曹偉

作為部委間重要的工作機(jī)制，聯(lián)席會(huì)議制度如何建立并運(yùn)行？多部委組成的“超級(jí)合體”權(quán)力究竟有多大？部委間的不同意見(jiàn)該如何實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一？

進(jìn)入六月以來(lái)，位于珠三角西岸的珠海陣雨頻發(fā)，但這并沒(méi)有影響三位廣東省委常委的行程，廣州市委書(shū)記萬(wàn)慶良、深圳市委書(shū)記王榮、珠海市委書(shū)記李嘉匯集于珠海，出席規(guī)格頗高的交流會(huì)，就“廣州南沙、深圳前海、珠海橫琴下一步怎么辦”的問(wèn)題共同商議對(duì)策。

在此次交流會(huì)上，他們共同的目標(biāo)之一就是“致力推動(dòng)首次部際聯(lián)席會(huì)議盡快召開(kāi)”。

他們所指的“聯(lián)席會(huì)議”是在今年1月，為加強(qiáng)對(duì)前海、南沙、橫琴開(kāi)發(fā)建設(shè)的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)，由國(guó)務(wù)院同意建立的“促進(jìn)廣東前海南沙橫琴建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議制度”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)前南橫部際聯(lián)席制度）。

相比之前成立的前海建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議，該制度更像是一個(gè)“升級(jí)版”。新的聯(lián)席會(huì)議成員單位甚至還增加了中醫(yī)藥局、廣州市人民政府、珠海市人民政府、港澳特別行政區(qū)政府等12家單位。

作為部委間重要的工作機(jī)制，聯(lián)席會(huì)議制度如何建立并運(yùn)行？多部委組成的“超級(jí)合體”權(quán)力究竟有多大？部委間的不同意見(jiàn)該如何實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一？

成立部際聯(lián)席會(huì)彰顯改革決心

以上述創(chuàng)立的“前南橫部際聯(lián)席制度”為例，據(jù)國(guó)務(wù)院批復(fù)文件顯示，該制度是由國(guó)家發(fā)改委作為牽頭部委，并由徐紹史親自擔(dān)任召集人，發(fā)改委的分管負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副召集人，各成員單位聯(lián)席會(huì)議組成人員基本上都為分管相關(guān)工作的副職領(lǐng)導(dǎo)。

聯(lián)席會(huì)議辦公室設(shè)在發(fā)展改革委，承擔(dān)聯(lián)席會(huì)議的日常工作。同時(shí)該批復(fù)還特別指出，“聯(lián)席會(huì)議成員因工作變動(dòng)需要調(diào)整的，由所在單位提出，聯(lián)席會(huì)議確定。”通過(guò)盤(pán)點(diǎn)國(guó)務(wù)院新近批復(fù)的聯(lián)席會(huì)議制度的文件發(fā)現(xiàn)，部際聯(lián)席會(huì)議的召集人一般是牽頭單位的主要負(fù)責(zé)人。如深化收入分配制度改革聯(lián)席會(huì)議的召集人為發(fā)改委主任徐紹史，副召集人是發(fā)改委副主任徐憲平。成員包括中央編辦、民政部、銀監(jiān)會(huì)等21個(gè)部門(mén)和單位。成員多為各部委副職，如中央編辦副主任王峰、教育部副部長(zhǎng)魯昕等。

于2013年9月獲批的“經(jīng)濟(jì)體制改革工作部際聯(lián)席會(huì)議制度”所匯集的部委幾乎涉及所有國(guó)務(wù)院組成部門(mén)，以及銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等重要職能機(jī)構(gòu)，這無(wú)疑說(shuō)明此次改革推進(jìn)的全面性將繼續(xù)加強(qiáng)。

“這再次彰顯了改革的決心?！眹?guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱對(duì)《小康》記者表示，改革進(jìn)入深水區(qū)，幾乎涉及到所有核心部門(mén)的“聯(lián)席會(huì)議”分門(mén)別類(lèi)展開(kāi)調(diào)研，提出改革方案，參與頂層設(shè)計(jì)，對(duì)于最終設(shè)計(jì)好改革路線圖有著極為重要的意義。

國(guó)務(wù)院于今年正式批復(fù)同意由國(guó)土資源部牽頭九部門(mén)建立不動(dòng)產(chǎn)登記工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，召集人由國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明擔(dān)任，副部長(zhǎng)胡存智擔(dān)任副召集人，中央編辦、財(cái)政部、住建部等八部門(mén)各一位副主任、副部長(zhǎng)或副局長(zhǎng)為成員。

有觀點(diǎn)指出，不動(dòng)產(chǎn)登記工作的背后涉及多方面因素的掣肘，如果有聯(lián)席會(huì)議作為更高規(guī)格的協(xié)調(diào)機(jī)制，將明顯有利于這項(xiàng)工作的展開(kāi)?！霸谖覈?guó)有些地區(qū)國(guó)土部門(mén)和住建部門(mén)并不統(tǒng)一，在中央層面成立不動(dòng)產(chǎn)登記局后，可能房產(chǎn)登記信息仍由住建部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)具體工作，所以這個(gè)聯(lián)席會(huì)議就是為解決實(shí)際操作中的問(wèn)題而設(shè)立的?！蓖粲駝P說(shuō)。

權(quán)力有多大？

目前經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立的部際聯(lián)席會(huì)議制度相當(dāng)多，并且這些部際聯(lián)席會(huì)議制度涉及國(guó)計(jì)民生等各個(gè)方面。

如早前成立的促進(jìn)廣東前海南沙橫琴建設(shè)、寧夏內(nèi)陸開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、建立三峽庫(kù)區(qū)及其上游水污染防治等部際聯(lián)席會(huì)議，足以體現(xiàn)中央對(duì)地方發(fā)展的重視。值得注意的是，凡是涉及區(qū)域發(fā)展的這類(lèi)部際聯(lián)席會(huì)議制度多由國(guó)家發(fā)改委牽頭。

作為行政機(jī)構(gòu)間最高層次的聯(lián)席會(huì)議制度，國(guó)務(wù)院對(duì)于該會(huì)議制度的設(shè)立也有著較為嚴(yán)格的規(guī)定。國(guó)務(wù)院辦公廳就曾在2003年下發(fā)通知，并要求“建立部際聯(lián)席會(huì)議，應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)控制?？梢杂芍鬓k部門(mén)與其他部門(mén)協(xié)調(diào)解決的事項(xiàng)，一般不建立部際聯(lián)席會(huì)議?！?/p>

新建立的部際聯(lián)席會(huì)議，由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)牽頭負(fù)責(zé)的，名稱(chēng)可冠“國(guó)務(wù)院”字樣，其他的統(tǒng)一稱(chēng)“部際聯(lián)席會(huì)議”。而部際聯(lián)席會(huì)議的建立均須履行報(bào)批手續(xù)，具體由牽頭部門(mén)請(qǐng)示，明確其名稱(chēng)、召集人、牽頭單位、成員單位、工作任務(wù)與規(guī)則等事項(xiàng)，經(jīng)有關(guān)部門(mén)同意后，報(bào)國(guó)務(wù)院審批。

那么，在工作任務(wù)結(jié)束后，該如何操作呢？“工作任務(wù)完成后，這個(gè)部際會(huì)議制度通過(guò)申請(qǐng)將被撤銷(xiāo)?！睋?jù)知情人士解釋?zhuān)熬唧w程序是由牽頭部門(mén)提出撤銷(xiāo)申請(qǐng)，并說(shuō)明部際聯(lián)席會(huì)議的建立時(shí)間、撤銷(xiāo)原因等，經(jīng)成員單位同意后，報(bào)國(guó)務(wù)院審批?！?/p>

此前，作為國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌前海開(kāi)發(fā)開(kāi)放的國(guó)家平臺(tái)，國(guó)家發(fā)改委牽頭的前海建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議是為發(fā)展廣東前海地區(qū)設(shè)計(jì)的特別機(jī)制，也是當(dāng)時(shí)前海的最高議事機(jī)構(gòu)。但是在廣州南沙、深圳前海、珠海橫琴三個(gè)平臺(tái)統(tǒng)一聯(lián)席會(huì)議建立后，前海部際聯(lián)席會(huì)議同時(shí)撤銷(xiāo)。

部委云集的聯(lián)席會(huì)議到底有多大的權(quán)力，知情人士透露稱(chēng)，“會(huì)議制度本身沒(méi)有權(quán)力，所有的行政權(quán)力還是來(lái)自國(guó)務(wù)院依照法律規(guī)定授予各個(gè)部委和機(jī)構(gòu)的權(quán)力?！?/p>

國(guó)務(wù)院辦公廳在當(dāng)年的通知中指出“部際聯(lián)席會(huì)議不刻制印章，也不正式行文。如確需正式行文，可以牽頭部門(mén)名義、使用牽頭部門(mén)印章，也可以由有關(guān)成員單位聯(lián)合行文。”

2013年8月，國(guó)務(wù)院批復(fù)成立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度，明確規(guī)定該制度將“重點(diǎn)圍繞金融監(jiān)管開(kāi)展工作，不改變現(xiàn)行金融監(jiān)管體制，不替代、不削弱有關(guān)部門(mén)現(xiàn)行職責(zé)分工，不替代國(guó)務(wù)院決策，重大事項(xiàng)按程序報(bào)國(guó)務(wù)院?！?/p>

部委之間該如何協(xié)調(diào)？

隨著部際聯(lián)席會(huì)議制度的不斷運(yùn)用和運(yùn)行，外界似乎有很多疑慮，如果在工作過(guò)程中，職能交叉的部委間出現(xiàn)了不同意見(jiàn)，該如何協(xié)調(diào)統(tǒng)一？

由央行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度，在成立伊始被寄予了厚望。成員單位包括銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、外匯局，必要時(shí)可邀請(qǐng)發(fā)展改革委、財(cái)政部等有關(guān)部門(mén)參加。

近日有外媒撰文稱(chēng)該聯(lián)席會(huì)議自成立以來(lái)只開(kāi)了一次會(huì)，并分析指出，開(kāi)不成會(huì)是由于銀監(jiān)會(huì)強(qiáng)烈反對(duì)央行越權(quán)行為?！白鳛闋款^機(jī)構(gòu)和成員的央行、銀監(jiān)會(huì)兩家金融監(jiān)督機(jī)構(gòu)存在激烈的地盤(pán)之爭(zhēng)?！睂?duì)此，央行與銀監(jiān)會(huì)在回應(yīng)中稱(chēng)，自金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度成立以來(lái)，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度運(yùn)行良好，周小川已主持召開(kāi)3次聯(lián)席會(huì)議。并“認(rèn)真履行法定職責(zé)，相互協(xié)調(diào)配合，共同促進(jìn)中國(guó)金融的改革發(fā)展穩(wěn)定。”

“一行三會(huì)（央行和銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)）之間不存在級(jí)別誰(shuí)高誰(shuí)低的問(wèn)題，盡管都是正部級(jí)單位，但是從職能來(lái)說(shuō)，當(dāng)出現(xiàn)金融危機(jī)時(shí)，只有中央銀行能夠向市場(chǎng)提供最后的流動(dòng)性，能夠提振市場(chǎng)信心，充當(dāng)最后的貸款人?！本痛藛?wèn)題，原央行副行長(zhǎng)、全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員吳曉靈指出，“必須讓央行掌握全面的金融運(yùn)行信息，這樣才能更好地與銀、證、保三業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)去協(xié)調(diào)監(jiān)管，才能更及時(shí)地判斷風(fēng)險(xiǎn)的程度和出手的程度?！?/p>

吳曉靈認(rèn)為，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)有不同的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)已是既成事實(shí)，但是規(guī)則必須是一致的?！叭绻?guī)則不一致，就應(yīng)該在部際聯(lián)席會(huì)議中開(kāi)誠(chéng)布公地提出來(lái)，確保協(xié)調(diào)監(jiān)管尺度的一致性?！眅ndprint