馬 超，劉小勇

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

項(xiàng)目法人招標(biāo)是貫徹落實(shí)國家投資體制改革精神、鼓勵(lì)社會(huì)資本參與公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資的重要舉措。近年，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民收入水平的提高，社會(huì)資本特別是民間資本不斷發(fā)展壯大，積累了巨大的“存量”優(yōu)勢(shì)。項(xiàng)目法人招標(biāo)制作為吸引社會(huì)投資的重要方式之一，在城市交通、鐵路、體育場(chǎng)館等領(lǐng)域得到了廣泛推崇和應(yīng)用，對(duì)擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源、提高基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營效率起到了積極推動(dòng)作用。在水利領(lǐng)域，湖南、重慶等一些地方也結(jié)合實(shí)際開展了項(xiàng)目法人招標(biāo)的探索實(shí)踐，但由于目前國家對(duì)項(xiàng)目法人招標(biāo)尚未出臺(tái)具體管理規(guī)定，一些地區(qū)在推行項(xiàng)目法人招標(biāo)時(shí)還存在許多問題亟待解決。選擇一批典型的項(xiàng)目法人招標(biāo)案例進(jìn)行總結(jié)，提煉有效做法，可為推行和完善水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人招標(biāo)制提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，促進(jìn)社會(huì)資本在更廣范圍、更大程度上參與水利建設(shè)。

一、在水利領(lǐng)域推行項(xiàng)目法人招標(biāo)的重要意義

區(qū)別于傳統(tǒng)的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等招標(biāo)行為，項(xiàng)目法人招標(biāo)是為成立項(xiàng)目法人而進(jìn)行的招標(biāo)活動(dòng)，其招標(biāo)主體一般是政府或政府委托機(jī)構(gòu)，由許可中標(biāo)人作為項(xiàng)目法人，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、管理和經(jīng)營移交。在水利領(lǐng)域推行項(xiàng)目法人招標(biāo)，對(duì)擴(kuò)大水利建設(shè)資金來源渠道、規(guī)范水利建設(shè)行為、提高工程建設(shè)質(zhì)量和運(yùn)營效益等方面具有重要作用。

1.提高社會(huì)資本參與程度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長

當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)正逐步邁入新常態(tài)，呈現(xiàn)出從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)，發(fā)展動(dòng)力從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的鮮明特征。盡管當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展仍總體平穩(wěn)，經(jīng)濟(jì)增長、就業(yè)、物價(jià)等主要指標(biāo)處于合理區(qū)間，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)中有憂，下行壓力不容掉以輕心。總的來看，在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的“三駕馬車”中，消費(fèi)水平難以在短時(shí)間內(nèi)有較大提升，出口形勢(shì)依然受國際環(huán)境影響較大，因此“穩(wěn)增長”的關(guān)鍵在于“穩(wěn)投資”（圖1）。從國家的投資結(jié)構(gòu)來看，社會(huì)資本特別是民間資本的發(fā)展還不夠充分，特別是對(duì)于水利、環(huán)保、能源設(shè)施等經(jīng)濟(jì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)來說，社會(huì)資本進(jìn)入存在一定困難和障礙。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用，要求以社會(huì)資本為主和以市場(chǎng)化運(yùn)作為主，讓社會(huì)資本發(fā)揮重要作用。通過推行項(xiàng)目法人招標(biāo)，使社會(huì)資本廣泛參與到水利等公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)和運(yùn)營管理，有助于增加公共產(chǎn)品有效供給，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的短板，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長。

2.拓寬水利投資來源渠道，完善投入穩(wěn)定增長機(jī)制

水利具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性，長期以來依靠政府財(cái)政投入為主。2011年中央1號(hào)文件出臺(tái)以來，水利邁入大規(guī)模建設(shè)、加速度發(fā)展的新階段，全國水利建設(shè)投資大幅度增加，2012 年、2013 年、2014 年連續(xù)3年突破4 000億元，但公共財(cái)政仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，社會(huì)投資和銀行貸款所占比例不足20%，其中2014年企業(yè)和私人投資僅占全國水利投資的2%左右（圖2、圖3）。目前，水利投資特別是中央水利建設(shè)投資缺口較大，與年均2 000億元的中央水利投資需求相比缺口在600億元左右，特別是國務(wù)院部署加快推進(jìn)172項(xiàng)節(jié)水供水重大水利工程以來，水利建設(shè)或?qū)⒚媾R更大的資金缺口。通過推行水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人招標(biāo)，支持、鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類非政府投資主體參與水利工程的投資、建設(shè)和運(yùn)營等活動(dòng)，是擴(kuò)大水利投資來源渠道和規(guī)模、完善水利投入穩(wěn)定增長機(jī)制、加快推進(jìn)重大水利工程建設(shè)的重要途徑。

3.引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高水利工程建設(shè)管理水平

水利工程是典型的公共基礎(chǔ)設(shè)施，長期由政府直接組織建設(shè)實(shí)施，往往以指定項(xiàng)目法人的方式，通過組建項(xiàng)目建設(shè)指揮部、項(xiàng)目建設(shè)和管理公司等形式確定建設(shè)管理主體，具有一定的壟斷經(jīng)營特征。根據(jù)2011年全國水利100個(gè)縣的調(diào)查報(bào)告，2 204個(gè)基層水利建設(shè)項(xiàng)目中有55%的項(xiàng)目法人代表由縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或水利局領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，專業(yè)法人僅占45%。傳統(tǒng)建設(shè)管理模式盡管可以較好地避免市場(chǎng)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，但由于政府既是投資主體，又是建設(shè)和管理主體，水行政管理主體與水利建設(shè)市場(chǎng)主體交叉，容易造成政事不分、政企不分和違規(guī)違紀(jì)問題，導(dǎo)致水利工程建設(shè)和管理效率低下。通過推行項(xiàng)目法人招標(biāo)制度，有助于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，利用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制打破傳統(tǒng)水利建設(shè)管理中的行政性壟斷，促進(jìn)水利建設(shè)和管理運(yùn)營的科學(xué)化、規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)政事分開、政企分開，使政府?dāng)[脫“裁判員”兼“運(yùn)動(dòng)員”的雙重角色，提高監(jiān)管的力度和有效性，提升水利工程建設(shè)管理效率和服務(wù)水平。

二、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域項(xiàng)目法人招標(biāo)的典型案例分析

目前在交通、市政、體育場(chǎng)館建設(shè)中已有比較成功的項(xiàng)目法人招標(biāo)案例，水利建設(shè)由于公益性強(qiáng)、自身盈利能力弱，在項(xiàng)目法人招標(biāo)方面處在起步階段，但也有部分具有一定供水、發(fā)電收益的項(xiàng)目開展了積極探索。

1.實(shí)行“打捆招標(biāo)”的代表性項(xiàng)目——奧運(yùn)場(chǎng)館建設(shè)

北京奧運(yùn)場(chǎng)館建設(shè)是國內(nèi)項(xiàng)目法人招標(biāo)的代表性項(xiàng)目。北京5個(gè)奧運(yùn)招標(biāo)項(xiàng)目（6個(gè)場(chǎng)館及設(shè)施項(xiàng)目）共需資金194億元。按照國際奧委會(huì)要求，國家體育場(chǎng)、國家體育館、國家會(huì)議中心、奧運(yùn)村、五棵松文化體育中心的項(xiàng)目業(yè)主均通過項(xiàng)目法人招標(biāo)方式確定。所需資金中除北京市政出資20億元之外，其余174億元資金由項(xiàng)目中標(biāo)人負(fù)責(zé)籌資。

圖1 2015年中國上半年主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增速

圖2 近年全國水利投資情況（單位：億元）

實(shí)行“打捆招標(biāo)”是奧運(yùn)場(chǎng)館項(xiàng)目法人招標(biāo)的典型做法?？紤]奧運(yùn)場(chǎng)館屬于大型公益型設(shè)施場(chǎng)館，自身很難實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡，招標(biāo)人對(duì)不同的場(chǎng)館進(jìn)行組合包裝“打捆招標(biāo)”，設(shè)計(jì)了不同的融資結(jié)構(gòu)。比如國家體育場(chǎng)招標(biāo)采用了PPP模式，在政府控股（出資比例不少于51%）的前提下，明確給予中標(biāo)人30年特許經(jīng)營期，同時(shí)承諾政府出資方30年內(nèi)不參與分紅，但要對(duì)項(xiàng)目建設(shè)投資和資產(chǎn)維護(hù)管理等活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理；五棵松文化體育中心采用項(xiàng)目“打捆”方式，將預(yù)期盈利較弱的體育場(chǎng)館搭配一定的商業(yè)設(shè)施“包裝”后公開招標(biāo)確定項(xiàng)目法人；國家體育館建設(shè)則考慮單一體育館財(cái)務(wù)收益是虧損的，將其與具有較高盈利預(yù)期的高檔住宅奧運(yùn)村建設(shè)“打捆”進(jìn)行招標(biāo)，同時(shí)還在土地、基礎(chǔ)設(shè)施配套、特許經(jīng)營權(quán)等方面給予優(yōu)惠政策。在監(jiān)督管理方面，為確保奧運(yùn)場(chǎng)館項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量，在招標(biāo)過程中特別強(qiáng)調(diào)中標(biāo)人要具備綜合實(shí)力，不僅要有房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，還要有體育、文化運(yùn)作的背景。

2.采用完全市場(chǎng)化的方式進(jìn)行招標(biāo)——南京過江隧道

南京長江隧道是溝通江蘇南京江北新區(qū)、河西新城和江南主城的重要過江通道，是我國長江上隧道長度最長、盾構(gòu)直徑最大、工程難度最高、挑戰(zhàn)性最多的工程之一，工程總投資30億元。為創(chuàng)新投融資機(jī)制，南京市政府打破了多年來從籌資、建設(shè)到管理基本由政府“包辦”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式，采用完全市場(chǎng)化的方式，通過項(xiàng)目法人招標(biāo)選擇社會(huì)投資主體。最終中國鐵道建筑總公司中標(biāo)作為項(xiàng)目法人，并與南京市交通集團(tuán)、浦口國資公司，按照80%∶10%∶10%的出資比例，共同組建南京長江隧道有限公司，負(fù)責(zé)過江隧道項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)。

圖3 近年來水利投資組成結(jié)構(gòu)

在經(jīng)營方式上，長江隧道公司擁有為期30年的特許經(jīng)營權(quán)，負(fù)責(zé)隧道運(yùn)營、維護(hù)，期滿后無償移交政府。特許經(jīng)營范圍主要包括隧道通車后車輛通行費(fèi)、過江隧道冠名權(quán)及電信、電力管道和項(xiàng)目沿線區(qū)域內(nèi)相關(guān)配套服務(wù)設(shè)施（包括飲食、加油、車輛維修、商店等）的經(jīng)營權(quán)，及工程范圍內(nèi)沿線廣告權(quán)。同時(shí)，為加強(qiáng)監(jiān)督管理，明確了由項(xiàng)目公司承擔(dān)投資項(xiàng)目的資金、技術(shù)方案、市場(chǎng)前景、經(jīng)濟(jì)效益等方面的風(fēng)險(xiǎn)和法律責(zé)任，并規(guī)定項(xiàng)目公司要嚴(yán)格執(zhí)行法人責(zé)任制、資本金制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和合同管理制，符合工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，確保工程質(zhì)量和安全。

3.國內(nèi)首個(gè)BOT水利工程項(xiàng)目——湖南茶陵洮水水庫

洮水水庫距湖南省茶陵縣城19 km，總庫容5.19億m3，總投資7.53億元，電站裝機(jī)6.9萬kW，年發(fā)電量1.5億kWh，是一座以防洪、發(fā)電為主，兼顧灌溉、養(yǎng)殖等綜合利用的水利樞紐工程，工程總投資6.38億元。2003年洮水水庫正式得到國家立項(xiàng)批準(zhǔn)，明確需中央和地方籌措資本金為3.99億元，其中國家出資1.6億元，地方配套需2.39億元，特別是縣配套需1.19億元，資本籌集難度大?？h政府多次嘗試進(jìn)行招商引資，但由于工程公益性強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)收益小，投資商參與建設(shè)積極性不高。為有效破解資金難題，茶陵縣提出對(duì)洮水水庫實(shí)行項(xiàng)目法人招標(biāo)，吸引社會(huì)資本參與工程建設(shè)，于2004年9月向社會(huì)公開發(fā)布了招標(biāo)公告。經(jīng)資格評(píng)審、現(xiàn)場(chǎng)答疑、開標(biāo)大會(huì)，最終確定廣州市華州實(shí)業(yè)有限公司、廣州市新裕集團(tuán)公司等組成聯(lián)合投資主體中標(biāo)，雙方達(dá)成投資協(xié)議，由國家投資1.3億元，省市縣配套3 100萬元，其余4.77億元全部由中標(biāo)人負(fù)責(zé)籌集，其中項(xiàng)目資本金部分3.91億元，中標(biāo)人出資不得少于2.3億元。

圖4洮水水庫投資組成結(jié)構(gòu)（單位：億元）

在投資主體選擇方面，茶陵縣委托具有奧運(yùn)場(chǎng)館法人招標(biāo)經(jīng)驗(yàn)的北京國信招標(biāo)有限責(zé)任公司作為代理單位，著手招標(biāo)文件的編制和審查，在文件中對(duì)政府和招標(biāo)公司權(quán)利義務(wù)以及設(shè)計(jì)與建議、檢查與監(jiān)督、運(yùn)營和維護(hù)等方面進(jìn)行明確界定。在優(yōu)惠配套政策方面，茶陵縣在項(xiàng)目法人招標(biāo)方案中明確將洮水水庫的庫區(qū)旅游項(xiàng)目及其配套設(shè)施的優(yōu)先開發(fā)、下游二級(jí)電站開發(fā)權(quán)、及洮水水庫作為縣城供水的經(jīng)營權(quán)配套特許給中標(biāo)單位開發(fā)經(jīng)營，特許經(jīng)營期為50年，大大彌補(bǔ)了單獨(dú)開發(fā)水庫投資回報(bào)率低的劣勢(shì)，對(duì)投資商增加了吸引力，保證實(shí)現(xiàn)縣與投資商“雙贏”的目標(biāo)。在監(jiān)督管理方面，茶陵縣要求項(xiàng)目公司必須在特許期50年內(nèi)自行承擔(dān)費(fèi)用和風(fēng)險(xiǎn)，負(fù)責(zé)進(jìn)行項(xiàng)目融資、建設(shè)和運(yùn)營，且考慮到工程具有防洪功能，要求項(xiàng)目主體必須無條件服從政府和省市防汛指揮部門統(tǒng)一調(diào)度，確保公益性效益充分發(fā)揮。

4.“原水+制水”一體化方式融資——觀景口水利樞紐

觀景口水利樞紐工程位于重慶市巴南區(qū)五布河干流，距市中心約55 km，是重慶市主城安全應(yīng)急備用水源。工程由水庫調(diào)蓄工程和輸水工程組成，總庫容約1.52億m3，正常蓄水位以下庫容為1.33億m3，調(diào)節(jié)庫容1.19億m3，是一座以城市供水為主，同時(shí)兼顧小城鎮(zhèn)及農(nóng)村飲水、農(nóng)業(yè)灌溉等效益的水資源綜合利用工程。按照國家發(fā)改委的項(xiàng)建批復(fù)要求，重慶市于2013年先后進(jìn)行了兩次項(xiàng)目法人招標(biāo)，但由于當(dāng)時(shí)客觀條件限制，邊界條件不清，社會(huì)投資人積極性不高，最后重慶市水投集團(tuán)以1億元出資托底中標(biāo)。為深化水利投融資改革，進(jìn)一步挖掘觀景口水利樞紐工程引進(jìn)社會(huì)資本的潛力，決定采取PPP投融資模式重新公開招標(biāo)引進(jìn)社會(huì)投資人。目前重慶市發(fā)改部門已會(huì)同水利、財(cái)政、物價(jià)等部門編制完成了PPP投融資方案，對(duì)吸引社會(huì)資本參與的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行了初步明確。

在合作范圍上，考慮到僅依靠原水經(jīng)營引資效果不明顯，擬將配套的觀景口水廠一并納入PPP合作范圍，相應(yīng)配置水廠特許經(jīng)營權(quán)，通過原水和制水“一體化”實(shí)現(xiàn)較好經(jīng)營指標(biāo)，引入更多社會(huì)資本。在合作模式上，擬采用BOT模式通過公開招標(biāo)選擇社會(huì)投資人，由政府出資人代表與社會(huì)投資人共同組建項(xiàng)目公司，但明確由社會(huì)投資人控股，自主決策工程建設(shè)和日常運(yùn)營。在回報(bào)機(jī)制上，明確社會(huì)投資人獲得觀景口水利樞紐和觀景口水廠的特許經(jīng)營權(quán)，通過工程供水和出售終端自來水獲得穩(wěn)定收益。在責(zé)權(quán)關(guān)系中明確由社會(huì)投資人承擔(dān)水庫及水廠運(yùn)營管理費(fèi)用，在享受運(yùn)營收益的同時(shí)也要承擔(dān)虧損風(fēng)險(xiǎn)。

5.采用“BOT+BT”模式招標(biāo)法人——湖南省莽山水庫

莽山水庫位于湖南省宜章縣境內(nèi)，是一座以防洪、灌溉為主，兼顧城鎮(zhèn)供水與發(fā)電等綜合利用的水利樞紐工程，總庫容1.33億m3，防洪庫容2 400萬m3，設(shè)計(jì)灌溉面積31.2萬畝，城鎮(zhèn)年均供水量2 227萬m3，電站裝機(jī)1.8萬kW，工程靜態(tài)總投資為15.7億元，其中水庫工程9億元，灌區(qū)骨干工程6.7億元。為吸引社會(huì)資本參與，宜章縣人民政府于2013年委托招標(biāo)代理公司開始項(xiàng)目法人招標(biāo)工作，通過招標(biāo)文件編制、經(jīng)濟(jì)效益測(cè)算分析、投標(biāo)資格條件設(shè)置等工作，明確了項(xiàng)目特許經(jīng)營期限和相關(guān)特許權(quán)限及條款，最終擇優(yōu)確定廣東水電二局股份有限公司（牽頭人）、郴州市坤之源礦業(yè)有限公司、深圳市金群園林實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司組建的投標(biāo)聯(lián)合體為中標(biāo)人，并與其簽訂了特許經(jīng)營權(quán)框架協(xié)議。

該項(xiàng)目在合作模式上，區(qū)分不同類型工程采用“BOT+BT”模式進(jìn)行建設(shè)。對(duì)經(jīng)營性較強(qiáng)的水庫樞紐工程采用BOT模式，由項(xiàng)目法人投入不少于4.2億元的資本金進(jìn)行工程建設(shè)，在工程建成后享有特許期內(nèi)發(fā)電、城鎮(zhèn)供水、農(nóng)業(yè)灌溉及旅游開發(fā)等收益，特許經(jīng)營期為44年 （包括建設(shè)期4年）；對(duì)公益性較強(qiáng)的灌區(qū)骨干工程采取BT模式，建設(shè)期內(nèi)部分資金由項(xiàng)目法人籌集，建成后有償移交給政府。在優(yōu)惠政策上，以“投入封頂”和“收益兜底”的形式促進(jìn)投資人獲得合理回報(bào)。在投資方面，明確項(xiàng)目法人投入為4.2億元，由政策等因素變化增加的投入由政府籌措。在收益方面，工程達(dá)到設(shè)計(jì)水平年前、達(dá)到水平年后但農(nóng)業(yè)灌溉水量低于設(shè)計(jì)規(guī)模的80%或城鎮(zhèn)生活供水量低于設(shè)計(jì)規(guī)模的90%時(shí)，承諾向項(xiàng)目公司補(bǔ)貼水費(fèi)收入，確保灌溉水費(fèi)和城鎮(zhèn)生活供水年收入分別不低于500萬元。在項(xiàng)目管理中，政府全過程參與工程建設(shè)、資金使用、工程運(yùn)營的監(jiān)管管理。由政府委派1名工作人員出任項(xiàng)目公司監(jiān)事，負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目公司決策是否符合特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議和法律規(guī)定等進(jìn)行監(jiān)督，管控項(xiàng)目公司經(jīng)營和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，設(shè)立莽山水庫運(yùn)營協(xié)調(diào)委員會(huì)，列席項(xiàng)目公司董事會(huì)和股東大會(huì)，對(duì)國家資金的撥付使用、工程運(yùn)行維護(hù)等進(jìn)行監(jiān)督。

三、項(xiàng)目法人招標(biāo)典型案例對(duì)水利的啟示

1.采用“打捆招標(biāo)”“組合開發(fā)”等方式拓寬社會(huì)資本進(jìn)入領(lǐng)域

水利以公益性為主，防洪除澇、農(nóng)田灌溉、水土保持、水資源保護(hù)等項(xiàng)目本身盈利能力很弱甚至沒有盈利能力，對(duì)社會(huì)投資主體而言缺乏吸引力。從上述案例看，“打捆招標(biāo)”是解決項(xiàng)目自身收益能力不足的有效途徑，比如茶陵水庫在籌資建設(shè)的同時(shí)將庫區(qū)旅游項(xiàng)目、縣城供水的經(jīng)營權(quán)配套特許給中標(biāo)單位；國家體育館在融資中將場(chǎng)館建設(shè)與高檔住宅奧運(yùn)村建設(shè)打捆進(jìn)行招標(biāo)；南京過江隧道也將項(xiàng)目招標(biāo)范圍從單一的隧道工程擴(kuò)展至包括沿線配套服務(wù)設(shè)施運(yùn)營，大大提高了社會(huì)資本的投資盈利預(yù)期。有時(shí)也要根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)對(duì)不同工程部分進(jìn)行區(qū)別確定合作方式，比如湖南省莽山水庫對(duì)經(jīng)營性工程部分采用BOT模式，對(duì)公益性工程部分采用BT模式。為此有必要借鑒這些成功做法進(jìn)一步擴(kuò)大水利向社會(huì)資本的開放范圍，特別是對(duì)于一些公益性強(qiáng)、沒有直接受益的河湖堤防整治等水利項(xiàng)目，可通過與供水、發(fā)電等經(jīng)營性項(xiàng)目組合開發(fā)，或允許其分享工程周邊土地增值、房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營、旅游開發(fā)等收益的方式，吸引社會(huì)資本參與。

2.建立健全公開、公平、公正的招標(biāo)程序合理選擇項(xiàng)目投資經(jīng)營主體

考慮到水利工程建設(shè)在推行項(xiàng)目法人招標(biāo)方面仍處于起步階段，行業(yè)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)較少，建議要充分吸取交通、市政等市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，不斷完善招標(biāo)方案制定、招標(biāo)程序、招標(biāo)公告、資格預(yù)審和意向征集、資格預(yù)審評(píng)審辦法、招標(biāo)文件、合同或有關(guān)協(xié)議、評(píng)標(biāo)管理辦法等，提高招標(biāo)的規(guī)范化程度，確保招標(biāo)全過程既遵循市場(chǎng)慣例，又按照國家有關(guān)法規(guī)進(jìn)行。此外，北京奧運(yùn)項(xiàng)目法人招標(biāo)專門邀請(qǐng)了第29屆奧運(yùn)會(huì)監(jiān)督委員會(huì)進(jìn)行全程監(jiān)督管理，邀請(qǐng)北京市公證處進(jìn)行有關(guān)程序公正，并開通了招標(biāo)網(wǎng)站，及時(shí)向社會(huì)公布招投標(biāo)工作的進(jìn)展情況。水利工程建設(shè)在推行項(xiàng)目法人招標(biāo)時(shí)，也要及時(shí)公開向社會(huì)發(fā)布招標(biāo)信息，通過規(guī)范的招標(biāo)程序擇優(yōu)選擇投資經(jīng)營主體，形成真正的“陽光工程”“透明工程”，確保社會(huì)資本投資主體看得見、進(jìn)得來。

3.政府主導(dǎo)的同時(shí)更好發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提高社會(huì)資本投資回報(bào)預(yù)期

水利工程建設(shè)具有公益性和經(jīng)營性的雙重特征，在推行項(xiàng)目法人招標(biāo)時(shí)必須處理好兩方面的利益關(guān)系，一方面要通過合理的政策扶持和引導(dǎo)，保證社會(huì)投資主體獲得合理回報(bào)，提高其參與的積極性，另一方面則要通過有效的監(jiān)管措施，對(duì)社會(huì)投資主體的經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范和約束，確保社會(huì)公共利益不被損害。總結(jié)已經(jīng)開展的項(xiàng)目法人招標(biāo)案例，結(jié)合水利實(shí)際，水利工程在推行項(xiàng)目法人招標(biāo)時(shí)應(yīng)注重以下兩個(gè)方面：一是堅(jiān)持政府主導(dǎo)，發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)帶動(dòng)作用。合理的財(cái)政投入是撬動(dòng)社會(huì)資本的重要杠桿，也是項(xiàng)目法人招標(biāo)制有效實(shí)施的重要手段。上述幾個(gè)項(xiàng)目案例經(jīng)營性相對(duì)較好，因此政府投資補(bǔ)助的比例相對(duì)較小，但考慮水利項(xiàng)目兼具公益性和經(jīng)營性，在籌措資金時(shí)還是應(yīng)按照功能和效益進(jìn)行分?jǐn)?，由政府出資人代表和社會(huì)投資主體共同組建項(xiàng)目法人；在項(xiàng)目經(jīng)營中，應(yīng)明確對(duì)承擔(dān)一定公益性任務(wù)，項(xiàng)目收入不能覆蓋成本和收益，但社會(huì)效益的較好的水利項(xiàng)目給予適當(dāng)補(bǔ)貼。比如湖南莽山水庫在招標(biāo)中，明確當(dāng)灌溉供水達(dá)到設(shè)計(jì)水平年之前或灌溉用水量低于一定規(guī)模時(shí)，對(duì)社會(huì)投資主體給予財(cái)政補(bǔ)貼，以保障其獲得“保底”收益。二是注重市場(chǎng)作用，賦予社會(huì)投資人自主經(jīng)營權(quán)。比如在產(chǎn)品定價(jià)方面，我國水利工程供水長期實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)，價(jià)格水平總體不高，沒有體現(xiàn)資源稀缺性和市場(chǎng)供求關(guān)系，甚至不能補(bǔ)償供水成本。為提高工程收益水平，促進(jìn)社會(huì)資本獲得合理回報(bào)，應(yīng)按照市場(chǎng)化改革方向完善價(jià)格機(jī)制，如明確對(duì)社會(huì)資本參與的水利供水，探索實(shí)行由項(xiàng)目投資經(jīng)營主體與用戶協(xié)商定價(jià)，或在不影響公眾利益和公共安全的前提下，由項(xiàng)目經(jīng)營主體根據(jù)供水成本、市場(chǎng)供求等因素自主定價(jià)，提高社會(huì)資本的進(jìn)入意愿。

4.厘清政府和社會(huì)資本的責(zé)任和義務(wù)邊界，規(guī)范社會(huì)投資經(jīng)營主體行為

從上述幾個(gè)案例看，政府在與社會(huì)資本合作過程中都十分注重監(jiān)督管理，如茶陵水庫在建設(shè)中要求項(xiàng)目法人必須在特許經(jīng)營期內(nèi)自行承擔(dān)費(fèi)用和風(fēng)險(xiǎn)，且必須無條件服從政府和省市防汛指揮部門統(tǒng)一調(diào)度；觀景口水庫在PPP融資方案中明確由社會(huì)投資人享受運(yùn)營收益的同時(shí)還要承擔(dān)虧損風(fēng)險(xiǎn)；南京過江隧道則明確由項(xiàng)目公司承擔(dān)投資項(xiàng)目的資金、技術(shù)方案、市場(chǎng)前景、經(jīng)濟(jì)效益等方面的風(fēng)險(xiǎn)和法律責(zé)任。為此，在推行水利項(xiàng)目法人招標(biāo)時(shí)，首先要落實(shí)投資主體責(zé)任。特別是考慮到社會(huì)資本具有逐利性，在經(jīng)營過程中為追求自身經(jīng)濟(jì)利益最大化，可能產(chǎn)生與防洪安全、供水安全等公益性目標(biāo)的背離，對(duì)水利公共服務(wù)質(zhì)量造成不利影響，要在與社會(huì)資本合作的協(xié)議中對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)等作出明確要求，確保社會(huì)投資經(jīng)營主體依法承擔(dān)防汛抗旱、水資源調(diào)度等公益性職能。其次，要加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案

管理?？紤]社會(huì)資本具有不穩(wěn)定性、抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差，為預(yù)防和應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件，政府部門一方面應(yīng)明確加強(qiáng)對(duì)投資經(jīng)營主體應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等突發(fā)事件的指導(dǎo)，同時(shí)在發(fā)生危及或可能危及公共利益、公共安全等緊急情況時(shí)，要采取應(yīng)急管制措施，保障公共利益和公共安全。再次，建議國家盡快健全相關(guān)法規(guī)體系。目前除《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范招投標(biāo)活動(dòng)的若干意見》對(duì)項(xiàng)目法人招標(biāo)作出了部分原則性表述外，國家層面對(duì)項(xiàng)目法人招標(biāo)尚未出臺(tái)具體的管理規(guī)定。建議國家在鼓勵(lì)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營的同時(shí)積極推行項(xiàng)目法人招標(biāo)制度，適時(shí)制定出臺(tái)《項(xiàng)目法人招標(biāo)辦法》，對(duì)招標(biāo)項(xiàng)目選擇、方案制定、招投標(biāo)程序、評(píng)標(biāo)及定標(biāo)辦法、合同協(xié)議簽訂、法律責(zé)任等做出明確規(guī)定，為鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與水利工程建設(shè)運(yùn)營提供一般遵循。 ■

［1］國務(wù)院.關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見［EB/OL］，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/26/content_9260.htm，2014-11-26 （http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/26/content_9260.htm，2014年 11月 26日）.

［2］國家發(fā)改委.關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見［EB/OL］，http：//news.bjx.com.cn/html/20141204/570394.shtml，2014-12-04 （http：//news.bjx.com.cn/html/20141204/570394.shtml，2014 年 12 月 04 日）.

［3］國家發(fā)改委，財(cái)政部，水利部.關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的實(shí)施意見［EB/OL］，http：//www.gov.cn/xinwen/2015 -03/19/content_2836367.htm，2015-03-19 （http：//www.gov.cn/xinwen/2015-03/19/content_2836367.htm，2015年 3月 19日）.