劉 鑫

（中共中央黨校，北京 100091）

流動黨員是伴隨著改革開放以來中國社會結構的劇烈變遷而出現(xiàn)的一個特殊群體。隨著市場經濟的不斷深化，流動黨員群體也在不斷擴大，給基層組織的黨員管理帶來了一系列新的問題。黨的十八大報告指出：創(chuàng)新基層黨建工作，必須“以增強黨性、提高素質為重點，加強和改進黨員隊伍教育管理”、“改進對流動黨員的教育、管理、服務。”[1]從而在根本上夯實黨執(zhí)政的組織基礎。

一、流動黨員群體出現(xiàn)的原因及其主要特征

流動黨員群體是市場經濟對基層黨建工作發(fā)生影響的產物，其出現(xiàn)和發(fā)展都與整個中國社會改革開放的大背景密不可分。實現(xiàn)對流動黨員的管理，首先要理清流動黨員群體的主要構成及其群體性特征。

（一）流動黨員群體出現(xiàn)的背景和原因

所謂流動黨員，“是由于就業(yè)或居住地變化等原因，在較長時間內無法正常參加正式組織關系所在黨組織活動的黨員。”[2]流動黨員的出現(xiàn)同改革開放和市場經濟的發(fā)展密不可分。在改革開放前，中國是一個社會同質化程度很高的國家。在國家內部，政治、經濟資源和意識形態(tài)高度集中，國家同社會融合成為一個整體。一方面，執(zhí)政黨通過政府實現(xiàn)對資源的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一分配來管理各種社會組織。各種社會組織則根據所處的行政地位的不同從國家獲取不同級別的資源，不同組織之間的資源難以橫向流動。另一方面，在城鄉(xiāng)結構二元化的背景下，形成了以干部、知識分子、工人、農民為主要結構的社會分層。這種社會結構劃分包含著職業(yè)和身份等級的差異，使得不同社會階層之間的封閉性變得很強，各群體之間的縱向流動十分困難。在這種情況下，每個黨員既是從屬于一定社會組織的“單位人”，同時又具有特定的社會階層身份，其資源的獲取都依賴于黨組織。再加上整個社會貧富差距小以及限制人口流動等措施，使得黨員客體和組織關系都具有相當?shù)姆€(wěn)定性，出現(xiàn)流動黨員的可能性很低。

改革開放以來，市場經濟的確立和發(fā)展使傳統(tǒng)就業(yè)方式和勞動關系發(fā)生巨大變化。逐步形成了以市場為中介，雙向選擇的就業(yè)方式。使得一些黨員開始脫離原有單位，實現(xiàn)由“單位人”向“社會人”的轉變，黨員的流動性大大增強。同時原有社會階層隨著利益的分化而演變成為不同的階層。在新的經濟基礎之上又產生了新的社會階層。傳統(tǒng)的戶籍制度和城市干部身份制度的影響日益減弱，以職業(yè)和物質財富為基礎的新的社會分層方式已經逐步取代了過去以政治身份和戶口身份為依據的劃分機制，消除了制約黨員流動的外部因素。此外，價值觀念的轉變、區(qū)域經濟發(fā)展不平衡、追求經濟收益的內在動力以及黨組織開始在“兩新組織”中發(fā)展黨員方針等因素，都使得流動黨員成為一種常態(tài)化趨勢。

（二）流動黨員群體的主要構成

近些年來，伴隨著市場經濟體制改革深化、大學擴招帶來的就業(yè)困難、進城務工人員增多等影響因素的增強，流動黨員群體的數(shù)量不斷提升，其活動范圍也在不斷擴大。目前，流動黨員群體主要有四部分構成：

第一部分是進城務工和經商的農民黨員。在城鄉(xiāng)之間限制人口流動措施被打破后，這一群體為改善自身生活狀況，跨區(qū)域進城務工或經商。由于其數(shù)量的龐大，成為流動黨員的主體。第二部分是原國有和集體企業(yè)的黨員。在國有企業(yè)改革之后，這一群體或下崗失業(yè)或外出打工，由于原單位因破產、重組等原因已不復存在，沒有新單位或新單位沒有條件接納其組織關系，因而成為流動黨員。第三部分是在私營企業(yè)中工作的管理、技術人員黨員和剛畢業(yè)的大中專院校學生黨員。這一群體基本都受過良好的教育，在學校期間被發(fā)展為黨員。但畢業(yè)之后因為工作未定或者工作雖然確定但所在的私營企業(yè)沒有建立黨組織又或是自身創(chuàng)業(yè)等原因而無法轉接組織關系，成為流動黨員。第四部分是由于其他原因與原黨組織脫離聯(lián)系且沒有同新黨組織建立組織關系的黨員。這一群體占流動黨員整體比重不高，但其包含范圍比較廣泛，比如未安置的退伍軍人黨員、因公出差或出國留學的黨員等。

（三）流動黨員的群體性特征

流動黨員作為黨員隊伍中的特殊群體，存在著區(qū)別于固定黨員群體的一些顯著特征。第一是整體流動性強。從目前情況看，有相當多的流動黨員處于規(guī)模較小、分布分散、成員復雜的中小私營企業(yè)之中，這些私營企業(yè)本身就具有很強的不穩(wěn)定性，從而在客觀上增加了黨員的流動性。此外，在市場經濟條件下，很大一部分流動黨員面臨著嚴峻的生活和就業(yè)壓力，出于對生存和發(fā)展情況的考量，這部分黨員往往會在一個時間段內不斷變動工作單位，這些都給穩(wěn)定黨員管理帶來困難。第二是組織觀念性弱。在構成流動黨員的四個群體之中，普遍存在著組織觀念淡薄的現(xiàn)象。有的黨員在外出前不同流出地黨組織聯(lián)系，不轉移組織關系，流入后也不向當?shù)攸h組織報到，或者干脆將組織關系拿在手里，成為了名副其實的“掛名黨員”、“口袋黨員”。還有的黨員或是迫于生活壓力或是由于不在體制單位等原因，在主觀上不愿參與組織活動，完全把自己當作“普通群眾”看待，外出主動報告并自覺參與流入地黨組織活動的黨員很少。第三是群體流向性明顯。在流動黨員的構成中，絕大部分屬于青壯年黨員，且男性居多，黨齡年輕化現(xiàn)象比較普遍。他們出于或主觀或客觀的原因，離開原有組織關系所在地，其流向分布普遍呈現(xiàn)出四個特點：一是主要從偏遠的中、西部地區(qū)向經濟發(fā)達的東、南沿海地區(qū)流動；二是從鄉(xiāng)、縣向中小城市、省會城市和直轄市流動；三是從從事第一產業(yè)或者無業(yè)狀態(tài)向第二、三產業(yè)流動；四是集中向個體和私營企業(yè)流動。

二、流動黨員對黨的基層組織建設產生的影響

中國共產黨作為一個組織嚴密的政治組織，必然要求黨員始終處于黨組織的有效管理之中。流動黨員的出現(xiàn)不僅損害了黨組織的威信，使“黨要管黨、從嚴治黨”淪為一紙空談，同時也嚴重削弱了黨組織整體的凝聚力和戰(zhàn)斗力、制約了基層黨組織黨建工作的開展、影響了黨組織職能的正常發(fā)揮、削弱了黨的執(zhí)政基礎。

（一）降低了黨的基層組織整體的戰(zhàn)斗力

黨員是構成政黨的最基本的要素，決定著一個政黨的性質，反映著一個政黨力量的強弱。在當前情況下，流動黨員雖然依舊是黨員，但是由于其長期脫離組織的監(jiān)督和管理，空有黨員的身份而不行使黨員的權利、履行黨員的義務，也不參加黨的組織生活，嚴重制約了黨組織功能的發(fā)揮。并且龐大的流動黨員還占據著黨員指標，使黨組織從“數(shù)量”上看起來十分龐大，但實際上完全不發(fā)揮作用，嚴重削弱了黨組織的“質量”，降低了黨組織整體的凝聚力和戰(zhàn)斗力。

（二）制約了基層黨建工作的發(fā)展

中國共產黨一直以來都把提高黨員的整體素質，建設一支合格的黨員隊伍作為黨的建設的重要目標之一。而流動黨員的出現(xiàn)，不僅給這一目標的實現(xiàn)帶來了新的難題，同時使得基層黨建工作產生了盲點。一方面，黨員必須編入黨的一個組織并參加黨的組織生活，這是黨章明確規(guī)定的一條基本內容。流動黨員長期不受組織教育和管理，不僅難以提高其自身素質，同時也使得黨章的權威性受到嚴重挑戰(zhàn)。另一方面，流動黨員的出現(xiàn)給黨的基層組織建在每一個社會基層單位的單一建黨模式帶來沖擊，造成了基層黨建工作的“空白點”。

（三）削弱了黨的執(zhí)政基礎

流動黨員的出現(xiàn)還嚴重削弱了黨的執(zhí)政基礎。在中西部農村地區(qū)，絕大部分青壯年黨員都流出到城市務工經商，留守的都是“老弱病殘”黨員，農村基層黨組織中的黨員數(shù)量大幅下降，使得黨組織在農村地區(qū)的工作無法開展，黨組織在農村地區(qū)的政策難以貫徹施行。而在中小城市，由于流動黨員多處于非公有制經濟中且不接受組織管理，使得城市基層黨組織失去了通過這些流動黨員來提高黨組織在新的領域的影響力，擴大黨的階級基礎和群眾基礎的機會。長此以往，必將削弱黨的執(zhí)政基礎，使黨在基層開展工作變的越來越困難。

三、當前流動黨員管理過程中存在的問題

目前在對流動黨員群體管理的過程中，主要面臨著四個問題，一是管理主體的不清晰；二是管理內容的不明確；三是管理方式的不規(guī)范；四是管理制度的不完善.解決好這四個問題對于探索和加強對流動黨員的管理具有重要作用。

（一）流動黨員管理主體不清晰

流動黨員管理的首要問題就是管理主體的不清晰。目前，流動黨員群體中普遍存在著五個要素和三個分離。五個要素即黨員自身、黨組織關系、黨員戶籍所在地、黨員現(xiàn)居住地、黨員現(xiàn)工作地。三個分離是指：黨員自身和戶籍所在地的分離；黨員現(xiàn)居住地和現(xiàn)工作地的分離；黨組織關系和現(xiàn)工作地的分離。在這些客觀情況的基礎上，形成了具有流動黨員管理權限的四個主體：一是戶籍所在地的黨組織；二是黨員現(xiàn)居住地所在的黨組織；三是黨員現(xiàn)工作單位所在的黨組織；四是人才中介機構的黨組織。從管理責任上來說，這四個管理主體都具備對流動黨員的管理義務，然而在實際操作過程中，常常出現(xiàn)四個管理主體互相推諉管理責任，不愿接受流動黨員的情況。究其原因，一方面是由于四個管理主體彼此沒有隸屬關系、缺乏溝通，相互間的工作難以協(xié)調和配合。另一方面是因為這些管理主體之間權責劃分不明確，同時缺乏強有力的動力機制來推動管理主體履行職責。

（二）流動黨員管理內容不明確

在傳統(tǒng)的黨員管理模式中，基層黨組織的黨員管理內容十分明確。比如組織黨員貫徹執(zhí)行上級黨組織任務、發(fā)展新黨員、組織黨員集體學習等。然而在社會流動性不斷增強的大背景下，基層黨組織如果用同樣的內容、標準來要求和管理流動黨員這一特殊群體，則顯然具有很強的不適應性。因此，流動黨員的管理內容必須根據客觀情況進行具體分析，提高實際管理效用。但是，目前一些地區(qū)在探索建立流動黨員管理模式的過程中，出現(xiàn)了片面減少管理內容、降低管理要求的現(xiàn)象，將對流動黨員管理的主要精力集中于登記流動黨員數(shù)量、建立流動黨員組織等外延式內容，對于如何發(fā)揮好流動黨員先進性作用、提高流動黨員素質等內涵式內容則不做要求，導致目前流動黨員的管理內容流于形式，管理工作始終處于低水平狀態(tài)。

（三）流動黨員管理方式不規(guī)范

在引導和規(guī)范流動黨員學習和組織活動的過程中，基層黨組織存在著比較嚴重的管理方式滯后的問題。首先，流動黨員由于其群體具有的高度流動性特征，常常處于黨組織監(jiān)管和控制的范圍之外，單純依靠組織、紀律方式難以對其形成有效約束，對流動黨員的管理在很大程度上要依賴于黨員自身的主動性。因此，如何增強其接受組織管理的自愿性成為實現(xiàn)管理的關鍵。其次，基層黨組織在對流動黨員管理的過程中，往往容易忽視其在市場經濟條件下面臨的精神和生活壓力，把對流動黨員的教育職能當作單純的管理，忽視了黨組織對黨員具有的精神上關心、生活上服務的職能。最后，一些基層黨組織針對流動黨員開展的各種活動，如黨性教育課、看革命電影等活動形式單一且陳舊，缺乏創(chuàng)新精神。

（四）流動黨員管理制度不完善

目前在流動黨員管理制度方面主要存在三個問題。一是基層黨組織覆蓋面窄。黨的基層組織是黨的細胞，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎?！盎A不牢，地動山搖”。[3]開展流動黨員管理工作，前提是擴大黨在流動黨員中的工作覆蓋面。近年來，隨著經濟的發(fā)展，各種社會組織和經濟組織也不斷增多，但是基層黨建工作發(fā)展的速度卻遠遠滯后于“兩新”組織的增長速度，黨組織設立率低，穩(wěn)定性差成為制約流動黨員管理工作發(fā)展的一個突出問題。二是組織間溝通體制不健全?，F(xiàn)行的黨員管理體制基本是沿用改革開放前以戶籍和行政區(qū)域為基礎的管理體制。這種管理體制屬于“塊式管理”，其優(yōu)點是管理嚴密、共同構成整體，便于上級黨組織進行統(tǒng)一領導，缺點是塊與塊之間缺乏“條式”聯(lián)系、靈活性不足。其在資源匱乏且高度集中的環(huán)境下能夠實現(xiàn)對黨員的有效管理，但是隨著資源的流動性增強，這種體制的不足之處就逐漸顯現(xiàn)出來。三是缺乏動態(tài)管理機制。目前一些基層黨組織對流動黨員多采取靜態(tài)管理方式，將流動黨員看作靜態(tài)的整體來管理，忽視了黨員的流入和流出是一個動態(tài)的過程。從管理載體角度來看，有的基層黨組織工作不到位，按照傳統(tǒng)方式收集信息，對流入黨員的信息登記、管理相對滯后。還有的基層組織未能同黨員流出地管理主體進行及時溝通，忽視了許多流動黨員滯留時間短，情況復雜的特點。這些情況都表現(xiàn)出靜態(tài)管理機制難以同流動黨員客觀的實際相適應。

四、加強和改進流動黨員管理工作的探索

探索流動黨員管理的新形式，要從解決目前流動黨員管理制度存在的問題入手，積極轉變思路，理清管理的責任主體、強化黨組織管理內容、創(chuàng)新黨員管理方式、擴大黨組織的覆蓋范圍、建立黨員動態(tài)管理機制。

（一）理清管理責任主體

理清流動黨員管理的責任主體，關鍵在于明確流動黨員動態(tài)管理過程中主體間的權責劃分。首先，從經濟學角度來看，流動黨員作為人力資源，會對其流入地區(qū)的經濟發(fā)展發(fā)揮重要的推動作用，現(xiàn)工作地和現(xiàn)居住地的黨組織理應肩負起流動黨員管理的主體職責。因此，原則上要把流動黨員納入其現(xiàn)在工作地黨組織，對于工作地黨組織不健全的，可以把流動黨員納入其現(xiàn)居住地的黨組織。其次，落實黨員管理主體責任，還必須完善基層黨組織管理流動黨員的動力機制。在明確管理責任的基礎上把對流動黨員的管理成效納入到基層黨組織黨務績效考核體系中，形成推動流動黨員有效管理的合力。

（二）強化組織管理內容

針對目前流動黨員管理在內容方面存在的問題，必須積極轉變傳統(tǒng)管理思路，強化組織的服務功能。首先，在堅持黨員管理標準的基礎上保證黨員管理質量，提高內涵式黨員管理內容。其次，要以服務流動黨員、提高流動黨員整體素質為目標完善基層服務型黨組織建設。把引導和幫助黨員解決日常生活和工作問題作為出發(fā)點，不斷提高基層黨組織服務黨員水平，在服務的過程中完成對流動黨員的教育和管理職責。最后，要根據《中國共產黨黨員權利保障條例》的規(guī)定，切實保障包括知情權、參與權、選舉權等在內的流動黨員各項合法權利，從客觀上提高流動黨員參與組織事務的積極性。

（三）創(chuàng)新黨員管理方式

創(chuàng)新流動黨員管理方式，就是要做到“刪繁就簡，領異標新”。一方面，針對許多流動黨員擔心的辦理《流動黨員活動證》 以及轉移、接受組織關系手續(xù)繁瑣等問題，要竭力簡化管理程序和手續(xù)，方便流動黨員流入流出。另一方面，流動黨員群體本身的素質、思維具有多元化特征。單純的“一刀切”管理方式已經難以適應新的管理情況。必須大力推進管理方式的創(chuàng)新，綜合運用分類管理、交叉管理等新的管理方式，創(chuàng)新組織活動形式，提高黨組織的內在吸引力和凝聚力。

（四）擴大組織覆蓋范圍

黨的基層組織是開展黨的活動的基礎，同時也是落實黨員管理的主體。加強對流動黨員的管理，客觀上要求黨的基層組織不斷擴大覆蓋領域。一是加快建立基層黨組織。對于符合條件的非公有制經濟單位要加快建立黨組織，對于不符合條件的單位，可以采取“聯(lián)合、掛靠、選派、統(tǒng)建”等方式，提高黨組織的組建率。[4]二是要積極推動基層組織形態(tài)創(chuàng)新。建立多元化的基層黨組織結構，可以參考以行業(yè)協(xié)會、市場、工程項目、中介組織等為依托建立臨時黨組織，實現(xiàn)對流動黨員的分類管理。

（五）探索動態(tài)管理機制

制度的問題“帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！盵5]加強對流動黨員的管理，根本措施是推進流動黨員管理的制度化，以制度為落實流動黨員管理的基本保證。首先，要善于運用網絡和信息化手段探索黨員動態(tài)管理機制，提高流動黨員管理工作效率。（1）建立流動黨員動態(tài)信息管理制度，實現(xiàn)流動黨員的信息化管理。通過建立黨員電子檔案、電子黨員卡、流動黨員網絡信息庫等形式，跨區(qū)域共享流動黨員信息。（2）要建立流動黨員動態(tài)流向報告制度。通過微信、微博、建立QQ群等信息工具定期做好流入流出黨員的登記工作，了解流動黨員思想動態(tài)，及時向上級黨組織反映流動黨員基本情況。（3）建立流動黨員在線登記、在線會議和在線黨費繳納制度，為流動黨員參加組織活動創(chuàng)造便利，提高流動黨員的自主性。其次，流入地黨組織要處理好同流出地黨組織、流入地私營業(yè)主的關系，建立三方定期溝通制度，及時通報和反饋流動黨員新情況。最后，要完善流動黨員違反黨紀處理制度。嚴格執(zhí)行黨內法規(guī)法紀，對于一些經黨組織多次聯(lián)系、教育始終不愿意接受組織管理的黨員，要依照黨章和黨內法規(guī)嚴肅處理。

[1]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[C].北京:人民出版社，2012.

[2]中共中央組織部：《關于加強和改進流動黨員管理工作的意見》

[3]江澤民.論三個代表[M].北京:中央文獻出版社,2001.11.

[4]王長江.提高黨的建設科學化水平[M].北京:中共中央黨校出版社,2010.210.

[5]鄧小平文選:第二卷[M]北京:人民出版社,333.