作者簡(jiǎn)介：蔣詩(shī)敏，重慶大學(xué)法學(xué)院2013級(jí)經(jīng)濟(jì)法碩士研究生。

摘要：公共財(cái)政支出是否合理有效是公共需求能否得到最佳滿(mǎn)足的關(guān)鍵，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)都十分注重公共財(cái)政支出的管理，但是與此相配套的的財(cái)政支出監(jiān)督卻相對(duì)滯后，使得監(jiān)督的獨(dú)立性、權(quán)威性和公正性難以保證，從而客觀上降低了政府公信力及其提供公共服務(wù)的水平和質(zhì)量。本文對(duì)我國(guó)政府財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制中民主性的體現(xiàn)進(jìn)行分析，并對(duì)制度建設(shè)中的不足提出完善和改進(jìn)的建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支出；財(cái)政監(jiān)督；民主性；公共利益

隨著民主政治的發(fā)展，我國(guó)財(cái)政支出監(jiān)督的民主化程度不斷提高，在理論及實(shí)務(wù)中都得到了體現(xiàn)，但是不足之處仍然存在，并嚴(yán)重影響著財(cái)政支出監(jiān)督效果，因此，采取措施增強(qiáng)財(cái)政支出監(jiān)督民主性迫在眉睫。

一、我國(guó)財(cái)政支出監(jiān)督的民主性及其制度保障現(xiàn)狀

（一）基本情況

近幾年，我國(guó)財(cái)政監(jiān)督管理已逐步從重收入輕支出轉(zhuǎn)變?yōu)槭杖肱c支出并重、更加注重財(cái)政支出效益，從事后監(jiān)督為主轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑皩徍?、事中監(jiān)控和事后檢查相結(jié)合。財(cái)政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督不斷深化，監(jiān)督職責(zé)基本明確，建立了專(zhuān)司財(cái)政監(jiān)督檢查工作的機(jī)構(gòu)，各級(jí)財(cái)政部門(mén)還在財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)上做了大量工作。日常檢查清理了大量“小金庫(kù)”、預(yù)算外資金等，對(duì)查出違法違紀(jì)的問(wèn)題，堅(jiān)持依法檢查和處理，加大對(duì)違法違紀(jì)責(zé)任人的處理力度，這對(duì)我國(guó)財(cái)政支出的監(jiān)督管理起到了積極的促進(jìn)作用。

除此之外，我國(guó)加強(qiáng)了對(duì)財(cái)政支出監(jiān)督方式的擴(kuò)展化及民主化。我國(guó)《憲法》、《預(yù)算法》、《政府信息公開(kāi)條例》、《政府采購(gòu)法》以及各類(lèi)監(jiān)督法律法規(guī)都在制度上確定了我國(guó)公民及相關(guān)機(jī)關(guān)和組織對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。我國(guó)公眾對(duì)財(cái)政支出的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，現(xiàn)階段主要是通過(guò)三條途徑實(shí)現(xiàn)的：一是通過(guò)自己選舉的代表直接參加國(guó)家財(cái)政立法，審查和表決財(cái)政支出預(yù)算和決算草案。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)人民民主專(zhuān)政的政權(quán)組織形式，是我國(guó)的根本政治制度。人民代表大會(huì)作為人民的代表對(duì)財(cái)政支出行使審批監(jiān)督權(quán)，體現(xiàn)了我國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，這一途徑是公民監(jiān)督財(cái)政支出的主要形式；二是公民參與對(duì)財(cái)政立法草案和財(cái)政預(yù)算草案的社會(huì)討論，這主要表現(xiàn)為參加聽(tīng)證會(huì)、網(wǎng)上評(píng)議等，公眾參與財(cái)政決策方式的多樣化和電子化，不僅使財(cái)政決策的科學(xué)性有所加強(qiáng)，更有利于公民民主意識(shí)及公共財(cái)政意識(shí)的提高；三是通過(guò)對(duì)財(cái)政支出活動(dòng)執(zhí)行過(guò)程及執(zhí)行效果進(jìn)行監(jiān)督，向有關(guān)部門(mén)舉報(bào)、檢舉或利用新聞媒體揭發(fā)，以達(dá)到揭示不合法、不合理財(cái)政支出行為的作用。除了公民，我國(guó)的某些國(guó)家機(jī)構(gòu)或社會(huì)團(tuán)體對(duì)財(cái)政也有監(jiān)督權(quán)，如審計(jì)部門(mén)、紀(jì)檢部門(mén)、政協(xié)等都可以在其職能范圍內(nèi)在不同階段介入財(cái)政支出活動(dòng)，甚至?xí)?jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)在相關(guān)行政部門(mén)的委托下也可以對(duì)財(cái)政支出行為進(jìn)行審查，這無(wú)一不體現(xiàn)了我國(guó)財(cái)政支出監(jiān)督主體的民主化程度。

（二）問(wèn)題與不足

首先，我國(guó)財(cái)政支出監(jiān)督民主性的法律保障嚴(yán)重滯后，嚴(yán)重影響財(cái)政支出監(jiān)督的權(quán)威和成效。近年來(lái)，我國(guó)制定了大量的財(cái)政法律，但這些法律均有其自身獨(dú)立的調(diào)整對(duì)象，對(duì)財(cái)政支出監(jiān)督只作了散見(jiàn)于各法的原則性規(guī)定，而關(guān)于公眾對(duì)財(cái)政支出監(jiān)督的權(quán)利、范圍、程度、方式等更是沒(méi)有明確規(guī)定，我們只能通過(guò)《憲法》等原則性條款推出公眾的監(jiān)督權(quán)。并且，在發(fā)現(xiàn)政府財(cái)政支出行為侵害公共利益時(shí)，我國(guó)司法救濟(jì)制度并不完善。《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定侵權(quán)責(zé)任，卻只針對(duì)民商事法律關(guān)系。在國(guó)外盛行的“納稅人集體訴訟”救濟(jì)制度，在我國(guó)并沒(méi)有完全形成。行政復(fù)議仍是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，所以其獨(dú)立性、公正性有可能得不到保證。在提起行政訴訟尋求救濟(jì)時(shí)，又極有可能會(huì)遇到法院以起訴人與被訴具體行政行為不具有直接利害關(guān)系為由駁回起訴的情況。關(guān)于政府主動(dòng)公開(kāi)財(cái)政支出信息的《政府信息公開(kāi)條例》，其規(guī)定的公開(kāi)度和透明度并不夠，立法層級(jí)較低且制定時(shí)間較晚，在與如《保守國(guó)家秘密法》等與政府信息管理相關(guān)的法律發(fā)生沖突時(shí)，就不能適用前者了。由于立法的滯后，大大增加了財(cái)政支出監(jiān)督民主性的難度。

公眾在思維上受到中國(guó)傳統(tǒng)觀念長(zhǎng)時(shí)間的限制，只認(rèn)識(shí)到財(cái)政監(jiān)督，即政府對(duì)其所屬部門(mén)以及政府部門(mén)對(duì)企業(yè)、個(gè)人的監(jiān)督，而沒(méi)有監(jiān)督財(cái)政的概念，即忽視公民包括納稅人對(duì)政府行使財(cái)政權(quán)力的監(jiān)督。這種單向監(jiān)督而非雙向監(jiān)督的思維定式，是不利于民主監(jiān)督財(cái)政支出的。再則，人們心中財(cái)政監(jiān)督主要是為了維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序、確保財(cái)政經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，而對(duì)財(cái)政資金“正常”運(yùn)轉(zhuǎn)的效果及效率甚少關(guān)注，這也對(duì)財(cái)政支出的監(jiān)督造成了嚴(yán)重阻礙。與此同時(shí)，我國(guó)相關(guān)監(jiān)督部門(mén)工作人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)不強(qiáng)，如在人大審批財(cái)政支出預(yù)算時(shí)，預(yù)算具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性，各級(jí)人大代表來(lái)自社會(huì)各階層，多數(shù)人都不太了解預(yù)算的內(nèi)容，這使得預(yù)算審批監(jiān)督質(zhì)量較難保證。

我國(guó)對(duì)財(cái)政支出有監(jiān)督權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)不少，這體現(xiàn)了監(jiān)督主體的民主性，但不同的主體分別只對(duì)部門(mén)的職責(zé)負(fù)責(zé)，缺乏統(tǒng)一性與協(xié)調(diào)性，在監(jiān)督過(guò)程中難以形成合力。由于沒(méi)有明確分清各主體財(cái)政支出監(jiān)督中的職責(zé)，使得監(jiān)督缺乏全面性與層次性，出現(xiàn)了一些盲點(diǎn)或死角，導(dǎo)致監(jiān)督缺位現(xiàn)象的出現(xiàn)。與此并存的是無(wú)層次的多頭檢查、無(wú)效率的重復(fù)檢查，各機(jī)關(guān)監(jiān)督職責(zé)交叉、內(nèi)容重疊、監(jiān)督對(duì)象基本一致，所以在監(jiān)督過(guò)程中時(shí)常出現(xiàn)交叉或重疊的局面，這不僅沒(méi)有形成良好的多層次民主化監(jiān)督模式，反而增加了監(jiān)督成本，造成了國(guó)家資源浪費(fèi)。

二、增強(qiáng)我國(guó)財(cái)政支出監(jiān)督民主性的建議與措施

（一）增強(qiáng)公民和國(guó)家工作人員的財(cái)政民主意識(shí)

改革開(kāi)放三十多年來(lái)，我國(guó)發(fā)生了巨大變化，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)體制的改革還是為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制變化而進(jìn)行的政府管理體制改革，但是財(cái)政的變革仍然未達(dá)到現(xiàn)代社會(huì)要求的程度。其中一個(gè)重要的原因是財(cái)政思想的守舊，由于深受歷史傳統(tǒng)的影響，我國(guó)公民對(duì)財(cái)稅的認(rèn)識(shí)還多停留在義務(wù)層面，忽視了公民權(quán)利，所以對(duì)公眾財(cái)政思想、民主意識(shí)的培養(yǎng)十分必要。對(duì)此，我國(guó)應(yīng)該通過(guò)社區(qū)、媒體等對(duì)公眾普及公共財(cái)政之民主性、公共性思想。再則，針對(duì)國(guó)家工作人員財(cái)政民主意識(shí)缺失問(wèn)題，政府應(yīng)該加大相應(yīng)的培訓(xùn)教育，轉(zhuǎn)變政府強(qiáng)勢(shì)的固有觀念，意識(shí)到公共財(cái)政權(quán)力乃是公民對(duì)于自身財(cái)產(chǎn)權(quán)利的讓渡，基于此，公民對(duì)財(cái)政權(quán)力的監(jiān)督是必然和正當(dāng)?shù)摹?/p>

（二）構(gòu)建多層次的財(cái)政支出監(jiān)督模式

一個(gè)國(guó)家財(cái)政資金的實(shí)際運(yùn)行效果如何，作為資金提供者的公民及其代議機(jī)構(gòu)應(yīng)有必然的權(quán)利或權(quán)力對(duì)財(cái)政資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)督?，F(xiàn)實(shí)生活中，基于公民人數(shù)龐大、信息難以對(duì)稱(chēng)等客觀原因，這種監(jiān)督權(quán)往往由其代議機(jī)構(gòu)及其他機(jī)構(gòu)行使。但是由于我國(guó)政府尚未完全轉(zhuǎn)變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“大政府”思想，在財(cái)政支出監(jiān)督上，仍屬于財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督為主，人大、審計(jì)機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及其他社會(huì)監(jiān)督主體的外部監(jiān)督作用有限?；诖?，我國(guó)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制的完善，構(gòu)建多層次并且分工明確的監(jiān)督模式。所謂多層次，是鑒于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和財(cái)政分配的復(fù)雜性，可由多個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)財(cái)政支出活動(dòng)的不同階段進(jìn)行監(jiān)督，首先要強(qiáng)化人民代表大會(huì)的宏觀監(jiān)督，并提高財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督的自律性，且對(duì)審計(jì)等機(jī)關(guān)的再監(jiān)督作用不容忽視，同時(shí)其他社會(huì)監(jiān)督主體在事中、事后的參與和監(jiān)督也必不可少。分工明確是為了建立高效的監(jiān)督機(jī)制，明確各主體監(jiān)管的客體、階段、范圍，如此有利于使財(cái)政支出監(jiān)督工作形成一個(gè)有機(jī)高效的整體。

（三）完善財(cái)政支出監(jiān)督民主性的法律保障

在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都以法律的形式對(duì)財(cái)政監(jiān)督的主體、職責(zé)、范圍、程序予以明確，在這些國(guó)家，我們可以容易的找到財(cái)政監(jiān)督權(quán)的法律支撐。相比而言，我國(guó)有關(guān)的法律規(guī)范還只是原則性規(guī)定，且呈現(xiàn)分散特點(diǎn)。針對(duì)滯后的現(xiàn)狀，我國(guó)應(yīng)該加強(qiáng)與財(cái)政支出監(jiān)督配套的法律制度建設(shè)。通過(guò)制定有關(guān)的法律法規(guī)，將公民和相關(guān)機(jī)構(gòu)財(cái)政支出監(jiān)督的權(quán)利或權(quán)力、范圍、程序、方式等以法律或者行政性法規(guī)的形式系統(tǒng)的予以明確并且固定下來(lái)。從法律上確定財(cái)政監(jiān)督主體的地位，使各監(jiān)督主體財(cái)政監(jiān)督行為的法律依據(jù)更加充分，不僅有利于保障財(cái)政監(jiān)督工作順利高效地開(kāi)展，更體現(xiàn)了財(cái)政監(jiān)督進(jìn)入了規(guī)范化、法制化、民主化的軌道。除了權(quán)利或權(quán)力的確定外，同樣有必要對(duì)法律責(zé)任進(jìn)行明確?，F(xiàn)行法律僅針對(duì)行政責(zé)任作出了粗糙且缺乏操作性的規(guī)定，這使得財(cái)政監(jiān)督的剛性和權(quán)威性受到嚴(yán)重影響，所以加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出監(jiān)督法律責(zé)任的完善勢(shì)在必行。嚴(yán)格執(zhí)法程序、加大處罰力度，真正觸及有關(guān)負(fù)責(zé)人的切身利益，如此才能真正體現(xiàn)我國(guó)財(cái)經(jīng)法紀(jì)的嚴(yán)肅性和財(cái)政監(jiān)督的權(quán)威性。

（四）健全財(cái)政支出民主監(jiān)督實(shí)現(xiàn)機(jī)制

為了保障公眾對(duì)財(cái)政支出監(jiān)督的有效實(shí)現(xiàn)，減少信息不對(duì)稱(chēng)，我國(guó)必須建立相應(yīng)的信息公開(kāi)機(jī)制。信息公開(kāi)是政治透明的基本要求，也是政治透明的必然表現(xiàn)?！墩畔⒐_(kāi)條例》實(shí)用性較低，所以應(yīng)該制定明確的政府信息公開(kāi)為原則、不公開(kāi)為例外的公開(kāi)公示機(jī)制。政府公開(kāi)財(cái)政收支情況，主動(dòng)接受社會(huì)公眾和媒體的監(jiān)督，遇到重大財(cái)政事件時(shí)通過(guò)媒體向公眾說(shuō)明，讓廣大民眾了解情況，防止財(cái)政支出決策的重大失誤。在了解財(cái)政情況之余，還要強(qiáng)化公眾的參與度，完善公眾參與決策、表達(dá)意見(jiàn)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，故應(yīng)該完善聽(tīng)證制度和質(zhì)詢(xún)制度。財(cái)政支出的重大決策涉及每個(gè)公民的切身利益，為了最廣大人民群眾的根本利益真正得到保障，必須通過(guò)公開(kāi)透明的程序，廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)，使決策在各種聲音的相互交會(huì)中更加科學(xué)、務(wù)實(shí)。若決策不合民心或疑慮較多，政府則應(yīng)該公開(kāi)接受質(zhì)詢(xún)，公開(kāi)答疑，將代議制度中的民主延伸到?jīng)Q策選擇，真正的實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督機(jī)制。

（五）完善公民財(cái)政支出監(jiān)督權(quán)的司法救濟(jì)機(jī)制

要確保公眾對(duì)政府財(cái)政支出監(jiān)督權(quán)能落到實(shí)處，就必須對(duì)該監(jiān)督權(quán)給予司法救濟(jì)。我國(guó)當(dāng)前的訴訟法律制度，包括納稅人在內(nèi)的公民尚不具備對(duì)財(cái)政機(jī)關(guān)提起公益訴訟的主體資格。但是，為了保證公眾真正行使監(jiān)督權(quán)，我國(guó)應(yīng)該對(duì)納稅人訴訟進(jìn)行研究，明確納稅人訴訟的要件，構(gòu)建納稅人訴訟法律制度。雖然納稅人是以自己的名義訴訟，但是該行為卻關(guān)乎了廣大群眾的公共利益。由于信息不對(duì)稱(chēng)、能力有限等客觀原因，公民在司法救濟(jì)時(shí)往往難以拿出足夠的證據(jù)證明財(cái)政機(jī)關(guān)的侵權(quán)行為，而民眾與政府相比處于絕對(duì)弱勢(shì)，作為強(qiáng)勢(shì)一方，政府應(yīng)該為自己財(cái)政支出行為的合法性、合理性承擔(dān)舉證責(zé)任。加重財(cái)政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任，對(duì)公眾有效維護(hù)自身合法權(quán)益提供了重要保障。（作者單位：重慶大學(xué)法學(xué)院）

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