治國(guó)理念的又一次重大飛躍，也為執(zhí)政黨的合法性論證提供了更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

提出并切實(shí)部署全面依法治國(guó)，是我們黨向全黨、全國(guó)人民和全世界的歷史性宣示，是執(zhí)政黨的一場(chǎng)深刻的自我革命。它表明我們黨下決心要把權(quán)力徹底關(guān)進(jìn)制度的籠子。依法治國(guó)實(shí)質(zhì)上就是要正確解決權(quán)和法的關(guān)系問(wèn)題。權(quán)力與國(guó)家有著不可分割的聯(lián)系，可以說(shuō)只有需要行使權(quán)力的地方才需要國(guó)家出場(chǎng)。但正如習(xí)近平總書(shū)記《在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)專(zhuān)題研討班開(kāi)班式上的講話(huà)》中深刻指出的：“權(quán)力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福于民，在法律之外行使則必然禍害國(guó)家和人民。”⑥社會(huì)主義各國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)證明，權(quán)力私有化是最危險(xiǎn)的私有化。蘇共喪失政權(quán)并解體的最主要原因，就是特殊利益集團(tuán)壟斷了公共權(quán)力，并用這種不受法律制約的權(quán)力為少數(shù)人謀利益，損害了絕大多數(shù)人的利益，最終被人民拋棄。法律具有規(guī)范性和公開(kāi)性。只有堅(jiān)持全面依法治國(guó)，把法律特別是憲法置于一切權(quán)力之上，把一切社會(huì)規(guī)則以法律的形式放到光天化日之下，接受人民的評(píng)判，并且依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、行使權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力，才能保證權(quán)為民所賦、權(quán)為民所用，保障人民真正當(dāng)家作主，也才能保證我們黨始終堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，永不變質(zhì)。

二、全面依法治國(guó)的豐富內(nèi)涵

十八屆四中全會(huì)《決定》對(duì)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)作出頂層設(shè)計(jì)，闡明了全面依法治國(guó)的豐富內(nèi)涵。

首先，全面依法治國(guó)的目標(biāo)是全面的。十八屆四中全會(huì)提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)：“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，并對(duì)這個(gè)總目標(biāo)的內(nèi)涵進(jìn)行了全面系統(tǒng)的闡述，這是一個(gè)重大的理論創(chuàng)新。中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系包括完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系五大體系。中國(guó)幾千年來(lái)有法律無(wú)法治，關(guān)鍵在于沒(méi)有一套保障法律權(quán)威和法治實(shí)施的制度和運(yùn)行機(jī)制，權(quán)力特別是君權(quán)高于法律。轉(zhuǎn)向依法治國(guó)以來(lái)，經(jīng)過(guò)30多年的努力，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，但有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象還比較嚴(yán)重，知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法、選擇性執(zhí)法、差異性執(zhí)法等現(xiàn)象依然存在。所以，全面依法治國(guó)必須全面推進(jìn)五大體系建設(shè)，不但要使中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系繼續(xù)完備和與時(shí)俱進(jìn)，而且要在更高層次的“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”的統(tǒng)領(lǐng)和保障下，使法律得到人人尊重、自覺(jué)遵守、嚴(yán)格執(zhí)行、廣泛運(yùn)用，真正成為規(guī)范各個(gè)領(lǐng)域社會(huì)生活的權(quán)威，有效實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)。

其次，全面依法治國(guó)的主體是全面的。全面依法治國(guó)的關(guān)鍵，是執(zhí)政黨依法執(zhí)政。四中全會(huì)《決定》既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。這充分體現(xiàn)了我們黨作為執(zhí)政黨的歷史自覺(jué)和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。30多年來(lái)，所有依法治國(guó)的重要步驟都是我們黨順應(yīng)歷史潮流主動(dòng)提出和自覺(jué)實(shí)施的，如果沒(méi)有這種自覺(jué)，依法治國(guó)不可能取得任何進(jìn)展。當(dāng)前和今后，只有不斷提高黨員領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”依法執(zhí)政的自律性，自覺(jué)堅(jiān)持黨的一切組織和任何成員都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，維護(hù)憲法法律權(quán)威，捍衛(wèi)憲法法律尊嚴(yán)，保證憲法法律實(shí)施，帶頭尊崇法治、厲行法治、捍衛(wèi)法治，敬畏法律、掌握法律、依法辦事，徹底摒棄權(quán)力的任性和傲慢，與錯(cuò)位的權(quán)力觀(guān)徹底決裂，依法治國(guó)才能全面落實(shí)。《決定》還對(duì)人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在全面依法治國(guó)中的地位和作用都提出了明確的要求，體現(xiàn)了任何組織和個(gè)人都必須依照憲法法律行使權(quán)力或權(quán)利、履行職責(zé)或義務(wù)，都不得有超越憲法法律的特權(quán)?！稕Q定》又強(qiáng)調(diào)人民是依法治國(guó)的主體和力量源泉，要求必須堅(jiān)持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由、承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)，維護(hù)社會(huì)公平正義，促進(jìn)共同富裕。在全面保障人民在依法治國(guó)中的終極主體地位的同時(shí)，《決定》也要求增強(qiáng)全社會(huì)的學(xué)法尊法守法用法意識(shí)，使法律為人民所掌握、所遵守、所運(yùn)用?？傊黧w的全面性意味著全面依法治國(guó)就是要更好地把黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主緊密結(jié)合起來(lái)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，把一切社會(huì)主體的行動(dòng)都納入法治的軌道。

第三，全面依法治國(guó)的環(huán)節(jié)是全面的。它覆蓋立法、執(zhí)法、司法、普法和守法所有環(huán)節(jié)，形成一個(gè)環(huán)環(huán)相扣、互相依托、互相支撐的系統(tǒng)工程，每個(gè)環(huán)節(jié)上都有一系列重點(diǎn)明確、協(xié)調(diào)配套的制度建設(shè)和改革舉措。

——在立法環(huán)節(jié)上，《決定》對(duì)立法的根本依據(jù)、地位、作用、關(guān)鍵、理念、原則、體制機(jī)制和基本要求作了全面的闡述，對(duì)執(zhí)政黨、人大、政府在立法過(guò)程中的職責(zé)任務(wù)、權(quán)力邊界、體制機(jī)制和工作程序全都有針對(duì)性地提出了具體要求?！稕Q定》還全面規(guī)劃了當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法的任務(wù)。

——在執(zhí)法環(huán)節(jié)上，《決定》要求創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。全面推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化和各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為。為了強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，《決定》要求以加強(qiáng)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的制約為重點(diǎn)，全面加強(qiáng)各項(xiàng)監(jiān)督制度建設(shè)，全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。

——在司法環(huán)節(jié)上，《決定》通過(guò)確保司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)，優(yōu)化司法職權(quán)配置，完善各項(xiàng)司法制度和程序，全面建立司法人員責(zé)任制，健全內(nèi)部和外部監(jiān)督制約機(jī)制，保障人民群眾參與司法并提高參與成效，構(gòu)建陽(yáng)光司法機(jī)制，加強(qiáng)人權(quán)司法保障等等，全方位地確保司法公正。

——在普法和守法環(huán)節(jié)上，《決定》要求推動(dòng)全社會(huì)樹(shù)立法治意識(shí)，弘揚(yáng)法治精神，建設(shè)法治文化，使全體人民都成為社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺(jué)遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者。同時(shí)把領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法、模范守法作為樹(shù)立法治意識(shí)的關(guān)鍵。既重視宣傳教育，建設(shè)多渠道全媒體的普法宣傳教育機(jī)制；更注重在踐行中養(yǎng)成，通過(guò)推進(jìn)多層次多領(lǐng)域多形式多主體的依法治理，建設(shè)完備的法律服務(wù)體系，健全依法維權(quán)和預(yù)防化解社會(huì)矛盾糾紛機(jī)制，完善立體化社會(huì)治安防控體系，引導(dǎo)全民自覺(jué)守法、遇事找法、解決問(wèn)題靠法。

第四，全面依法治國(guó)的領(lǐng)域是全面的。不僅經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、政治領(lǐng)域、文化領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域都要依法治理，打擊犯罪、維護(hù)穩(wěn)定、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明建設(shè)也要依法治理，管黨治黨、國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)、保障“一國(guó)兩制”和推進(jìn)祖國(guó)和平統(tǒng)一、處理涉外經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)以及意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域和虛擬世界管理同樣必須法治化，沒(méi)有任何領(lǐng)域可以置身于法治之外。

第五，全面依法治國(guó)的保障措施是全面的。黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國(guó)、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家最根本的保證。《決定》要求健全黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的制度和工作機(jī)制，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面推進(jìn)依法治國(guó)全過(guò)程，同時(shí)也把執(zhí)政黨對(duì)依法治國(guó)的責(zé)任落到了實(shí)處。它首先要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部深刻認(rèn)識(shí)憲法法律體現(xiàn)了黨和人民共同意志，必須對(duì)法律懷有敬畏之心，帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，并提高法治思維和依法辦事能力。同時(shí)規(guī)定建立一系列責(zé)任追究制度，包括終身責(zé)任追究制度和責(zé)任倒查機(jī)制，使“違法必究”更具可操作性，有力地保障領(lǐng)導(dǎo)干部和司法人員嚴(yán)格依法行使權(quán)力。加強(qiáng)法治工作隊(duì)伍建設(shè)是依法治國(guó)的組織和人才保障，《決定》在這方面也提出了一整套切實(shí)有效的措施。

總之，隨著《決定》的通過(guò)，全面依法治國(guó)已經(jīng)不僅是一個(gè)原則性的要求，而是一個(gè)全面系統(tǒng)的行動(dòng)綱領(lǐng)，并正在通過(guò)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組討論通過(guò)的一項(xiàng)項(xiàng)制度、方案進(jìn)一步細(xì)化。

三、全面依法治國(guó)是其他三個(gè)“全面”的根本保障

“四個(gè)全面”是一個(gè)有機(jī)的整體，全面依法治國(guó)是全面建成小康社會(huì)、全面深化改革和全面從嚴(yán)治黨的根本保障。

全面依法治國(guó)是全面建成小康社會(huì)的根本保障?！靶】怠辈粌H僅是一個(gè)表明生活水平、生活質(zhì)量的概念。它還要求社會(huì)的全面進(jìn)步，要求社會(huì)按照公平公正完備的制度有序運(yùn)行。全面建設(shè)小康社會(huì)不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，生活水平、生活質(zhì)量全面提高的過(guò)程，也是一個(gè)社會(huì)治理水平不斷提高的過(guò)程。全面建設(shè)小康社會(huì)又是以建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為基礎(chǔ)的，經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌必然要求社會(huì)管理體制從行政一元化向民主化、法治化、多元化轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化，使法律成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的最高權(quán)威，使法治成為社會(huì)治理的根本原則。鄧小平1992年在確立建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)的同時(shí)，預(yù)計(jì)“恐怕再有三十年的時(shí)間，我們才會(huì)在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度?！雹哌@個(gè)時(shí)間進(jìn)度，覆蓋了從開(kāi)始進(jìn)入小康社會(huì)到全面建成小康社會(huì)的全過(guò)程。制度的成熟和定型，是全面建成小康社會(huì)的重要標(biāo)志。黨的十八大確定的全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，就包括“人民民主不斷擴(kuò)大。民主制度更加完善，民主形式更加豐富，人民積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性進(jìn)一步發(fā)揮。依法治國(guó)基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實(shí)尊重和保障?！毙】瞪鐣?huì)是法治化的社會(huì)，是依法依規(guī)有序運(yùn)行的社會(huì)，是能夠有效化解各種社會(huì)矛盾的社會(huì)，是公平公正的社會(huì)。只有全面依法治國(guó)，才能建成這樣的社會(huì)。

“建成”要靠法治，“全面”也有賴(lài)于法治。全面建成小康社會(huì)所說(shuō)的“全面”包含著兩重含義，一是涉及領(lǐng)域全面，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)五大建設(shè)，相互配合相互促進(jìn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)全面進(jìn)步，不能留短板，不能顧此失彼。二是受惠對(duì)象全面，不能讓一部分地區(qū)、一部分人掉隊(duì)。這就要進(jìn)一步健全完善社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，彌補(bǔ)立法短板，按照十八屆四中全會(huì)的要求，“加快完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平的法律制度，保障公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項(xiàng)權(quán)利不受侵犯，保障公民經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各方面權(quán)利得到落實(shí)，實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利保障法治化?！边€要運(yùn)用法治的權(quán)威來(lái)加強(qiáng)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，突破發(fā)展的難點(diǎn)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個(gè)領(lǐng)域的建設(shè)，用法治來(lái)保障社會(huì)的公平正義，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利，保證發(fā)展的成果更多地、更公平地惠及全體人民。特別是要嚴(yán)格堅(jiān)持依法制定和修改發(fā)展規(guī)劃，依法作出重大的發(fā)展決策，用法治手段來(lái)規(guī)范和調(diào)整利益分配。兩個(gè)“全面”還需要靠健康協(xié)調(diào)持續(xù)的發(fā)展提供支撐，這又需要用法治來(lái)有效地保護(hù)各種產(chǎn)權(quán)，保護(hù)和鼓勵(lì)創(chuàng)新，同時(shí)及時(shí)清理有違公平、阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的法律法規(guī)條款。

全面依法治國(guó)是全面深化改革的根本保障。十八屆三中全會(huì)《決定》指出：“當(dāng)前，我國(guó)發(fā)展進(jìn)入新階段，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)。必須以強(qiáng)烈的歷史使命感，最大限度集中全黨全社會(huì)智慧，最大限度調(diào)動(dòng)一切積極因素，敢于啃硬骨頭，敢于涉險(xiǎn)灘，以更大決心沖破思想觀(guān)念的束縛、突破利益固化的藩籬，推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義制度自我完善和發(fā)展?！比嫔罨母镆械挠补穷^主要是漸進(jìn)性改革過(guò)程中形成的不合理的利益關(guān)系，改革攻堅(jiān)不可避免地面臨既得利益的阻力，而且不少既得利益已經(jīng)通過(guò)部門(mén)主導(dǎo)的政策制定和立法被文本化、制度化、法律化。一些情緒化的爭(zhēng)論又掩蓋了實(shí)際的利益關(guān)系，阻礙人們通過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)辨明是非，形成共識(shí)，實(shí)事求是地解決問(wèn)題。因此，迫切需要在憲法規(guī)定的基本原則和十八屆三中、四中全會(huì)所作出的頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)下，運(yùn)用法治思維和法治方式引領(lǐng)和推動(dòng)改革，用法律法規(guī)來(lái)提高改革舉措的權(quán)威性和可操作性，按法定程序有序推進(jìn)改革。還要學(xué)會(huì)用法治來(lái)統(tǒng)籌社會(huì)力量、平衡社會(huì)利益、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、化解社會(huì)矛盾，并通過(guò)規(guī)范化、制度化、法律化全面鞏固改革成果，進(jìn)一步完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度。

目前，浙江率先在全省范圍內(nèi)推行的政府權(quán)力清單制度已經(jīng)在全國(guó)推廣。各地對(duì)權(quán)力清單的清理表明，許多迫切需要推進(jìn)的改革，都碰到了國(guó)家有關(guān)部門(mén)的“紅頭文件”乃至法律法規(guī)的“天花板”，要觸動(dòng)部門(mén)利益、行業(yè)利益的改革措施遭到反對(duì)的最“理直氣壯”的理由就是“違法”。要突破改革的“瓶頸”，必須充分運(yùn)用法治手段，依法推進(jìn)改革。法治國(guó)家、法治政府的一項(xiàng)基本原則，就是十八屆四中全會(huì)《決定》明確指出的“行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為”，“行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定?！钡?，對(duì)權(quán)力清單的清理表明，通過(guò)“紅頭文件”法外設(shè)定權(quán)力的現(xiàn)象比比皆是。即使是通過(guò)法定程序設(shè)定的權(quán)力也并非都是社會(huì)管理所必須的。由于長(zhǎng)期以來(lái)政府主管部門(mén)主導(dǎo)立法造成部門(mén)利益法律化，大量的部門(mén)規(guī)章都用于設(shè)定審批事項(xiàng)，規(guī)定審批標(biāo)準(zhǔn)，并且在本系統(tǒng)內(nèi)部自上而下逐級(jí)授權(quán)，而前置的評(píng)估環(huán)節(jié)往往由部門(mén)的直屬事業(yè)單位或部門(mén)許可的單位壟斷，從而形成復(fù)雜的利益鏈、固化的利益群體和大量的利益輸送現(xiàn)象。這種以事前審批代替事中事后監(jiān)管的管理模式造成活力、效率和秩序三敗俱傷，完全不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，是當(dāng)前改革必須突破的重點(diǎn)領(lǐng)域。按照十八屆三中全會(huì)《決定》的要求，“市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批”，“凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)”，為此需要“推動(dòng)公辦事業(yè)單位與主管部門(mén)理順關(guān)系和去行政化”。清理權(quán)力清單的結(jié)果還表明，在行政法規(guī)的授權(quán)對(duì)象上，普遍存在縱向上向多級(jí)政府重復(fù)授權(quán)，在橫向上向多個(gè)部門(mén)交叉授權(quán)的現(xiàn)象，這些都降低了行政效率。而且不少行政法規(guī)都是在二三十年前制定的，已經(jīng)嚴(yán)重落后于社會(huì)發(fā)展、阻礙著社會(huì)進(jìn)步，必須盡快通過(guò)法定程序予以修改或廢止。推行政府權(quán)力清單制度的探索證明，依法削權(quán)限權(quán)是當(dāng)前改革的一場(chǎng)重要的攻堅(jiān)戰(zhàn)。需要在廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，由人大主持、政協(xié)及第三方組織參與，以部門(mén)起草的行政法規(guī)為重點(diǎn)，自上而下地對(duì)現(xiàn)有的法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)清理，對(duì)于已經(jīng)阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展社會(huì)進(jìn)步、有礙社會(huì)公平公正、不能對(duì)規(guī)范社會(huì)行為起積極作用的法律法規(guī)法條，盡快提請(qǐng)按法定權(quán)限修改或廢止，并對(duì)法律修改后的執(zhí)行情況進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督。執(zhí)法部門(mén)要求保留的必須提出充分的理由，并且由人大組織公開(kāi)聽(tīng)證。

全面依法治國(guó)是全面從嚴(yán)治黨的根本保障。執(zhí)政黨要管好掌握權(quán)力的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，防止濫用權(quán)力、以權(quán)謀私、腐敗變質(zhì)，保證每個(gè)黨員干部服從黨的綱領(lǐng)路線(xiàn)和人民的利益和意志，必須從嚴(yán)治黨。有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，必然腐敗叢生。從嚴(yán)治黨必須懲防結(jié)合、標(biāo)本兼治。近年來(lái)黨中央堅(jiān)決懲治腐敗分子的高壓態(tài)勢(shì)開(kāi)始彰顯黨紀(jì)國(guó)法的權(quán)威，為完善制度、從嚴(yán)治黨創(chuàng)造了有利的條件。但要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安，使共產(chǎn)黨能夠始終經(jīng)得起執(zhí)政考驗(yàn)、改革開(kāi)放考驗(yàn)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)考驗(yàn)、外部環(huán)境考驗(yàn)，必須通過(guò)全面依法治國(guó)的實(shí)踐，抓住領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法、模范守法這個(gè)樹(shù)立法治意識(shí)的關(guān)鍵，把領(lǐng)導(dǎo)干部作為普法的重點(diǎn)對(duì)象，在全體黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部中牢固確立任何組織和個(gè)人都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，任何權(quán)力都要受到憲法法律制約的觀(guān)念，摒棄人治思想，同“誰(shuí)有權(quán)誰(shuí)說(shuō)了算”、“有權(quán)就可以為所欲為”、“法律只是管老百姓的”、“我說(shuō)你違法就是違法”等特權(quán)思想徹底決裂，強(qiáng)化規(guī)則意識(shí)，帶頭尊崇法治、敬畏法律、遵守法律、維護(hù)法律權(quán)威，嚴(yán)格執(zhí)行法律，把法律作為不可逾越的紅線(xiàn)。一個(gè)把國(guó)家的法律都看成一紙空文的人，是不可能接受任何黨紀(jì)的約束的。因此必須用法律來(lái)嚴(yán)格約束黨內(nèi)外一切行使權(quán)力的行為，違法者不論職務(wù)多高、權(quán)力多大，毫無(wú)例外地都要受到懲處。

同時(shí)要把法治精神引入黨內(nèi)治理，進(jìn)一步完善黨內(nèi)制度體系和規(guī)范體系，使黨內(nèi)的行為規(guī)范制度化，制度公開(kāi)化，嚴(yán)明黨紀(jì)，堅(jiān)持黨紀(jì)面前人人平等，嚴(yán)格依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，堅(jiān)決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，形成制度的硬約束，讓那些違背黨的宗旨、黨章和黨內(nèi)政治生活準(zhǔn)則的潛規(guī)則徹底失效。使共產(chǎn)黨員特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部不但要受到憲法和法律的約束，而且要受到黨規(guī)黨紀(jì)更嚴(yán)格的約束。讓那些違紀(jì)違規(guī)的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，在還沒(méi)有達(dá)到違法程度的時(shí)候就受到黨紀(jì)的懲戒，促使他們及時(shí)回頭。這實(shí)際上是對(duì)他們的警示和挽救，防止小錯(cuò)釀成大錯(cuò)、違紀(jì)走向違法，也體現(xiàn)了黨對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部這一寶貴資源的珍惜。十八屆四中全會(huì)《決定》還把法治精神貫徹到黨的領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)和干部隊(duì)伍建設(shè)中，規(guī)定“黨政主要負(fù)責(zé)人要履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)”，要求“把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容，在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部。對(duì)特權(quán)思想嚴(yán)重、法治觀(guān)念淡薄的干部要批評(píng)教育，不改正的要調(diào)離領(lǐng)導(dǎo)崗位?！边M(jìn)一步為全面依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨夯實(shí)組織基礎(chǔ)。

[注釋]

①《列寧選集》第4卷，人民出版社，1995年版第773頁(yè)。

②《鄧小平文選》第二卷，人民出版社，1994年版第146～147頁(yè)。

③《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社，1995年版第523頁(yè)。

④《鄧小平文選》第三卷，人民出版社，1993年版第379頁(yè)。

⑤《人民日?qǐng)?bào)》2012年12月5日。

⑥《人民日?qǐng)?bào)》2015年2月3日。

⑦《鄧小平文選》第三卷，人民出版社，1993年版第372頁(yè)。

責(zé)任編輯：錢(qián)亞仙

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1008-4479（2015）04-0024-07

2015-06-14

藍(lán)蔚青（1947-），男，上海人，中國(guó)科學(xué)社會(huì)主義學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、浙江省城市治理研究中心首席專(zhuān)家、研究員。