方劉松彭懿現(xiàn)子

（1.南京政治學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，江蘇 南京 210003）

黨的十八大首次提出“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式”的論斷，并指出要“完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”；[1]黨的十八屆三中全會進一步闡明：“協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢”，要“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”，[2]這為全面推進社會主義協(xié)商民主的發(fā)展指明了鮮明的方向。當(dāng)前，在我國政治實踐中，已經(jīng)形成了多層次的協(xié)商民主網(wǎng)絡(luò)，但我們必須看到，這個網(wǎng)絡(luò)的形成還是一個初步的摸索，各項機制的協(xié)調(diào)和合作程度還比較薄弱，缺乏整體性設(shè)計。為推進社會主義協(xié)商民主的大力發(fā)展，需要構(gòu)建廣泛多層、程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系。①十八大報告提出“推進協(xié)商民主廣泛多層制度化”的要求；十八屆三中全會提出“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”的要求。這兩個報告雖然用語不同，實則是一種互補和拓展的關(guān)系，因為“程序合理、環(huán)節(jié)完整”本身就是制度化的重要內(nèi)容。因此，從協(xié)商民主的發(fā)展進路來看，構(gòu)建“廣泛多層、程序合理、環(huán)節(jié)完整”的協(xié)商民主體系是發(fā)展社會主義協(xié)商民主的現(xiàn)實選擇。

一、社會主義協(xié)商民主發(fā)展面臨的現(xiàn)實困境

（一）法律法規(guī)不夠健全，缺乏權(quán)威性

馬德普認(rèn)為：“民主制度化過程是民主的各種規(guī)范逐步法律化的過程?！盵1]協(xié)商民主與選舉民主同為中國特色社會主義民主的基本形式，但兩者法律地位并不對等，憲法中對選舉民主作了比較詳細(xì)的規(guī)定，賦予選舉民主法律上的權(quán)威性；而對協(xié)商民主，只是在序言中對人民政協(xié)作了比較簡單、籠統(tǒng)的規(guī)定，除此之外沒有任何其它相關(guān)法律條文對人民政協(xié)的職權(quán)、原則、運行等做出說明，也沒有對協(xié)商民主的概念及其政治地位給予確認(rèn)?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會議章程》于1982年通過，經(jīng)過多次修訂，但畢竟是一個組織的規(guī)則，只能局限于該組織本身發(fā)揮作用。1989年和2006年中共分別出臺了《關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》和《關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》，對人民政協(xié)職能作了進一步明確，但這只是一種意見，怎么落實需要法律法規(guī)的支撐。推進協(xié)商民主發(fā)展，理應(yīng)從法律法規(guī)的高度明確其政治地位和性質(zhì)，防止人為因素的干擾導(dǎo)致協(xié)商不能有效進行或流于形式主義。

（二）協(xié)商隨意性較大，缺乏規(guī)則性

現(xiàn)階段，我國協(xié)商民主最主要的問題就是存在很大的隨意性，比如，有的協(xié)商，名為協(xié)商，實則為通報會；有的協(xié)商，公說公有理、婆說婆有理，無法形成共識；甚至有的協(xié)商參與者是“盲人摸象”，缺乏全面的知情權(quán)，不能清晰表達協(xié)商主旨，等等，這主要源于協(xié)商程序沒有有效建立起來，對協(xié)商的議題遴選、提案報批和論證缺乏相應(yīng)的程序和機制保障，對協(xié)商的日程、環(huán)節(jié)、方法沒有統(tǒng)一的規(guī)定。此外，協(xié)商民主不僅是民主決策過程，同時也是決策糾錯過程，但現(xiàn)階段缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機制和問責(zé)機制，難以對決策形成有效運行機制，導(dǎo)致決策的效果難以反饋，影響決策的落實。因此，在協(xié)商民主制度化過程中，要特別注重程序性的構(gòu)建，確保協(xié)商民主運行暢達，效果明顯。

（三）彼此獨立分割，缺乏聯(lián)動性

按照十八屆三中全會構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系要求，協(xié)商民主制度需要橫向聯(lián)動、縱向連接，上下左右凝成一體。但目前還沒有建立起這樣的體制機制。例如，從政治體系上看，人民政協(xié)與人大、政府互為補充，形成國家層面黨委決策、政協(xié)協(xié)商、人大決定、政府執(zhí)行的聯(lián)動關(guān)系，但由于人民政協(xié)非國家權(quán)力機關(guān)，與人大、政府具有不對等性，缺乏法律法規(guī)的有力支撐，因而不能有效互聯(lián)互動。再比如，根據(jù)政協(xié)章程，全國政協(xié)與地方政協(xié)（省、市、縣等）、上一級政協(xié)與下一級政協(xié)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，但上一級政協(xié)以什么方式指導(dǎo)和監(jiān)督還缺乏明確規(guī)定，仍需要進一步抓好制度設(shè)計和機制落實。

二、社會主義協(xié)商民主的體系構(gòu)建

有效破解社會主義協(xié)商民主面臨的現(xiàn)實困境，需要從制度體系上推進協(xié)商民主發(fā)展。對此，一要在宏觀層面構(gòu)建科學(xué)協(xié)同的協(xié)商民主系統(tǒng)，二要在微觀層面推進協(xié)商民主的制度化。

（一）宏觀層面：構(gòu)建科學(xué)協(xié)同的協(xié)商民主系統(tǒng)，解決“廣泛多層”問題

1.社會主義民主構(gòu)建的內(nèi)在邏輯

“黨建國家”是中國建設(shè)現(xiàn)代國家的政治邏輯，基于這一邏輯，中國最終形成了“黨國體制”，即黨的領(lǐng)導(dǎo)制度和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的有機結(jié)合，共同決定著中國的政治生活和政治建設(shè)。在“黨國體制”下，中國形成了三維的權(quán)力結(jié)構(gòu)：國家、政黨與社會。在這樣的權(quán)力結(jié)構(gòu)，國家層面的制度安排，不僅取決于社會，而且取決于政黨，即中國共產(chǎn)黨。盡管在“黨國體制”中政黨具有重要地位，但社會依然是最終的決定力量。因為黨領(lǐng)導(dǎo)革命和掌握國家政權(quán)的合法性基礎(chǔ)是人民民主。人民民主的根本要求就是黨的領(lǐng)導(dǎo)和國家權(quán)力的運行都必須保障和維護人民的根本利益。[3]這與民主的產(chǎn)生與發(fā)展邏輯是一致的。林尚立先生就指出：“正常的民主建構(gòu)與建設(shè)，一定是在國家與社會的有機協(xié)商基礎(chǔ)上展開的，社會意志與國家意志的相互作用引導(dǎo)著民主的建構(gòu)與建設(shè)的發(fā)展”。[4]根據(jù)凱爾森的理論“現(xiàn)代民主完全是建立在政黨之上的；民主原則應(yīng)用得越徹底，政黨就越重要”。[5]所以，國家、政黨與社會共同作用構(gòu)成了民主的選擇，換句話說，國家、政黨、社會（社會組織和公民）是民主構(gòu)成的三個內(nèi)在邏輯變量。

2.社會主義協(xié)商民主體系的基本框架

從系統(tǒng)論角度看，“體系”是一個科學(xué)術(shù)語，泛指一定范圍內(nèi)或同類事物按照一定的秩序和內(nèi)部聯(lián)系組合而成的整體。它是若干系統(tǒng)相互聯(lián)系、相互制約而成的一個整體，是“系統(tǒng)的系統(tǒng)”（System of System），又稱為復(fù)雜巨系統(tǒng)或大系統(tǒng)。[6]按照伊斯頓和阿爾蒙德的看法，人類社會的政治活動是一個有機系統(tǒng)。協(xié)商民主同樣也應(yīng)該是一個有機系統(tǒng)，不是單邊突進的，而是作為一個系統(tǒng)和整體在中國民主政治架構(gòu)中不斷演進和發(fā)展的。根據(jù)體系的內(nèi)在規(guī)定性和民主的內(nèi)在邏輯，中國特色的社會主義協(xié)商民主體系由國家權(quán)力系統(tǒng)、政治領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)和公民社會系統(tǒng)組成，這些系統(tǒng)之間既有相對獨立的一面，又有相互聯(lián)系的一面。國家權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)的協(xié)商，主要包括立法協(xié)商、政協(xié)協(xié)商和政府協(xié)商，貫穿于人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度，①社會主義協(xié)商民主嵌入民族區(qū)域自治制度即民族協(xié)商，根據(jù)現(xiàn)實情況，民族協(xié)商主要由政府和黨組織和協(xié)調(diào)，所以將民族協(xié)商歸為政府協(xié)商與黨群協(xié)商的范疇。在具體運行機制上實行民主協(xié)商和多數(shù)表決相結(jié)合，以選拔干部，實行立法、進行決策為主要內(nèi)容，它在整個系統(tǒng)中發(fā)揮著主體作用；政治領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)內(nèi)的協(xié)商，主要包括黨內(nèi)協(xié)商、黨際協(xié)商、黨政協(xié)商和黨群協(xié)商，貫穿于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、基層群眾自治制度之中，在具體運行機制上主要是制定國家的大政方針政策等，對國家權(quán)力系統(tǒng)和公民社會系統(tǒng)發(fā)揮著核心引領(lǐng)作用；公民社會系統(tǒng)內(nèi)協(xié)商，主要包括農(nóng)村協(xié)商、城市社區(qū)協(xié)商、企業(yè)協(xié)商和網(wǎng)絡(luò)協(xié)商，貫穿于基層群眾自治制度，體現(xiàn)了公民權(quán)利的正當(dāng)行使和合法維護，其中既有政治色彩，更多的是反映了社會生活的本性。由于社會是最終決定力量且群體龐大，因此公民社會系統(tǒng)協(xié)商構(gòu)成了體系的根基部分。社會主義協(xié)商民主實質(zhì)上就是這三大系的各主體之間圍繞共同關(guān)心的問題在各自層次和領(lǐng)域所開展的一系列協(xié)商活動以及為此而構(gòu)建的一套制度體系，它堅持自上而下的領(lǐng)導(dǎo)與自下而上的民主相互通，通過不同層次(中央、地方、基層)、領(lǐng)域開展協(xié)商民主并嵌入國家政治制度，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，有效維護國家的穩(wěn)定和發(fā)展。社會主義協(xié)商民主體系構(gòu)建框架如下圖。

（二）微觀層面：推進各形式協(xié)商民主制度化，

解決“程序合理、環(huán)節(jié)完整”問題

美國政治學(xué)者亨廷頓指出：“制度是穩(wěn)定的、受珍重的和周期性發(fā)生的行為模式”。[7]宏觀層面解決的是中國特色社會主義協(xié)商民主的基本結(jié)構(gòu)和內(nèi)在關(guān)系問題，微觀層面則主要解決中國特色社會主義協(xié)商民主的制度化問題，具體來說，也就是協(xié)商民主的“程序合理、環(huán)節(jié)完整”問題。在我國，宏觀層面雖還有拓展的空間，但基本架構(gòu)已經(jīng)初步建立起來，所以，社會主義協(xié)商民主體系構(gòu)建的主要任務(wù)是解決微觀層面的問題。微觀層面解決好，才能真正發(fā)揮社會主義協(xié)商民主的效能。

1.完善協(xié)商民主運行的憲法和法律規(guī)范基礎(chǔ)，推進協(xié)商民主法制化發(fā)展

通過協(xié)商民主法制化，有效維護協(xié)商民主的剛性地位，杜絕協(xié)商民主的隨意性和變通性，防止走過場。一方面，要從憲法的高度明確協(xié)商民主的性質(zhì)和地位。憲法規(guī)定的黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一原則和法律面前一律平等原則以及民主集中制原則等為推進協(xié)商民主提供了堅實的法律基礎(chǔ)；序言中的人民政協(xié)和政黨制度的闡述，為推進協(xié)商民主提供了有力法律支撐，除此之外，憲法中沒有關(guān)于協(xié)商民主的相關(guān)論述。對此，要從憲法的高度規(guī)定協(xié)商民主是人民民主的重要制度，協(xié)商民主與選舉民主具有同等的法律效力，公民具有政治參與權(quán)、建議權(quán)、咨詢權(quán)等基本權(quán)利和義務(wù)。另一方面，要通過相關(guān)立法為協(xié)商民主立威。目前我國協(xié)商民主主要集中于政協(xié)協(xié)商的章程、條例、意見等規(guī)定，數(shù)量和種類都比較多，但權(quán)威性不夠、可操作性不強，導(dǎo)致協(xié)商彈性空間比較大，協(xié)商有理，不協(xié)商也可行，所以加強相關(guān)立法是必然的舉措。當(dāng)務(wù)之急要加強政協(xié)協(xié)商民主的立法研究，因為政協(xié)協(xié)商民主具有比較成熟的制度形式，立法基本沒有什么風(fēng)險，能起到較好的示范作用。在政協(xié)協(xié)商民主立法中，首先，要排除思想上的困擾，政協(xié)協(xié)商民主立法不等同于政協(xié)機關(guān)權(quán)力化，更不會成為西方的“兩院制”和“分權(quán)制”，因為法律只是對其性質(zhì)、權(quán)責(zé)的規(guī)定和保障，法律化并不等同于權(quán)力化。例如，工會作為社會組織，《工會法》對其權(quán)利和義務(wù)進行了明確規(guī)定，但工會并沒有成為國家權(quán)力機關(guān)。另外，政協(xié)協(xié)商民主主要功能是咨詢、建議，不可能涉及權(quán)力分割。思想上統(tǒng)一了，立法才能提上議事日程。其次，要把政治協(xié)商作為立法和科學(xué)決策的作用提到新的戰(zhàn)略高度，將政治協(xié)商貫穿于決策議程、決策制定、決策執(zhí)行、決策評估等過程之中，提升協(xié)商民主的決策功能。最后，要特別注重結(jié)合實際，因地制宜加強立法。我國政協(xié)涉及國家、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等五個層級，各級有各級的特點，在立法中既要對協(xié)商的原則、主體、客體和程序有明確的規(guī)定，同時要結(jié)合具體實際建立相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和條例，確保有法可依、有章可循、有條可選。

2.健全協(xié)商民主的運行機制，提升協(xié)商民主的程序化水平

一要明確“協(xié)商什么”，即協(xié)商的內(nèi)容問題。在政治協(xié)商、社會協(xié)商和基層協(xié)商中，對協(xié)商內(nèi)容有比較明確規(guī)定的只有政治協(xié)商，2005年和2006年兩個中央5號文件對兩種類型的政治協(xié)商內(nèi)容作了一定原則性概述；十八大和十八屆三中全會強調(diào)要“以經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內(nèi)容”，[2]但這也只是一種協(xié)商內(nèi)容宏觀上的規(guī)定，比較籠統(tǒng)抽象。因此，在具體實踐中需要進一步具體化，將協(xié)商內(nèi)容規(guī)范分類，合理篩選協(xié)商議題，緊密結(jié)合實際制定配套的實施細(xì)則，杜絕想?yún)f(xié)商就協(xié)商、不想?yún)f(xié)商就不了了之的行為發(fā)生。

二要明確“與誰協(xié)商”，即協(xié)商的主體問題。主體不明意味著權(quán)責(zé)不清，協(xié)商效果就會大打折扣，甚至走過場。哪些人才能成為協(xié)商的主體呢？這需要具備一定的資質(zhì)，即有解決問題和分歧的能力，而要具備這種能力，需要一定公權(quán)力基礎(chǔ)或是某一群體代表，否則就不具備協(xié)商條件。目前，只有政治協(xié)商主體有比較明確的規(guī)定，主要是中國共產(chǎn)黨同各民主黨派、人民團體和社會各界人士協(xié)商。而社會協(xié)商和基層協(xié)商，雖有一定的實踐，但協(xié)商主體具有不確定性或隨意性，還有待核查資質(zhì)的問題。比如，越來越多的人大實行了開門立法，建立了立法建議和立法論證、聽證制度，鼓勵公眾參與，那么，這些“公眾”從何處來？公眾首先需要一定的法律基礎(chǔ)同時也要有一定的代表性，所以要根據(jù)法律的性質(zhì)和效用進行遴選，確保公眾的覆蓋面和針對性。政府的行政協(xié)商，內(nèi)容大多涉及民生問題，需要廣泛的民意，那么，民意代表包括哪些方面，作為民意代表需要哪些條件等，都需要具體做出規(guī)范。基層的民主懇談會、聽證會等，雖在一些地方比較興盛，但制度化水平不是很高，常一次一個樣，需要明確規(guī)定協(xié)商參與者，并逐漸固化定型協(xié)商形式，給協(xié)商參與者一種穩(wěn)定的預(yù)期。

三要明確“怎樣協(xié)商”，即協(xié)商的方法問題。怎樣協(xié)商包含意見輸入、整合、輸出、反饋等過程，實際上也是一種程序民主。一方面，要從宏觀和微觀上搞好各種協(xié)商民主制度之間的銜接與配套。我國政治體制是一個有機聯(lián)系的系統(tǒng)，協(xié)商民主的運作涉及政協(xié)、國家政權(quán)機關(guān)、黨派團體和社會基層，而各個方面如何配套、同向聯(lián)動，是搞好協(xié)商的關(guān)鍵。對于重大問題，我們已經(jīng)形成了“黨委決策——政協(xié)協(xié)商——人大決定——國務(wù)院執(zhí)行”的宏觀模式，然而，對于非重大問題或者說局部能解決的問題，并不都需要經(jīng)過以上程序，有的只涉及其中幾個層面，有的只涉及自身內(nèi)部，要根據(jù)具體情況而定搞好協(xié)調(diào)。例如基層協(xié)商，主要是村民與村民或者村民與村委會的協(xié)商，可能與地方政府有聯(lián)系，但很少需要上升到國家層面，對于這些形式的協(xié)商需要在實踐中逐漸摸索，建立相應(yīng)的微觀模式，提高可操作性和效益性。另一方面，要抓好協(xié)商的落實，防止協(xié)商的隨意性。比如，有的協(xié)商，名為協(xié)商，實則為通報會；有的協(xié)商，公說公有理、婆說婆有理，無法形成共識；甚至有的協(xié)商參與者是“盲人摸象”，缺乏全面的知情權(quán)，不能清晰表達協(xié)商主旨，等等。推進協(xié)商民主發(fā)展，需要對協(xié)商的日程、過程、規(guī)則等進行詳細(xì)規(guī)定，確保協(xié)商秩序井然、公開透明、成效明顯。特別要重視與群眾進行溝通和協(xié)調(diào)，聽取他們的不同的意見，甚至反對意見，只有不同意見的充分表達，才能制定出科學(xué)的決策。同時，要注意協(xié)商反饋和監(jiān)督，對協(xié)商的意見是怎么整合的、協(xié)商共識相關(guān)部門是如何抓好落實的，要及時反饋給參與者和社會，相關(guān)參與者和社會要及時抓好跟蹤監(jiān)督，以便進一步加以改進，確保協(xié)商真正落到實處取得實效。

3.拓展協(xié)商民主的渠道，確保協(xié)商民主的實效性

協(xié)商民主作為一種民主制度，它是一種泛指，而不是一種特指的具體制度，它充分融入中國特色的社會主義制度之中。[8]因此，建成穩(wěn)定高效的協(xié)商民主，應(yīng)堅持與中國基本政治結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的多層次的協(xié)商民主制度，從政黨、國家和社會等宏觀視野構(gòu)建其制度體系。

（1）核心：完善政治協(xié)商。它包含以下兩個層面：

一是完善政黨形態(tài)的協(xié)商民主制度。完善政黨形態(tài)的協(xié)商民主制度首先要加強中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)使命決定了黨是協(xié)商民主制度發(fā)展的主導(dǎo)力量。在此基礎(chǔ)上，要擴大政黨制度的廣泛性和包容性，充分發(fā)揮執(zhí)政黨在國家和社會連接點上的作用，有效開展黨際協(xié)商和黨群協(xié)商，并堅持以黨內(nèi)協(xié)商帶動黨際協(xié)商、黨群協(xié)商，推動協(xié)商由中央到地方、由精英到大眾有效展開。

二是健全人民政協(xié)協(xié)商民主制度。政協(xié)協(xié)商民主是協(xié)商民主的主渠道。首先，要有效規(guī)范人民政協(xié)與政治系統(tǒng)主體間關(guān)系，明確人民政協(xié)與黨、人大、政府及司法之間的運行脈絡(luò)，真正確保協(xié)商于決策之前和決策實施之中。其次，要完善協(xié)商的界別設(shè)置，擴大協(xié)商主體范圍，促進協(xié)商主體結(jié)構(gòu)的代表性和科學(xué)性，特別要注重新興群體、普通老百姓、弱勢群體等人群參與，使政協(xié)協(xié)商不僅具有精英性質(zhì)，同時也具有公民政治參與的性質(zhì)；最后，要豐富協(xié)商形式。在現(xiàn)有協(xié)商平臺基礎(chǔ)上，積極探索公開聽證、社會協(xié)商對話、政協(xié)論壇等形式，使黨和政府的決策真正建立在廣大人民群眾基礎(chǔ)之上。

（2）主干：健全社會協(xié)商。主要包括人民代表大會制度中的協(xié)商民主制度和政府運作中的協(xié)商民主制度。對于前者，要以人大立法協(xié)商民主為平臺，推動公民有序參與協(xié)商，并健全民意表達與協(xié)商機制，注重基層特別是一線工人、農(nóng)民、知識分子的代表比例，使人大的選舉民主與協(xié)商民主有機統(tǒng)一，良性互動；對于后者，在方式上要加強公共政策系統(tǒng)及其活動的制度和規(guī)則建設(shè)，健全公民參與政策的協(xié)商機制，比如，建立政府公示制度、專家咨詢制度、社會聽證制度等；在內(nèi)容上要緊緊圍繞與人民群眾相關(guān)的民生問題、教育和醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、食品安全等內(nèi)容展開，促進相關(guān)的單位和個人有序參與進來，化解社會矛盾，維護社會公平正義。

（3）根基：發(fā)展基層協(xié)商?；鶎訁f(xié)商主要包括民主懇談會、民情直通車、民主聽證會、便民服務(wù)窗等，具有廣泛普遍、因地制宜、不拘一格、貼近生活的特點。從各地實踐來看，基層協(xié)商還存在諸多問題，比如，協(xié)商比較隨意、代表性不夠、群眾參與熱情低等。因此，國家要積極加強引導(dǎo)，積極培育協(xié)商民主文化，激發(fā)廣大人民群眾的參與熱情；要加強協(xié)商教育，提高廣大人民群眾的協(xié)商觀念；要發(fā)揮大眾傳播媒介的功能，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)參與，正確引領(lǐng)民意；要努力制定相關(guān)基層協(xié)商的條例，從制度上規(guī)范協(xié)商行為，保證協(xié)商有序有效。

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