孫武軍+顧久映

改革開放30多年來，中國經(jīng)濟高速增長，但粗放的工業(yè)化推進模式，付出了高成本、高能耗和高污染的慘重代價。特別是環(huán)境污染問題日益嚴重，帶來了巨大的經(jīng)濟損失和人身傷害。在治理環(huán)境方面，國家投入了巨量的財力物力，但污染問題仍是觸目驚心。在轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新政府提供公共服務(wù)能力的大趨勢下，政府如何借助市場的力量來治理環(huán)境成為重要課題。而在各類風險管理工具中，商業(yè)保險機制在應(yīng)對環(huán)境污染風險方面有著獨到的作用。環(huán)境污染責任保險以污染責任風險為標的，這種責任風險既包括污染治理所支付的成本，又包括環(huán)境污染對第三方造成的責任損失賠償。目前，主要發(fā)達國家的環(huán)境污染責任保險制度已經(jīng)較為成熟，并成為解決環(huán)境損害賠償責任問題的主要方式。我國的環(huán)境污染責任保險起步較晚，近年來，環(huán)境污染責任保險在推進過程中困難重重，只有極少部分城市環(huán)境污染責任保險得到了較好的推廣，大部分地區(qū)仍呈現(xiàn)供需雙向不足的情況。

環(huán)境污染責任保險的國外經(jīng)驗借鑒

環(huán)境污染責任保險制度自上世紀60年代在歐美工業(yè)化國家誕生以來，歷經(jīng)半個多世紀的發(fā)展，已成為各國解決環(huán)境損害賠償責任問題的主要方式之一。

美國環(huán)境污染責任保險的發(fā)展經(jīng)歷了漫長的過程，其中相關(guān)法律體系的完善起了關(guān)鍵作用。美國針對有毒物質(zhì)和廢棄物處理可能引起的損害責任，實行強制保險。如美國1970 年出臺的《清潔水法》規(guī)定，所有進入美國的船只必須投保責任保險，用以支付可能造成的水污染。1980 年出臺的《綜合性環(huán)境響應(yīng)、賠償和責任法》規(guī)定，危險物質(zhì)運載工具的所有人或經(jīng)營人，都必須建立和保持保險等形式的財產(chǎn)責任。德國起初采用強制責任保險與財務(wù)保證或擔保相結(jié)合的方式。自1990年12月10日《環(huán)境責任法》通過和實施之后，德國開始強制實行環(huán)境損害責任保險，要求其國內(nèi)所有工商企業(yè)都要投保環(huán)境污染責任險。芬蘭實行強制環(huán)境污染責任保險制度，其立法保障為《環(huán)境損害保險法》。該法規(guī)定，所有可能對環(huán)境產(chǎn)生危害的企業(yè)都必須在保險公司購買環(huán)境保險，根據(jù)企業(yè)的規(guī)模和可能產(chǎn)生的環(huán)境危害程度，保險金額不等。瑞典是世界上環(huán)境管理最為嚴格的國家之一，也實行強制環(huán)境責任保險制度。其《環(huán)境保護法》第65條規(guī)定，為賠償某些情況下受害人的損失，政府或者政府指定的機構(gòu)應(yīng)當按照批準的條件制定保險單（即環(huán)境損害保險）。巴西作為新興經(jīng)濟體中“綠色保險”的后起之秀，也實行強制環(huán)境責任保險制度。巴西于1981年首次頒布環(huán)境法，1998年2月12日通過了《環(huán)境犯罪法》，對違反環(huán)境標準的行為處以最高約合2232萬美元的罰款。印度也是實行強制環(huán)境責任保險制度的國家，其頒布的《公共責任保險法》規(guī)定，對于處理“危險物質(zhì)”的有關(guān)單位，如果是政府和國有公司，實行環(huán)境保險基金制度;如果是普通商務(wù)公司，則強制要求投保環(huán)境責任保險。法國和英國采用自愿與強制保險相結(jié)合的方式，以自愿保險為主、強制保險為輔。在一般情況下，由企業(yè)自主決定是否就環(huán)境污染責任投保，但法律規(guī)定必須投保的則應(yīng)依法投保。如法國在油污損害賠償方面采用強制責任保險制度，并將此寫入《法國環(huán)境法》。英國法律則要求被保險人投保的環(huán)境強制責任保險要涵蓋油污損害責任保險和核反應(yīng)堆事故責任保險。

不難看出，這些國家的環(huán)境污染責任保險的經(jīng)營模式主要分為兩類：（1）強制環(huán)境污染責任保險，其中，通過頒布環(huán)境污染責任保險法推進強制環(huán)境污染責任保險的國家有芬蘭和印度，而美國、德國、瑞典和巴西等國家是在相關(guān)環(huán)境保護法的具體條款中明確要求排污企業(yè)投保環(huán)境污染責任保險。（2）以自愿環(huán)境污染責任保險為主，強制環(huán)境污染責任保險為輔，即法國和英國。而且，強制性在各國的環(huán)境責任保險制度中均有體現(xiàn)。近年來，責任保險更有從自愿保險向強制保險發(fā)展的趨勢。

我國環(huán)境污染責任保險的模式選擇

借鑒國外的先進經(jīng)驗，結(jié)合我國的具體情況，我們認為在我國現(xiàn)階段應(yīng)采取強制與自愿相結(jié)合的方式來推進環(huán)境污染責任保險的實施，從長期角度來看，要與國際趨勢一致，即采取強制實施的方式。采取這樣的模式，需要在以下方面及時跟進：（一）進行相關(guān)立法。國際經(jīng)驗表明，隨著國際社會對環(huán)境保護重視程度的提升，通過立法強制實施環(huán)境污染責任保險是世界各國環(huán)境治理的大趨勢;同時，加強保護環(huán)境的相關(guān)法制建設(shè)是推行強制保險的重要基礎(chǔ)。與我國相比較，發(fā)達國家的環(huán)境保護相關(guān)法律更為健全，表現(xiàn)在一些法律對環(huán)境污染事件的賠付作了明確規(guī)定，與環(huán)境污染責任保險制度密切相關(guān)的民事責任制度和公眾參與制度相對健全完善。而我國在這些方面顯得非常薄弱，亟須立法先行。（二）構(gòu)建環(huán)境風險評估體系。發(fā)達國家在環(huán)境污染責任保險運行過程中創(chuàng)建了一些針對排污企業(yè)的環(huán)境風險評估方法，其中較為典型的有美國國家科學研究會制定的四步驟風險評估程序;荷蘭制定的污染物允許排放分析方法、全危險性風險評估體系和故障樹（FTA）方法等;世界銀行和亞洲開發(fā)銀行推薦的環(huán)境風險評估程序也是被廣泛采用的評估技術(shù)之一。我國可以借鑒這些環(huán)境風險分析和評估的理論方法，結(jié)合我國實際情況，創(chuàng)建適合我國國情的企業(yè)環(huán)境風險評估機制。為確保風險評估的公信力，政府也可以引入第三方評估機制，積極引導第三方損失評估和責任認定鑒定機構(gòu)介入環(huán)境污染責任保險，加強風險評估的專家隊伍建設(shè)，提高風險評估機構(gòu)的專業(yè)化程度。（三）提升保險人差異化能力。環(huán)境污染責任保險的最大特點是差異性，且賠償責任大，對保險的技術(shù)要求高，而被保險人的狀況千差萬別。因此，保險人要對每一承?？腕w進行實地調(diào)查和評估，單獨確定保險費率以降低風險，每一份保險合同的內(nèi)容均具有特定性。同時，保險人為了自己的利益，總是需要設(shè)定一定的保險金額，以限定自己的最高賠償責任。所以，我國的保險公司在環(huán)境污染責任保險的展業(yè)中，應(yīng)積極學習借鑒先進經(jīng)驗，加強相關(guān)專業(yè)人才引進和培訓，確定適當?shù)某斜７秶嗅槍π缘刂贫ê侠淼谋ｋU費率，提升行業(yè)承保、理賠專業(yè)技術(shù)水平。

此外，可以收集以往年度重點行業(yè)的環(huán)境污染事故數(shù)據(jù)，以及存在重大環(huán)境污染風險企業(yè)的目錄，建立風險數(shù)據(jù)庫，并鼓勵建立承保理賠數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)環(huán)境信息共享，為保險公司創(chuàng)新產(chǎn)品、合理厘定費率奠定基礎(chǔ)。

過分追求GDP的經(jīng)濟發(fā)展模式導致地方政府對企業(yè)的排污行為缺乏管制的動力，在沒有造成重大人員傷亡和生態(tài)災(zāi)害的情況下，部分地區(qū)的政府對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)（ 特別是重點企業(yè)） 的排污行為選擇視而不見的態(tài)度。這樣一來，只要企業(yè)能夠?qū)⑽廴疚锏臐舛瓤刂圃谝欢ǚ秶畠?nèi)，使其不發(fā)生重大環(huán)境事故，就不必為環(huán)境污染支付任何成本。一方面，地方政府的不作為放任了企業(yè)的排污行為，使之沒有動力購買污水或廢氣處理設(shè)備，也不必為自身的污染行為可能造成的損失承擔任何責任。長此以往，將導致企業(yè)忽視安全管理，誘發(fā)道德風險，加大了發(fā)生重大環(huán)境污染事故的概率。另一方面，政府的不作為嚴重限制了企業(yè)對環(huán)境污染責任保險的需求。環(huán)視世界上環(huán)境保護好、環(huán)境污染責任保險推行順利的國家，若沒有政府的干預和支持，極易導致需求不足和供給不足的窘境。要改變政府職能缺位的現(xiàn)狀，彌補立法缺陷和不足。企業(yè)對環(huán)境污染責任保險的需求從根本上取決于一個國家環(huán)境保護法規(guī)的完善程度。當前，國內(nèi)相關(guān)法規(guī)在立法上存在諸多缺陷，針對環(huán)境污染事故的賠償和處罰標準過低，缺乏有效的事故責任追究制度，社會懲治氛圍尚未形成，成為制約我國環(huán)境污染責任保險發(fā)展的關(guān)鍵因素。在國家的立法缺陷下，高額的排污收益和極低的排污成本嚴重抑制了企業(yè)對環(huán)境污染責任保險的需求。另外，法律在實踐中的演進及其溯及性的影響，也會弱化“經(jīng)驗判斷”在保險精算中的作用，從而增加了責任風險的不可預期性。

（作者單位：南京大學經(jīng)濟學院）endprint