劉 冰

盤活財政存量資金促進經濟社會發(fā)展

劉 冰

盤活財政存量資金，對于激活經濟發(fā)展?jié)摿Γ徑馐罩?，加強地方財政資金管理，盤活各類閑置和沉淀資金，提高財政資金使用效益，更好地支持經濟發(fā)展和保障改善民生等方面都有重大意義。形成財政存量資金的原因很多，既有因資金性質所限形成的存量資金，也有因安排不合理形成的存量資金，還有因項目本身原因形成的存量資金。其盤活要結合存量資金的構成、性質和結存期限，建立定期清理機制，通過分析，查找原因，區(qū)分不同情況，分類處理，消化和壓縮存量資金規(guī)模，有效盤活財政存量資金，提高資金使用效益。

財政；存量資金；財政管理

財政存量資金是近年來政府關注的重點之一，“盤活財政存量資金”是國內宏觀政策表述中的一個新提法，特別是在我國經濟下行壓力加大的新形勢下，有效盤活財政存量資金，把依然趴在賬上的沉淀結余資金用起來，對于激活經濟發(fā)展?jié)摿Γ徑馐罩?，加強地方財政資金管理，盤活各類閑置和沉淀資金，提高財政資金使用效益，更好地支持經濟發(fā)展和保障改善民生等方面都有重大意義。盤活財政存量資金要從財政資金存量的成因入手，找到盤活的突破口，客觀分析盤活之后對經濟和市場會有什么影響。

一、財政存量資金的種類

財政存量資金是相對于年度預算結余而言，是歷年來沉淀或者閑置的財政資金。主要是指一般公共預算、政府性基金預算、轉移支付、部門預算中的結轉結余資金，通俗地說，就是已經到賬但到年底也沒有花掉的財政資金。財政存量資金由以下三類構成：

一是財政在人民銀行存放的國庫存款，根據(jù)《國家金庫條例》，我國國庫按一級財政一級國庫設置，財政所有預算收入應及時、準確、完整入庫，所有支出應根據(jù)預算從國庫撥付。因此，國庫存款應該是財政存量資金的主要形式，但由于近年財政管理體制的變化，目前國庫存款只是財政存量資金的少部分。

二是財政在商業(yè)銀行存放的財政專戶資金，財政專戶種類及數(shù)量多、分布廣，是當前財政存量資金的主要沉淀池。財政專戶的構成主要有：社會保障資金、非稅收入、糧食風險基金及退耕還林資金、財政專項轉移支付資金、基建資金、農業(yè)綜合開發(fā)資金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算往來資金、清算備用金及其他資金等。

三是行政事業(yè)單位或相關部門的專項結存資金。行政事業(yè)單位或相關部門的專項資金主要通過國庫撥付和上級專戶直接劃撥形成，如財政拔付的農田水利項目資金、農村義務教育公用經費和校建資金，這些項目資金是財政一次性劃撥給相關單位或部門，而支付給項目承包單位或個人則需按工程進度給付，造成國庫資金已撥付而項目資金卻留存在單位或部門專戶上，產生了專戶結存余額。

二、財政存量資金成因分析

一是專項資金項目設置過多，運作不規(guī)范。在程序上沒有建立科學的項目評審和決策制度。部分預算單位虛報、多報項目預算資金，根據(jù)項目建設需要，實際上不需要那么多，致使某些項目剩余資金閑置在單位賬戶上，使用效益低下，而另一些項目獲得的預算少，達不到項目資金使用要求，項目無法進行。

二是財政資金管理不嚴，財政專戶歷年結余結轉資金多。近年來，隨著地方財力的不斷增長，財政專戶存款逐漸成為各商業(yè)銀行市場營銷的重點，受利益驅動，大量財政資金通過庫款支撥、專戶歸集、上級調撥等形式滯留在各類財政專戶上，脫離國庫監(jiān)督，更多地受地方部門控制，實際上成為部門可支配資金，形成了國庫資金的體外循環(huán)。

三是預算執(zhí)行進度過慢，上級財政撥款進度慢或預算部門實施慢，影響財政政策的效力。財政支出進度滯后是中國一直存在的一個問題。按照現(xiàn)有預算管理模式，每年要制定年度財政收支預算，報請各級人民代表大會批準后執(zhí)行。財政收支預算一般是3月份召開人民代表大會通過，此時一年已經過去了差不多1/4。在剩下的大半年里要嚴格按照預算法規(guī)把財政支出都花出去，存在不小的難度。這樣，年末“突擊花錢”就成為一個持續(xù)的特色現(xiàn)象，據(jù)統(tǒng)計，每年12月的單月財政支出一般都會是其余月份支出量的兩倍左右。

四是為降低完成收入目標的風險，每年制定財政預算收入目標時較保守，實際收入會多于預算收入。這些超收的部分要在同一年內合規(guī)地花出去相當困難。這種支出進度滯后的現(xiàn)象，反映了我國財政預算制度的不成熟。要改變它，需要的是財政預算制度的重大變革，不是短期內能夠實現(xiàn)的。另外，前些年財政超收額度大，也是一部分財政資金沒用完成為存量的原因，這與預算管理也有一定的關系。盤活財政存量資金是將好鋼用在刀刃上，從這個意義上來說，這可以使積極財政政策的力度更大，是有利于穩(wěn)增長、調結構的措施。

三、盤活財政存量資金對經濟發(fā)展所起的作用

第一，盤活財政存量資金能夠緩解財政收支矛盾。當前我國財政收入已經告別了高增長時代，進入低速增長的新常態(tài)，全國公共財政收入和各級地方財政收入都相應降低了增速，同時為保障和改善民生、促進經濟較快發(fā)展和產業(yè)轉型升級，財政剛性支出壓力進一步增加，財政收支矛盾特別是欠發(fā)達地區(qū)的收支矛盾更為突出。因此，要解決各級政府經濟建設日益突出的財政收支矛盾就必須提高資金使用效率，把有限的資金利用起來，充分發(fā)揮財政資金應有的效益。

第二，盤活財政存量資金能夠發(fā)揮財政資金使用效益。地方經濟建設，一方面缺資金向金融部門借貸，支付高額利息，另一方面，大量的資金又存在財政專戶上閑置，造成資金的極大浪費，違背資本流動性原則，降低了財政資金的使用效益。盤活財政存量資金，將閑置資金用到該用的地方去，讓其發(fā)揮更大的社會效益和經濟效益，是提高財政資金使用效益的有效途徑。

第三，盤活財政存量資金是穩(wěn)增長、調結構、惠民生的需要。國務院常務會議也提出要“用好增量，盤活存量”。集中有限的資金用于穩(wěn)增長、調結構、惠民生的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，不斷釋放內需潛力，促進經濟轉型升級，滿足群眾迫切需要，提高資金使用效益。同時對更有效促進經濟發(fā)展，提高人民生活水平，促進社會分配更合理，有著非常重要的意義。

第四，盤活財政存量能夠帶動信貸投放，從貨幣政策方面推動經濟增長。項目需要財政資金和信貸資金的相互支持。對一個項目來說，財政資金的到位一方面會增加項目資本金，另一方面會提升項目的信譽，這都會讓項目獲取銀行貸款的難度降低。財政資金會帶動銀行貸款等貨幣資金的配合，放大效果。加快財政支出，擠出支出數(shù)據(jù)中的水分，會令財政對總需求的支持力度加大，盤活財政存量的政策就將在一定程度上通過激活貨幣存量，帶動信貸投放的加速，為經濟增長注入更強大的推動力。

第五，盤活財政存量資金能促進和完善財政體制改革。通過對財政存量資金激活過程中發(fā)現(xiàn)在財政資使用和管理中存在的制度上的不足和漏洞，暴露出體制上的弊端。從而促使各級政府加大對財政稅收體制的改革力度，財政預算執(zhí)行的制度建設，如為《預算法》的修訂提供一定的可靠的現(xiàn)實依據(jù)，堅持量入為出，量財辦事。

四、盤活財政存量資金的措施分析

財政存量資金形成原因、構成復雜，其盤活要結合存量資金的構成、性質和結存期限，建立定期清理機制，通過分析，查找原因，區(qū)分不同情況，分類處理，消化和壓縮存量資金規(guī)模，有效盤活財政存量資金，提高資金使用效益。加大對財政結余結轉資金的統(tǒng)籌使用力度，對年初預算已經安排的項目，按進度加快預算支出；對上級轉移支付資金及時撥付，以便下級部門及時執(zhí)行；對預計當年能夠執(zhí)行完畢的結余結轉項目，督促加快執(zhí)行進度；對確認已無法支出或已不需要支出的，將資金收回財政統(tǒng)籌安排。同時，加大對資金使用的檢查和監(jiān)督力度，避免因盲目加快預算進度而造成公共財政資源的浪費，提高資金的使用效率。

（一）嚴禁虛列支出，規(guī)范權責發(fā)生制核算。制定盤活財政存量資金的管理制度，嚴格權責發(fā)生制核算范圍，控制核算規(guī)模。除國庫集中支付年終結余外，嚴禁違規(guī)采取權責發(fā)生制方式虛列支出。

（二）加快現(xiàn)有財政存量資金的清理力度，規(guī)范財政專戶管理。財政專戶要按照“歸并同類資金、合并重復賬戶、撤銷無效賬戶、規(guī)范會計核算”的要求，進一步精簡壓縮專戶數(shù)量，及時清理整頓市縣兩級財政部門在各商業(yè)銀行無存在依據(jù)的專戶，資金實行集中化管理為盤活存量財政資金奠定基礎。同時，強化財政專戶結余資金管理，實現(xiàn)財政資金的統(tǒng)一調度、統(tǒng)籌使用。對于結轉超過2年的財政資金全部繳回，統(tǒng)一安排支出。統(tǒng)籌用于經濟社會發(fā)展亟需資金支持的領域，對因清理國庫集中支付年終結余新產生的權責發(fā)生制核算事項，要在2年內使用完畢。

（三）細化預算編制管理。建立部門結轉結余資金與預算安排銜接制度，整合各類財政資金。建立科學預算編制機制，為加快預算支出進度提供可靠保障。預算編制要加強事前論證和調研，防止不具備實施條件的項目安排大量財政資金；對于多年實施的項目，科學編制項目滾動預算，按進度安排年度支出預算；細化預算編制管理，凡應細化的預算支出，年初都要細化編制到使用單位和項目，提高預算資金年初分配的到位率和預算的可執(zhí)行性。

（四）加強預算執(zhí)行管理，提高預算支出執(zhí)行率。對年初部門預算安排的各項資金，制訂合理的用款計劃，同時加大項目預算實施力度，努力實現(xiàn)預算資金的均衡支付；防止年終集中突擊辦理。上級政府提前下達轉移支付，避免年末集中劃撥資金、造成資金沉淀結存現(xiàn)象。財政部門在嚴格財政支出管理，健全監(jiān)管機制的同時，要進一步提高工作效率，改進服務質量，為加快財政支出進度創(chuàng)造條件。

（作者單位：海陽市財政局）