麥婉華+譚海清

“1994年我來(lái)廣州打工，一晃20年，社保也已經(jīng)買了15年9個(gè)月，這里可以說(shuō)是我第二個(gè)故鄉(xiāng)了?！痹趶V州市越秀區(qū)當(dāng)環(huán)衛(wèi)工人的張先生說(shuō)。其實(shí)在廣東，還有很多這樣的張先生——他們?cè)诨洿蚱炊嗄?，貢獻(xiàn)不少。但是因戶籍限制，有很多社會(huì)資源沒(méi)有辦法享受，因此也一直很難真正融入廣東。

近年來(lái)，針對(duì)戶籍改革的呼聲越來(lái)越大。6月6日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議審議了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》。6月15日，廣東省召開(kāi)城鎮(zhèn)化會(huì)議提出，到2020年，廣東戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到56%，實(shí)現(xiàn)不少于600萬(wàn)本省和700萬(wàn)外省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口落戶城鎮(zhèn)。廣東新一輪的戶籍改革帷幕即將拉開(kāi)。

廣東：外來(lái)人口第一大省

改革開(kāi)放至今，廣東一直走在改革的最前沿，強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與發(fā)展機(jī)會(huì)，讓其成為多年來(lái)的人口遷入第一大省。根據(jù)最新數(shù)據(jù)，2013年廣東的外來(lái)遷入人口仍居各省首位。從2000年到2010年10年間，廣東增加的常住人口中644萬(wàn)人是來(lái)自外省流動(dòng)人口，208萬(wàn)人是辦理戶籍遷移手續(xù)的跨省凈遷移人口，兩者相加共計(jì)852萬(wàn)人，占10年增加人數(shù)的47.7%。

記者從廣東省統(tǒng)計(jì)局獲悉，到2013年末，廣東省常住人口已達(dá)10644萬(wàn)人，穩(wěn)居全國(guó)第一。人口數(shù)量比排名第二的山東還多1065萬(wàn)。其中，全省常住人口主要集聚在珠江三角洲地區(qū)，2013年珠三角9市城鎮(zhèn)人口比重達(dá)到83.80%，分別比粵東西北高24.58、43.46和37.95個(gè)百分點(diǎn)。

更突出的是，珠三角地區(qū)有非本地戶籍人口與戶籍人口的倒掛現(xiàn)象。以深圳為例，截止到2013年，全市常住人口1062.89萬(wàn)人，但非戶籍人口就達(dá)752.42萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?0%。另外，東莞也是典型例子，2012年全市常住人口?831.66?萬(wàn)人，戶籍人口?188.93萬(wàn)人，非戶籍人口?642.73萬(wàn)人，戶籍人口與非戶籍人口比例接近1：3.5。

在城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)的過(guò)程中，廣東如何承接如此多的外來(lái)人口？要如何在外來(lái)人口享受公平與社會(huì)資源有限承載之間取得平衡？另外，來(lái)到廣東的務(wù)工人員不少是農(nóng)村戶籍，怎樣才能讓他們?nèi)谌氤擎?zhèn)化進(jìn)程？這些問(wèn)題都一一關(guān)系到戶籍。因此，廣東的戶籍改革進(jìn)程受到各界關(guān)注。

廣東戶籍改革歷來(lái)“先行一步”

早在20世紀(jì)80年代，廣東就已經(jīng)“先人一步”，開(kāi)始第一次探索對(duì)戶籍管理制度改革方向。上世紀(jì)80年代初期，農(nóng)村實(shí)行承包制后出現(xiàn)大批的剩余勞動(dòng)力，他們?yōu)橹\生選擇進(jìn)城打工。廣東省公安廳出臺(tái)《關(guān)于農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶的意見(jiàn)》，允許在集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民，自理口糧到集鎮(zhèn)落戶。到1986年，廣東省對(duì)國(guó)家規(guī)定的職工居民家屬每年從農(nóng)村遷入市鎮(zhèn)的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人數(shù)不得超過(guò)現(xiàn)有非農(nóng)業(yè)人口的1.5%的措施進(jìn)行調(diào)整，比例調(diào)整到大中城市2%，縣級(jí)比例為3%至4%，由此緩解不少農(nóng)民工的后顧之憂。

1992年，廣東將城鎮(zhèn)人口比例的調(diào)控權(quán)下放到縣政府，按照“當(dāng)?shù)貙?shí)施、當(dāng)?shù)厥芤妗?dāng)?shù)刎?fù)擔(dān)、當(dāng)?shù)赜行А钡脑瓌t調(diào)控城鎮(zhèn)人口的遷移總量。1997年，廣東省公安廳準(zhǔn)許嬰兒可以隨父或隨母入戶，改變過(guò)去出生小孩一律隨母入戶的做法。近年來(lái)，深佛兩地更率先取消原有“農(nóng)業(yè)戶口”。

由此可見(jiàn)，在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的戶籍改革上，廣東一直都在不斷探討。但早前的戶籍制度改革并未很多觸及關(guān)鍵群體——異地務(wù)工人員。而多年來(lái)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，戶籍限制引發(fā)了外來(lái)人員子女接受教育難、扎根城市難等問(wèn)題，從而造成很多不穩(wěn)定因素。這些都督促著廣東在戶籍改革必須更進(jìn)一步。

改革進(jìn)行時(shí)：“因地制宜”與“農(nóng)轉(zhuǎn)非”

近日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議審議了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》。習(xí)近平說(shuō)，推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化重要的環(huán)節(jié)在戶籍制度，加快戶籍制度改革，是涉及億萬(wàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的一項(xiàng)重大舉措?？偟恼咭笫侨娣砰_(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。

而作為改革排頭兵的廣東似乎想前進(jìn)一步。近日，廣東城鎮(zhèn)化會(huì)議指出，未來(lái)六七年將推動(dòng)1300萬(wàn)人進(jìn)城，對(duì)不同地域?qū)嵭小耙虻刂埔恕钡膽艏母镎卟⒋罅ν苿?dòng)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的進(jìn)展。

在“因地制宜”方面，廣東將全面放開(kāi)本科以上學(xué)歷畢業(yè)生落戶限制，全面放開(kāi)除廣州、深圳以外城鎮(zhèn)外來(lái)務(wù)工人員直系親屬隨遷限制和職業(yè)技術(shù)院校畢業(yè)生落戶限制，全面放開(kāi)除廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、中山以外的中小城市及建制鎮(zhèn)落戶限制。

同時(shí)要優(yōu)化城鎮(zhèn)人口布局：廣州和深圳要嚴(yán)格控制城市和人口發(fā)展規(guī)模;珠三角要引導(dǎo)人口向珠江西岸流動(dòng);東西兩翼要培育2-3個(gè)300萬(wàn)人左右的大城市或城市群;此外培育若干城區(qū)人口超100萬(wàn)的中心城市和30萬(wàn)-50萬(wàn)人的中小城市。從而形成全省大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、人口布局均衡合理的城市體系。

在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”方面，廣東省公安廳治安管理局局長(zhǎng)鄭澤暉透露，廣東珠三角一些城市此前已經(jīng)在探索“農(nóng)轉(zhuǎn)非”改革，目前深圳和佛山已經(jīng)完成居民戶口簿的更換，統(tǒng)一登記為居民戶口，而廣州和中山也正在開(kāi)展這項(xiàng)工作。

矛盾：人往大城走?戶倡遷小城

但在改革的路徑上，專家認(rèn)為還有不少障礙需要跨越。其中最大的問(wèn)題就是人口實(shí)際流向與戶口建議遷移的地方矛盾：外來(lái)人口都是往大城市走，而分類改革的目標(biāo)都是往小城市疏散。

廣東體改研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、廣州市社會(huì)科學(xué)院研究員彭澎認(rèn)為，城鎮(zhèn)化發(fā)展的資源不平衡是主要因素?！盎洊|西北的人口想遷入珠三角地區(qū)，而外省人口不一定愿意遷入粵東西北。舉個(gè)例子，外國(guó)很多的大學(xué)都在小城鎮(zhèn)，文化資源促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展;但中國(guó)的大學(xué)卻都集中在大城市。這導(dǎo)致了把人往小城市遷移，他們的機(jī)會(huì)和福利明顯會(huì)比大城市差。這種機(jī)制上的不公平，肯定引起人們都往大城市走?！?/p>

他建議，戶籍制度改革還需要其他改革去配套，首要是解決資源分配的平衡問(wèn)題?！耙?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展的差距很難在短時(shí)間內(nèi)縮小，但是資源分配這塊可以從政策上改善，例如醫(yī)療、教育、文化等資源可向中小城市轉(zhuǎn)移。當(dāng)然，這涉及我國(guó)城鎮(zhèn)化路徑重新調(diào)整的問(wèn)題?！?/p>

另外，居住證制度的完善也應(yīng)該是戶籍改革的另一路徑。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)何宇鵬在接受媒體采訪時(shí)提出，要讓外來(lái)人口通過(guò)五到七年的時(shí)間逐步享有和戶籍人口接近或者同等的服務(wù)權(quán)利。

“現(xiàn)在的居住證制度規(guī)定，外來(lái)人口享有當(dāng)?shù)貏趧?dòng)就業(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理等六項(xiàng)公共服務(wù)權(quán)利，隨著居住證時(shí)間延長(zhǎng)，可以不斷追加其他公共服務(wù)，直到和這個(gè)城市的戶籍人口享有同等的基本公共服務(wù)權(quán)利?！焙斡铢i說(shuō)。

編輯/范潛endprint