王 棟

檢察官辦案責(zé)任制改革的三個(gè)核心命題:主體、放權(quán)與監(jiān)督

王 棟[1]

檢察官辦案責(zé)任制改革是檢察體制改革中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，目的在于解決目前檢察權(quán)運(yùn)行中存在的行政色彩濃厚、審批流程過長、責(zé)任不明晰等弊端，但無論是理論界還是實(shí)務(wù)界對這項(xiàng)改革所涉及的一些核心問題的認(rèn)識(shí)仍然是模糊的。關(guān)于主任檢察官，不應(yīng)當(dāng)將其角色僅定位于檢察官精英化之前的一種過渡形態(tài)，而應(yīng)當(dāng)納入檢察官的法定職務(wù)序列，只不過在檢察官精英化前后承擔(dān)的職責(zé)有所區(qū)別；關(guān)于檢察權(quán)內(nèi)各項(xiàng)子權(quán)力的組織和責(zé)任形態(tài)，應(yīng)當(dāng)與批捕起訴權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)各項(xiàng)權(quán)力自身的運(yùn)行規(guī)律相適應(yīng)；關(guān)于主任檢察官是否會(huì)出現(xiàn)放權(quán)之后的濫權(quán)，應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)格選任主任檢察官、構(gòu)建完備的監(jiān)督制約機(jī)制、實(shí)行“零容忍”的懲戒制度入手防范和解決這一問題，而不能因?yàn)閾?dān)心改革出現(xiàn)問題就放棄和否定改革。

主任檢察官；辦案責(zé)任制；組織和責(zé)任形態(tài)；檢察官的懲戒

引言

作為一項(xiàng)因現(xiàn)實(shí)問題倒逼而生的反應(yīng)性變革，檢察官辦案責(zé)任制被寄予解決目前檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制中存在的行政色彩濃厚、審批流程過長、責(zé)任不明晰等諸多問題的厚望。但是，作為比審判權(quán)更為復(fù)雜的權(quán)力形態(tài)，檢察權(quán)的責(zé)任機(jī)制本身也更為復(fù)雜，爭議更大。[1]如十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)明確提到了“完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制”，但是并沒有在決定中明確提出“完善主任檢察官辦案責(zé)任制”，十八屆四中全會(huì)中《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》才提出要“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制，落實(shí)誰辦案誰負(fù)責(zé)”。改革設(shè)計(jì)者必須在保障檢察一體化和檢察官依法獨(dú)立行使檢察權(quán)之間維持精妙的平衡；必須在批捕起訴權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)等屬性差異較大的子權(quán)力之間，既能體現(xiàn)其差異性，又能將其統(tǒng)合在居于上位的檢察權(quán)之內(nèi)，改革的難度可見一斑。從目前上海、廣東、湖北、北京等改革試點(diǎn)省市公布的改革方案來看，基本上都是以最高人民檢察院(以下簡稱為最高檢)2013年底制定的《檢察官辦案責(zé)任制改革試點(diǎn)實(shí)施工作指導(dǎo)意見》(以下簡稱為《指導(dǎo)意見》)為藍(lán)本，但因?yàn)樽罡邫z的《指導(dǎo)意見》本身就是框架性的，為各地探索預(yù)留了空間，因此各地的方案在很多制度安排上存在較大的差異。一方面，差異化的改革方案之間具有一定程度上的競爭性，可以通過各自的嘗試甚至試錯(cuò)，找到解決問題的不同辦法；另一方面，在一些核心性、基礎(chǔ)性問題的認(rèn)識(shí)上，無論是實(shí)務(wù)界還是理論界的認(rèn)識(shí)仍然是模糊的，對于改革的來龍去脈缺乏系統(tǒng)性和整體性的把握，往往在制訂改革方案時(shí)偏離了改革的邏輯起點(diǎn)，最終效果恐怕也要打些折扣。筆者認(rèn)為，檢察官辦案責(zé)任制改革應(yīng)當(dāng)抓住責(zé)任主體(主任檢察官的角色定位)、權(quán)限劃分(檢察權(quán)中各項(xiàng)子權(quán)力的組織和責(zé)任形態(tài))和監(jiān)督制約(如何防止檢察官擴(kuò)權(quán)之后的濫權(quán))這三個(gè)核心命題，牢牢把握改革的方向不偏離建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

一、主任檢察官的角色定位

“主任檢察官”這一稱謂借鑒于臺(tái)灣的檢察制度，[1]臺(tái)灣地區(qū)的“《法官法》”(2011年通過)第十章第86條第Ⅱ款“本法所稱檢察官，指下列各款人員:一、‘最高法院’檢察署檢察總長、主任檢察官、檢察官。二、高等法院以下各級法院及其分院檢察署檢察長、主任檢察官、檢察官”。其在大陸地區(qū)的前身是主訴(辦)檢察官[2]大部分地區(qū)稱為“主訴檢察官”，有的地區(qū)如湖北省稱為“主辦檢察官”，湖北最近公布的改革方案，仍然沿用了“主辦檢察官”的稱謂，沒有采納中央提出的“主任檢察官”的稱謂。。相比于后者，“主任檢察官”不僅能涵蓋傳統(tǒng)上檢察官辦案責(zé)任制主要推行的公訴部門，也能涵蓋公訴部門以外的其他業(yè)務(wù)部門，具有更廣泛的包容性。但是，對于主任檢察官的角色定位，卻有兩種不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為主任檢察官作為檢察官辦案責(zé)任制的關(guān)鍵和中樞，是基本辦案組織的主持者?！爸魅螜z察官這一特定稱謂雖非行政職務(wù)，但作為檢察官的一種特有的身份象征，應(yīng)當(dāng)納入到法定檢察官的職務(wù)序列，從而成為檢察機(jī)關(guān)中具有特殊性質(zhì)和地位的優(yōu)秀檢察官的代表。”[3]陳旭:《建立主任檢察官制度的構(gòu)想》，《中國法學(xué)》2014年第2期。以《中華人民共和國人民檢察院組織法》修法為契機(jī)，“在立法上明確主任檢察官的法律地位”[4]陳旭:《建立主任檢察官制度的構(gòu)想》，《中國法學(xué)》2014年第2期。，并以主任檢察官為基數(shù)組建基本辦案組織，在立法修改之前，將主任檢察官作為一種能力席位和執(zhí)法崗位。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為主任檢察官是檢察官員額制實(shí)行之前的一種過渡形態(tài)和權(quán)宜之計(jì)，是從目前泛化的檢察官隊(duì)伍中選任一部分優(yōu)秀檢察官代表作為檢察權(quán)的行權(quán)主體和責(zé)任主體，等到檢察官員額制落實(shí)到位、基本實(shí)現(xiàn)檢察官的精英化之后，就沒有必要再任命主任檢察官，每一個(gè)檢察官都應(yīng)當(dāng)作為行權(quán)主體和責(zé)任主體。

對于這兩種不同的定位，差異體現(xiàn)在諸多方面。第一，辦案組織的配置不同。如果按照第一種觀點(diǎn)，主任檢察官辦案組的配置包括一名主任檢察官、幾名檢察官、幾名檢察輔助人員和書記員。如果按照第二種觀點(diǎn)，檢察官辦案組的配置包括一名檢察官、幾名檢察輔助人員和書記員。第二，權(quán)力和責(zé)任的落實(shí)主體不同。如果按照第一種觀點(diǎn)，權(quán)力和責(zé)任的落實(shí)主體是主任檢察官，主任檢察官辦案組內(nèi)其他檢察官作出的案件處理決定應(yīng)當(dāng)報(bào)主任檢察官審核，當(dāng)主任檢察官不同意其他檢察官的案件處理意見時(shí)，有權(quán)直接改變其他檢察官的案件處理意見，并對最終作出的處理決定承擔(dān)責(zé)任。按照第二種觀點(diǎn)，權(quán)力和責(zé)任的落實(shí)主體是檢察官，其他檢察官無權(quán)直接改變承辦檢察官作出的案件處理意見。

本文認(rèn)為，主任檢察官不應(yīng)當(dāng)僅僅是一種過渡形態(tài)，應(yīng)當(dāng)將其列入法定檢察官的職務(wù)序列，但是在檢察官真正實(shí)現(xiàn)精英化前后，主任檢察官的角色定位、權(quán)力職責(zé)應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別:之前，主任檢察官應(yīng)當(dāng)作為檢察權(quán)權(quán)力和責(zé)任的落實(shí)主體；之后，檢察官應(yīng)當(dāng)直接作為權(quán)力和責(zé)任的落實(shí)主體，同時(shí)將現(xiàn)在行政化的業(yè)務(wù)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改建為體現(xiàn)司法屬性的執(zhí)法辦案組織，主任檢察官作為執(zhí)法辦案組織的主持者，其職責(zé)權(quán)限類似于現(xiàn)行的業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人。之所以做這樣的區(qū)分，理由在于:

第一，直接放權(quán)給檢察官脫離了目前檢察官素質(zhì)參差不齊的人員現(xiàn)狀，有必要通過設(shè)置主任檢察官作為過渡。

一些學(xué)者批評各地出臺(tái)的檢察官辦案責(zé)任制改革方案，是“舊瓶裝新酒”，將傳統(tǒng)上檢察人員承辦、部門負(fù)責(zé)人審核、檢察長或檢察委員會(huì)決定的“三級審批制”改為檢察官承辦、主任檢察官審核或決定的“二級審批制”，仍然保留了行政色彩，導(dǎo)致檢察官、檢察輔助人員、書記員的職責(zé)混淆，不符合司法的親歷性、直接性和獨(dú)立性要求。[1]王一超:《檢察官辦案責(zé)任制改革的進(jìn)路分析——兼對主任檢察官制度的反思》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第3期。但是，這種純粹停留在法學(xué)邏輯范疇內(nèi)的批評并沒有關(guān)注到目前檢察官隊(duì)伍的現(xiàn)狀，即檢察官的身份評定仍然僅僅停留和局限在形式要件的審查。一名檢察人員，無論是否在業(yè)務(wù)一線，無論辦案能力水平高低甚至無論是否辦過案，只要滿足了《中華人民共和國檢察官法》所規(guī)定的年齡、學(xué)歷、通過司法考試等最基本的要求，都可以任命為檢察官，從而造成檢察官泛化、素質(zhì)參差不齊、魚龍混雜的局面。[2]以廣東省為例，根據(jù)2014年5月份的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全省各級檢察院檢察官已經(jīng)占到檢察人員總數(shù)的67.53%。司法活動(dòng)作為一項(xiàng)復(fù)雜的理性實(shí)踐活動(dòng)，需要司法官同時(shí)具備扎實(shí)的法學(xué)理論功底、豐富的生活經(jīng)驗(yàn)、敏銳的觀察能力、嫻熟的協(xié)調(diào)能力、穩(wěn)定的情感控制力和抗壓能力等諸多能力作基礎(chǔ)支撐，如果超出司法官基礎(chǔ)素質(zhì)的支撐范圍賦予其過大的權(quán)力并要求其承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，后果不堪設(shè)想。因此，在檢察官隊(duì)伍的現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，通過從現(xiàn)行檢察官中選任一批真正優(yōu)秀的代表作為權(quán)力和責(zé)任的落實(shí)主體，是具有現(xiàn)實(shí)合理性和必要性的。

第二，現(xiàn)階段，將主任檢察官作為檢察權(quán)的行權(quán)主體，并有權(quán)改變其他檢察官的案件處理意見，即使被詬病“改革不徹底”，但相比現(xiàn)行的“三級審批制”仍然是有巨大進(jìn)步意義的。

長期以來，“三級審批制”所造成的諸多弊端已經(jīng)為人所共識(shí)，而且其中一些問題，非實(shí)務(wù)界人士可能還遠(yuǎn)不足以深刻體會(huì):其一，案件審批流程過長，嚴(yán)重浪費(fèi)檢察人力資源。實(shí)際上，從基層院到市級院再到省級院，由于科層制的疊加效應(yīng)，三級審批往往會(huì)逐步演化為四級、五級甚至是六級審批，以省檢察院為例，一個(gè)刑事案件最長可能經(jīng)過“承辦人→科長→副處長→處長→協(xié)管的檢委會(huì)專職委員→分管副檢察長→檢委會(huì)”等多個(gè)程序，其流程之長、效率之低下，令人咋舌，而且這個(gè)流程還沒有考慮程序逆向流轉(zhuǎn)等諸多復(fù)雜情形。其二，權(quán)力尋租空間因案件審批流程過長得到延伸。在行政法領(lǐng)域，行政審批環(huán)節(jié)越多，權(quán)力尋租空間越大，已經(jīng)是被理論深入論證和實(shí)踐反復(fù)驗(yàn)證的原理，這一原理同樣適用于司法活動(dòng)。在一個(gè)漫長的案件流轉(zhuǎn)程序中，從案件的承辦到審批環(huán)節(jié)，每一個(gè)人都有可能利用自己的權(quán)力施加對案件處理結(jié)果的不正當(dāng)影響，[1]實(shí)踐中，往往還是通過“權(quán)力共享”的形式共同施加對案件的影響，最后表現(xiàn)出來的就是一系列的司法人員腐敗的窩案、串案。而監(jiān)察全球貪污腐敗的國際非政府組織“透明國際”的定義，司法腐敗就是“司法系統(tǒng)的任何一員對公正司法程序的所有不當(dāng)影響”。參見鄭小樓《法官腐敗報(bào)告》，《財(cái)經(jīng)》2013年第15期。使得司法活動(dòng)的獨(dú)立性和純潔性不斷被扭曲。其三，責(zé)任不夠明確和細(xì)化，導(dǎo)致“審理者不裁判、裁判者不負(fù)責(zé)”。在案件流轉(zhuǎn)程序中，“審批層級越高，決策者對案件全面性審查越弱，科長審批或許還會(huì)翻閱案卷，到檢委會(huì)討論的案件，通常僅由承辦檢察官口頭匯報(bào)案情，委員們即需作出判斷”[2]謝佑平、潘祖全:《主任檢察官制度的探索與展望——以上海閔行區(qū)人民檢察院試點(diǎn)探索為例》，《法學(xué)評論》2014年第2期。。從理論上講，每一個(gè)辦案環(huán)節(jié)都是案件處理決定形成的促成因素，按照權(quán)力與責(zé)任對應(yīng)的法治原理，都應(yīng)當(dāng)對案件處理決定承擔(dān)一定的責(zé)任。但正是因?yàn)闄?quán)力配置不明確，才導(dǎo)致雖然責(zé)任主體眾多，卻面臨責(zé)任分散、法不責(zé)眾的尷尬，問責(zé)制的尷尬反過來又為權(quán)力尋租提供了無限迂回的空間。

通過上述對傳統(tǒng)審批制諸多弊端的分析可以發(fā)現(xiàn)，所謂的辦案資源浪費(fèi)、權(quán)力尋租空間延伸、責(zé)任不夠明確和細(xì)化等問題，其實(shí)都肇始于審批流程過長這一看似淺層次和表面化的問題。因此，檢察官辦案責(zé)任制改革的首要目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是“簡化案件流程、細(xì)化辦案責(zé)任、嚴(yán)格責(zé)任追究”，將目前以檢察長為核心的檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制改造為以主任檢察官為核心的檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制，“檢察官—主任檢察官—檢察長成為檢察權(quán)行使的載體和責(zé)任鏈條，權(quán)責(zé)明確，關(guān)系清楚，檢察一體與檢察獨(dú)立易于較好結(jié)合”[1]高保京:《北京市檢一分院主任檢察官辦案責(zé)任制及其運(yùn)行》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第2期。。在這個(gè)目標(biāo)下，司法的直接性和親歷性要求并不是改革最迫切要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，可以通過制度細(xì)節(jié)上的安排得到彌補(bǔ)?；诖?，改革可以從以下幾個(gè)方面入手:其一，嚴(yán)格限定主任檢察官的入門門檻。主任檢察官應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、工作實(shí)績突出、職業(yè)道德好等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行選任，尤其是應(yīng)當(dāng)突出業(yè)務(wù)能力在選任中的主體指標(biāo)，絕不應(yīng)當(dāng)按照行政職務(wù)和級別的標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”地進(jìn)行自然轉(zhuǎn)化，使得最后選任的主任檢察官真正能夠成為檢察官中的精英代表。其二，建立權(quán)力負(fù)面清單制度，大幅放權(quán)給主任檢察官。除法律[2]從三大訴訟法的規(guī)定來看，明確規(guī)定由檢察長、檢委會(huì)行使的職權(quán)并不多，倒是最高檢的《刑事訴訟規(guī)則》《民事行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》明確規(guī)定了大量的檢察長、檢委會(huì)應(yīng)當(dāng)行使的職權(quán)，因此此處的法律應(yīng)當(dāng)做廣義理解，包括最高檢出臺(tái)的司法解釋在內(nèi)。但是，這并不意味著本文就認(rèn)可了最高檢規(guī)定的合理性，其實(shí)諸多權(quán)力完全可以下放主任檢察官行使，最高檢應(yīng)當(dāng)及時(shí)對相關(guān)司法解釋進(jìn)行修訂。明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)由檢察長、檢委會(huì)行使的職權(quán)外，其他辦案權(quán)限都應(yīng)當(dāng)賦予主任檢察官獨(dú)立行使。[3]對于這一問題，有人“從組織行為學(xué)和組織社會(huì)學(xué)的角度，認(rèn)為比較個(gè)人決策和集體決策的優(yōu)劣，面臨多項(xiàng)選擇需要作出最優(yōu)選擇即多選一的決策都比較適合組織或者集體決策，凡是經(jīng)過邏輯推理特別是邏輯鏈條比較長的推理來作出的決策比較適合個(gè)人決策。個(gè)人決策的優(yōu)勢是邏輯嚴(yán)密、前后連貫，容易發(fā)現(xiàn)獨(dú)特的處理方式，劣勢是容易產(chǎn)生片面性，集體決策的優(yōu)勢是激發(fā)多人智慧，劣勢是容易產(chǎn)生話語霸權(quán)，信息交流不充分。檢察業(yè)務(wù)中大多數(shù)決策屬于單方?jīng)Q定和邏輯推理，比較適合主任檢察官個(gè)人決策，只有少數(shù)決策，屬于多項(xiàng)選擇的決策，適合于檢察委員會(huì)決策”。參見謝鵬程《主任檢察官的名與實(shí)》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第3期。其三，嚴(yán)格限制業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人的案件審核范圍，僅限于主任檢察官報(bào)請檢察長決定的案件，而且當(dāng)審核意見與承辦意見不一致時(shí)，主任檢察官可以接受，也可以不接受，但須報(bào)檢察長，且不影響案件進(jìn)入下一辦案環(huán)節(jié)和審批程序。其四，建立檢委會(huì)討論案件的過濾機(jī)制，防止主任檢察官為推卸辦案責(zé)任，無形擴(kuò)大檢委會(huì)案件討論的范圍。其五，規(guī)范主任檢察官的案件審核機(jī)制。主任檢察官不同意辦案組內(nèi)其他檢察官承辦案件的處理意見，可以直接改變承辦檢察官的案件處理決定，但是必須親自閱卷、核實(shí)主要證據(jù)，有出庭任務(wù)的，還應(yīng)當(dāng)親自承擔(dān)出庭任務(wù)。其六，規(guī)范主任檢察官聯(lián)席會(huì)議討論結(jié)果的效力。對于有重大意見分歧的案件，主任檢察官可建議業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人組織召開主任檢察官聯(lián)席會(huì)議討論案件，但是討論結(jié)果僅供主任檢察官參考意義，不具有直接作為案件處理決定的效力。其七，主任檢察官辦案組內(nèi)其他檢察官和檢察輔助人員的職責(zé)應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分。雖然其他檢察官并不能獨(dú)立地作出案件處理決定，但是其職責(zé)也不應(yīng)當(dāng)與檢察輔助人員混同。相比較而言，檢察輔助人員對案件的參與程度應(yīng)當(dāng)限制在事務(wù)性工作的范疇，無權(quán)獨(dú)立地提出案件處理意見；而其他檢察官對案件的參與程度是全過程的，有權(quán)獨(dú)立地提出案件處理意見。

第三，檢察官真正實(shí)現(xiàn)精英化之后，仍然應(yīng)當(dāng)保留主任檢察官，但其職責(zé)定位應(yīng)有所不同。檢察官實(shí)行員額制后，[1]目前各地已經(jīng)公布的改革方案中除上海、青海的員額比例設(shè)定為33%、40%之外，其他第一批改革試點(diǎn)省份如廣東、湖北、吉林都為39%，并且都設(shè)置了5年的過渡期。對于檢察官的員額比例設(shè)置為多大，才能真正體現(xiàn)精英化，這是一個(gè)復(fù)雜的問題，絕非一個(gè)簡單的數(shù)字可以說清，這當(dāng)中還牽涉到選任標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行過程中的種種變異問題等。因此，可以預(yù)見，在相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)，主任檢察官都將在檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制中發(fā)揮重要的作用。檢察官本身就是精英代表，完全有能力在辦案權(quán)限內(nèi)獨(dú)立地作出案件處理決定，以主任檢察官為核心的檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制將過渡到以每一個(gè)檢察官為核心的檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制，這一點(diǎn)爭議并不大。爭議較大的是，是否還有保留主任檢察官的必要。本文認(rèn)為，檢察官精英化之后，應(yīng)當(dāng)徹底取消行政化的業(yè)務(wù)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置，建立與法院的審判庭相對應(yīng)的、體現(xiàn)司法屬性的執(zhí)法辦案組織，并將主任檢察官作為與庭長相對應(yīng)的執(zhí)法辦案組織負(fù)責(zé)人。

目前，無論是最高檢的《指導(dǎo)意見》，還是各地公布的改革方案，都保留了業(yè)務(wù)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的行政化架構(gòu)，保留了業(yè)務(wù)部門正副職負(fù)責(zé)人的設(shè)置。當(dāng)然，為避免改革過大所造成的震蕩，這樣有所保留的改革措施是可以理解的。但是，從長遠(yuǎn)來看，業(yè)務(wù)部門的行政化設(shè)置不可避免地會(huì)損害檢察權(quán)的司法屬性；業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人同時(shí)具有檢察官身份和行政職務(wù)身份，也存在“兩頭好處都想占”的不純動(dòng)機(jī)，與檢察官實(shí)行單獨(dú)職務(wù)序列的改革方向相沖突。因此，應(yīng)當(dāng)借鑒臺(tái)灣地區(qū)的做法，[1]我國臺(tái)灣地區(qū)的主任檢察官制度可溯源到1980年6月29日的“法院組織法”修改。這次修法在檢察長與檢察官之間增設(shè)了主任檢察官，作為與法院“庭長”的對應(yīng)，主任檢察官的職責(zé)包括檢察事務(wù)監(jiān)督、行政管理及法學(xué)研究等多層面的工作，尤以對檢察事務(wù)的監(jiān)督職責(zé)最為重要。詳見王一超《檢察官辦案責(zé)任制改革的進(jìn)路分析——兼對主任檢察官制度的反思》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第3期。在立法中明確規(guī)定主任檢察官的法律地位，作為執(zhí)法辦案組織的負(fù)責(zé)人，其職責(zé)包括[2]該職責(zé)設(shè)定參考了臺(tái)灣地區(qū)的相關(guān)規(guī)定，“《地方法院及其分院檢察署處務(wù)規(guī)程》”第20條、“《高等法院及其分院檢察署處務(wù)規(guī)程》”第21條、“《最高法院檢察署處務(wù)規(guī)程》”第13條的規(guī)定，主任檢察官應(yīng)擔(dān)負(fù)以下職責(zé):(1)本組事務(wù)之監(jiān)督；(2)本組檢察官辦案書類之審核；(3)本組檢察官承辦案件行政文稿之審核(或決行)；(4)本組檢察官及其他職員之工作、操作、學(xué)識(shí)、才能之考核與獎(jiǎng)懲之?dāng)M議；(5)人民陳訴案件之調(diào)查及擬議；(6)法律問題之研究；(7)檢察(總)長交辦事項(xiàng)及其他有關(guān)事務(wù)之處理。詳見王一超《檢察官辦案責(zé)任制改革的進(jìn)路分析——兼對主任檢察官制度的反思》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第3期。，(一)檢察官報(bào)經(jīng)檢察長決定的案件處理意見，必須先經(jīng)主任檢察官審核。審核不止于形式審查，還需通過閱讀檢察文書審查檢察官在認(rèn)定事實(shí)、適用法律上是否存在問題，如認(rèn)為存在問題，可以建議檢察官進(jìn)行補(bǔ)正，如檢察官拒絕補(bǔ)正，不影響案件進(jìn)入下一個(gè)環(huán)節(jié)。主任檢察官不能對檢察官直接行使指令權(quán)，也不能行使職務(wù)收取權(quán)和職務(wù)移轉(zhuǎn)權(quán)，只能在審核意見中向檢察長提出具體的建議供檢察長參考，因此也無需為承辦檢察官的辦案意見承擔(dān)責(zé)任。(二)執(zhí)法辦案組織內(nèi)部的行政管理職責(zé)。包括本組檢察官及其他人員的考核與獎(jiǎng)懲之?dāng)M議，其他行政文書的審核等。(三)法律適用問題的調(diào)研。(四)檢察長交辦其他有關(guān)事務(wù)的處理。

二、檢察權(quán)中不同子權(quán)力的組織和責(zé)任形態(tài)

關(guān)于我國檢察權(quán)的性質(zhì)，歷來是檢察學(xué)研究中的爭論熱點(diǎn)問題。[3]關(guān)于檢察權(quán)的性質(zhì)，不僅在我國是一個(gè)爭論熱點(diǎn)，就全球范圍來講，也是各國檢察機(jī)關(guān)面臨的理論難題。詳見林朝榮《檢察制度民主化之研究》，臺(tái)灣:文笙書局，2007年，第204—214頁。有的主張檢察權(quán)是司法權(quán)，理由在于:1.檢察官對證據(jù)材料的審查判斷，對偵查結(jié)果的處分，同法官的裁判行為都是適用法律的行為；2.檢察權(quán)的行使不僅是啟動(dòng)司法程序的重大步驟和必要環(huán)節(jié)，而且對司法程序的完成具有重要的推動(dòng)力；3.檢察官的身份與法官相似，都要求在訴訟活動(dòng)中具有相對的獨(dú)立性及其他職業(yè)保障；[1]張智輝:《檢察權(quán)研究》，北京:中國檢察出版社，2007年，第20頁。4.“從檢察制度的歷史變遷看，我國檢察機(jī)關(guān)具有最強(qiáng)的司法功能”[2]龍宗智:《檢察機(jī)關(guān)辦案方式的適度司法化改革》，《法學(xué)研究》2013年第1期。。有的主張檢察權(quán)屬于行政權(quán)，認(rèn)為檢察權(quán)與司法權(quán)的內(nèi)在屬性是完全背離的，司法權(quán)具有被動(dòng)性、中立性、判斷性的特征，而檢察權(quán)是主動(dòng)性、非終結(jié)性、執(zhí)行性權(quán)力，因此是非司法性的，而與國家行政權(quán)的基本特征相吻合。[3]徐顯明:《司法改革二十題》，《法學(xué)》1999年第9期；李德海:《論司法獨(dú)立》，《法律科學(xué)》2000年第1期；郝銀鐘:《檢察權(quán)質(zhì)疑》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》1999年第3期。有的主張檢察權(quán)是一種法律監(jiān)督權(quán)，認(rèn)為將檢察權(quán)簡單地等同于司法權(quán)或是行政權(quán)，很大程度上是基于“三權(quán)分立”的理念提出來的，與我國的人民代表大會(huì)制有本質(zhì)的不同，“檢察機(jī)關(guān)是為保障法律的正確、統(tǒng)一實(shí)施而設(shè)置的專門監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察權(quán)從司法權(quán)的再次剝離，上升為與行政權(quán)、審判權(quán)并列的國家權(quán)力，則是社會(huì)主義民主與法治建設(shè)的重大成果”[4]冰青:《中國的檢察體制不能取消》，《法學(xué)》1999年第7期。，“檢察權(quán)行政性質(zhì)和司法性質(zhì)的有機(jī)結(jié)合，構(gòu)成了法律監(jiān)督權(quán)所特有的屬性，使它既不同于行政權(quán)，又不同于司法權(quán)，而成為國家權(quán)力分類中一種獨(dú)立的權(quán)力”[5]張智輝:《檢察權(quán)研究》，北京:中國檢察出版社，2007年，第21頁。。

作為一個(gè)宏觀的體制問題，“檢察權(quán)的性質(zhì)之爭”不是本文的討論重點(diǎn)，無意在此展開深入詳盡的探討。本文想說明的是，之所以學(xué)界能夠?qū)z察權(quán)的性質(zhì)展開持續(xù)而熱烈的討論，本身就說明這一問題的復(fù)雜性。與其大而籠之地談檢察權(quán)的權(quán)力屬性，不如對檢察權(quán)進(jìn)行分解，然后對其各項(xiàng)子權(quán)力的性質(zhì)進(jìn)行具體分析。按照職權(quán)內(nèi)容將檢察權(quán)分解為批捕起訴權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)[6]陳衛(wèi)東教授認(rèn)為2012年《刑事訴訟法》修改之后，第47條和第115條新增了司法救濟(jì)權(quán)，并認(rèn)為司法救濟(jì)權(quán)與訴訟監(jiān)督權(quán)有所不同，司法救濟(jì)權(quán)屬實(shí)體決定權(quán)，而訴訟監(jiān)督權(quán)屬程序性職能。詳見陳衛(wèi)東《司法改革背景下的檢察改革》，《檢察日報(bào)》2014年8月28日。本文認(rèn)為，第47條和第115條的規(guī)定仍然屬于傳統(tǒng)所指的訴訟監(jiān)督權(quán)。。批捕起訴權(quán)主要涉及對“證據(jù)材料的審查判斷，對偵查結(jié)果的處分”[7]張智輝:《檢察權(quán)研究》，北京:中國檢察出版社，2007年，第20頁。，“強(qiáng)調(diào)個(gè)人判斷和流程監(jiān)督”[8]高保京:《北京市檢一分院主任檢察官辦案責(zé)任制及其運(yùn)行》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第2期。，強(qiáng)調(diào)司法的直接性、親歷性和獨(dú)立性，屬于司法權(quán)；職務(wù)犯罪偵查權(quán)本質(zhì)是對犯罪事實(shí)和法律的判斷，符合司法權(quán)判斷性的本質(zhì)特征，但要求參與偵查的人員服從統(tǒng)一指揮和上下左右協(xié)調(diào)一致，強(qiáng)調(diào)協(xié)作性、機(jī)動(dòng)性和一體化，又具有行政權(quán)的某些特征；訴訟監(jiān)督權(quán)被認(rèn)為是檢察權(quán)中最能體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)作為“國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”性質(zhì)的權(quán)力，是中國特色社會(huì)主義檢察制度的標(biāo)志和集中體現(xiàn)，作為“司法程序中的重大步驟和必要環(huán)節(jié)”，其司法權(quán)的屬性特征明顯，但是在程序的啟動(dòng)、效力等方面與批捕起訴權(quán)又有著諸多不同。由此觀之，檢察權(quán)作為一種復(fù)合型的權(quán)力，各項(xiàng)子權(quán)力在運(yùn)行規(guī)律等方面存在較大的差異，但都符合司法權(quán)的本質(zhì)特征，都應(yīng)當(dāng)納入到司法責(zé)任制的覆蓋范圍，只不過在組織和責(zé)任形態(tài)上應(yīng)當(dāng)有所差異，具體來講:

1.批捕起訴權(quán)的組織和責(zé)任形態(tài)。批捕起訴權(quán)是檢察權(quán)中司法化程度最高的權(quán)力，具有以下特點(diǎn):一是以對證據(jù)材料的書面審查和判斷為主，對檢察官的獨(dú)立性要求較高。二是具有較強(qiáng)的階段性和程序性特點(diǎn)。三是在刑事訴訟程序上受到的制約較多，“前有公安機(jī)關(guān)的制約，后有法院的制約，全程還有其他訴訟參與人的制約”[1]陳旭:《建立主任檢察官制度的構(gòu)想》，《中國法學(xué)》2014年第2期。，尤其是必須服從法院經(jīng)過審判作出的終局裁判。

批捕起訴權(quán)的以上特點(diǎn)決定了其在組織形態(tài)上可以采取小組制，即一個(gè)主任檢察官辦案組可以配置較少的其他檢察官，規(guī)模不宜太大，同時(shí)為了提高辦案效率和專業(yè)化程度，可以根據(jù)案由相近、人案均衡的原則，在不同的辦案組之間進(jìn)行專業(yè)化的分工。在責(zé)任形態(tài)上，應(yīng)當(dāng)盡可能放權(quán)給主任檢察權(quán)行使，確立主任檢察官在批捕起訴權(quán)運(yùn)行中的核心地位:在主任檢察官辦案組內(nèi)，其他檢察官承辦的案件應(yīng)當(dāng)報(bào)主任檢察官審核，主任檢察官同意其他檢察官的意見，雙方共同承擔(dān)責(zé)任；主任檢察官不同意其他檢察官的意見，有權(quán)改變其他檢察官的意見，并對最后的案件處理決定承擔(dān)責(zé)任。

2.職務(wù)犯罪偵查權(quán)的組織和責(zé)任形態(tài)。職務(wù)犯罪偵查權(quán)是檢察權(quán)中行政化程度最高的權(quán)力，具有以下特點(diǎn):一是檢察一體化的要求最高，對檢察官獨(dú)立性的要求相對較弱?！皺z察一體化指檢察機(jī)關(guān)在行使檢察權(quán)的過程中形成的整體統(tǒng)籌、上下一體、指揮靈敏、協(xié)作配合，統(tǒng)一行使檢察權(quán)的運(yùn)作機(jī)制”，盡管檢察一體化的要求體現(xiàn)在各項(xiàng)子權(quán)力運(yùn)行規(guī)律之中，但是職務(wù)犯罪偵查權(quán)的體現(xiàn)最為明顯。一宗職務(wù)犯罪偵查案件的辦理，往往需要多人協(xié)作作戰(zhàn)、形成整體合力，才能獲得突破，如果涉及窩案、串案，就更需要檢察長集中和調(diào)動(dòng)檢察院內(nèi)外各方面的資源全力進(jìn)行突破。二是具有較強(qiáng)的臨場處置性。偵查活動(dòng)尤其是審訊過程中，情況瞬息萬變，一招不慎，就有可能錯(cuò)失良機(jī)，“讓犯罪嫌疑人逃脫或者因時(shí)過境遷而致證據(jù)湮滅或證言變化”[1]陳旭:《建立主任檢察官制度的構(gòu)想》，《中國法學(xué)》2014年第2期。，這就要求偵查人員能夠臨場各種情況及時(shí)進(jìn)行應(yīng)變。

職務(wù)犯罪偵查權(quán)的以上特點(diǎn)決定了其在組織形態(tài)上應(yīng)當(dāng)采取大組制，相比于批捕起訴權(quán)，一個(gè)主任檢察官辦案組應(yīng)當(dāng)配置更多的檢察官；組織模式也可以更加靈活，除了固定的主任檢察官辦案組，還可以組建臨時(shí)辦案組，辦案組成員不固定，根據(jù)辦案需要實(shí)行人員組合，由若干檢察人員組成辦案組，并明確主辦案件的主任檢察官。在責(zé)任形態(tài)上，職務(wù)犯罪偵查客觀上有利用檢察長所具有的職權(quán)優(yōu)勢集中統(tǒng)攬各種資源的需求，因此，啟動(dòng)或終結(jié)訴訟程序、采取人身性強(qiáng)制措施、采取技術(shù)性偵查手段等決定權(quán)仍應(yīng)由檢察長行使，主任檢察官的授權(quán)范圍相對較小，主要集中在程序性的事項(xiàng)，但即使如此，仍然要盡可能地精簡案件審批層級，同時(shí)為權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)各個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)定可評判、可監(jiān)控的標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)點(diǎn)，明確各個(gè)環(huán)節(jié)所應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任。

3.訴訟監(jiān)督權(quán)的組織和責(zé)任形態(tài)。雖然訴訟監(jiān)督權(quán)是最能體現(xiàn)中國檢察制度特色的權(quán)力，但是相比于批捕起訴權(quán)和職務(wù)犯罪偵查權(quán)，訴訟監(jiān)督權(quán)的業(yè)務(wù)開展最為薄弱。一方面，因?yàn)閮?nèi)外部各種體制因素，如外部監(jiān)督對象對監(jiān)督的抵觸情緒，內(nèi)部“訴訟職權(quán)與訴訟監(jiān)督職權(quán)未能適當(dāng)分離，導(dǎo)致訴訟機(jī)制紊亂，訴訟構(gòu)造失衡”[2]龍宗智:《加強(qiáng)司法責(zé)任制:新一輪司法改革及檢察改革的重心》，《人民檢察》2014年第12期。，以及監(jiān)督整體質(zhì)效不高，公信力不足等問題；另一方面，訴訟監(jiān)督權(quán)缺少豐富的域外經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，理論界和實(shí)務(wù)界對權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制的認(rèn)識(shí)仍然是模糊的、不清晰的，很多時(shí)候是各地分別在“摸著石頭過河”。盡管尚有爭議，但是訴訟監(jiān)督權(quán)的下列特點(diǎn)仍然是獲得公認(rèn)的:一是監(jiān)督手段的訴訟性。“檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)除在憲法中有概括性的宣示外，在我國的三大訴訟法中都有具體的規(guī)定?！盵1]石少俠:《司法改革中的檢察權(quán)》，載石少俠主編《初任檢察官培訓(xùn)專題講義》，北京:中國檢察出版社，2009年，第149頁。無論是偵查監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督、監(jiān)所檢察監(jiān)督還是民事、行政訴訟監(jiān)督，都是在訴訟過程中運(yùn)用訴訟手段完成的，因此，訴訟監(jiān)督權(quán)的正當(dāng)運(yùn)行應(yīng)當(dāng)是遵循司法規(guī)律和訴訟規(guī)律的。二是監(jiān)督效力的程序性。檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督權(quán)只有啟動(dòng)實(shí)體解決問題的程序功能，本身并不具有實(shí)體處分權(quán)。三是監(jiān)督的權(quán)威性和慎重性。與當(dāng)事人、律師或媒體等對訴訟活動(dòng)的監(jiān)督不同，檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督是專門性的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)實(shí)施的監(jiān)督，雖然僅僅具有程序啟動(dòng)的效力，但是在程序啟動(dòng)的意義上仍然是具有強(qiáng)制性的，而且檢察院在憲政體制上是與人民法院相對等的司法機(jī)關(guān)，檢察官被認(rèn)為是專業(yè)素養(yǎng)較高的一個(gè)群體，實(shí)施的監(jiān)督自然具有相當(dāng)?shù)臋?quán)威性。與監(jiān)督的權(quán)威性相伴而生的就是監(jiān)督的慎重性，監(jiān)督權(quán)的行使意味著案件審查程序的重新啟動(dòng)，是司法資源的又一次消耗，一旦監(jiān)督不當(dāng)實(shí)施，不僅耗損了司法資源，而且公安、法院的權(quán)威性都會(huì)受到影響，相關(guān)當(dāng)事人的權(quán)益也難以獲得真正有效的保障。因此，監(jiān)督權(quán)必須審慎行使，其對客觀公正的要求在價(jià)值位階上要高于對效率的要求。

訴訟監(jiān)督權(quán)的以上特點(diǎn)決定了其組織形態(tài)上，主任檢察官辦案組的人數(shù)規(guī)模應(yīng)當(dāng)居于批捕起訴權(quán)和職務(wù)犯罪偵查權(quán)之間。在責(zé)任形態(tài)上，為保證監(jiān)督的權(quán)威性和慎重性，可以將消極性的檢察權(quán)即不支持訴訟監(jiān)督的決定權(quán)交由主任檢察官行使，將積極性檢察權(quán)即提出訴訟監(jiān)督的決定權(quán)交由檢察院的最高業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)檢委會(huì)行使，[2]當(dāng)然，如果將所有提出訴訟監(jiān)督的權(quán)力都交由檢委會(huì)行使，可能會(huì)嚴(yán)重影響工作效率，可以考慮采取折中的方法，對訴訟監(jiān)督權(quán)進(jìn)行劃分，柔性的訴訟監(jiān)督權(quán)如檢察建議交由主任檢察官行使，剛性的訴訟監(jiān)督權(quán)如抗訴交由檢委會(huì)行使。通過嚴(yán)格的程序設(shè)置來防范監(jiān)督的隨意性。同時(shí)，在主任檢察官辦案組內(nèi)，也應(yīng)當(dāng)參照法院建立起相應(yīng)的合議制度，[1]法院審判權(quán)改革過程中主要試點(diǎn)了兩種責(zé)任制，即以上海市二中院為代表的“合議庭負(fù)責(zé)制”和以深圳市福田區(qū)法院為代表的“審判長負(fù)責(zé)制”，最終中央在兩種責(zé)任制中決定采用“審判長負(fù)責(zé)制”。但是，“審判長負(fù)責(zé)制”本身爭議頗大，被認(rèn)為存在合議法官權(quán)責(zé)過低、上升空間有限、待遇缺乏保障等一系列問題。法院最終仍然采納“審判長負(fù)責(zé)制”的重要原因是:法院有兩項(xiàng)重要的機(jī)制保障審判長在親歷、知情的情況下作出判斷，這兩項(xiàng)重要機(jī)制是開庭和合議。審判長通過親自開庭和合議，可以對案件重要問題基本知情而后作出判斷。而主任檢察官只能通過合議知悉案情，對于更加詳細(xì)知悉案情的聽取當(dāng)事人意見、聽證、調(diào)查等手段主要由承辦檢察官完成。因此，檢察機(jī)關(guān)在實(shí)行主任檢察官辦案責(zé)任制時(shí)，更應(yīng)當(dāng)適當(dāng)吸收合議制的相關(guān)內(nèi)容。所有的案件必須經(jīng)過辦案組檢察官合議。不過為避免主任檢察官通過合議制又造成“多人決策、無人負(fù)責(zé)”的局面，從而消解辦案責(zé)任制改革功效造成的制度變異，主任檢察官辦案組內(nèi)的合議不應(yīng)當(dāng)實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)規(guī)則，而應(yīng)當(dāng)實(shí)行主任檢察官?zèng)Q定制，主任檢察官有權(quán)不采納合議多數(shù)意見，但是應(yīng)當(dāng)說明自己的理由，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

三、如何防止檢察官擴(kuò)權(quán)之后的濫權(quán)

檢察官辦案責(zé)任制改革會(huì)不會(huì)造成檢察官尤其是主任檢察官面對突如其來的擴(kuò)權(quán)，導(dǎo)致大面積的司法腐敗的發(fā)生?這是很多人都擔(dān)心的一個(gè)問題?？陀^來講，這一擔(dān)心是有現(xiàn)實(shí)依據(jù)的，各地的冤假錯(cuò)案以及司法人員違法違紀(jì)、違反職業(yè)道德的案例層出不窮，社會(huì)公眾對司法人員職業(yè)道德品質(zhì)的信任度不斷下跌。但是，這是否意味著就應(yīng)當(dāng)放棄改革，甚至否定改革?答案也是否定的。各地報(bào)出的冤假錯(cuò)案案例、司法人員腐敗丑聞不正是在“三級審批制”的行政化管理模式中滋生的嗎?正是因?yàn)楝F(xiàn)有管理模式在司法人員的監(jiān)督管理、案件的質(zhì)量管理方面是失靈的，所以才有改革的動(dòng)因，才有改革的迫切要求，才需要去尋找全新的管理模式，“停頓和倒退沒有出路，思想僵化、故步自封，必將被時(shí)代所淘汰”[2]中共中央宣傳部:《習(xí)近平總書記系列重要講話讀本》，北京:學(xué)習(xí)出版社、人民出版社，2014年，第40頁。。只有建立更加符合司法規(guī)律的監(jiān)督機(jī)制，而不是再用行政化的思維和手段，才能真正提高對檢察官的監(jiān)督品質(zhì)。

第一，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定放權(quán)給主任檢察官。20世紀(jì)90年代中期開始的主訴檢察官改革最初轟轟烈烈最后卻歸于寂靜，其原因之一就是居于“三級審批制”上端的檢察長和業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人擔(dān)心權(quán)力控制力下降，“認(rèn)為有權(quán)才有位，放權(quán)就是對自我否定，沒有了權(quán)力何存位置?”因此不肯放權(quán)，導(dǎo)致“穿新鞋，走老路，流于形式，收權(quán)和放權(quán)進(jìn)退維谷”[1]謝佑平、潘祖全:《主任檢察官制度的探索與展望——以上海閔行區(qū)人民檢察院試點(diǎn)探索為例》，《法學(xué)評論》2014年第2期。。事實(shí)證明，將辦案決定權(quán)限收回給檢察長、業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人行使，也沒有有效遏制司法腐敗的問題，一項(xiàng)針對法官群體的調(diào)研報(bào)告顯示，處于權(quán)力上端的法院院長反而是腐敗的高發(fā)群體。[2]200個(gè)法官腐敗的樣本中，地方高級法院和中級法院法官各為35人、69人，分別占樣本總數(shù)17.5%和34.5%，可謂法官腐敗重災(zāi)區(qū)；同樣腐敗高發(fā)的是各級法院“一把手”，各級法院的原院長、副院長分別是41人和43人，共占樣本總數(shù)42%。引自鄭小樓《法官腐敗報(bào)告》，《財(cái)經(jīng)》2013年第15期。如今啟動(dòng)的主任檢察官辦案責(zé)任制既然是主訴檢察官辦案責(zé)任制的深化和發(fā)展，就應(yīng)當(dāng)避免主訴檢察官辦案責(zé)任制推行過程中出現(xiàn)的問題，堅(jiān)定地放權(quán)給主任檢察官。改革過程中當(dāng)然會(huì)產(chǎn)生這樣那樣的問題，[3]除了可能引發(fā)的司法腐敗問題，還有可能會(huì)產(chǎn)生法律適用標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、綜合管理職能弱化等問題。但是這些問題是需要通過不斷深化改革來解決，而不是“走回頭路”，回到已經(jīng)被證明是違反司法基本運(yùn)作規(guī)律的落后體制機(jī)制當(dāng)中去。

第二，嚴(yán)格選任主任檢察官，從入門門檻上把好關(guān)口。馬克思主義哲學(xué)認(rèn)為，人是生產(chǎn)力中的核心要素，解決好人的問題是解決一切問題的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。制度是僵硬的，而人是機(jī)動(dòng)性的，只要心存不軌，即使布下監(jiān)督制約的天羅地網(wǎng)，也總能發(fā)現(xiàn)和利用制度的漏洞。因此，西方法治發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)就是通過設(shè)定幾近嚴(yán)苛的司法人員選任標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上防范司法人員腐敗的道德風(fēng)險(xiǎn)。這一點(diǎn)提示我們要防止主任檢察官的濫權(quán)，首先應(yīng)當(dāng)從主任檢察官的選任開始，在主要考核業(yè)務(wù)能力的同時(shí)，也要加強(qiáng)對職業(yè)道德素養(yǎng)的考核，使主任檢察官真正具有行使權(quán)力的道德自律，以此保證司法活動(dòng)的純潔性。

第三，充分發(fā)揮內(nèi)外部監(jiān)督制約機(jī)制的作用。即使再完美的人性，也會(huì)有人性的弱點(diǎn)。因此，嚴(yán)格選任主任檢察官之后，還需要構(gòu)建體系完備的監(jiān)督制約機(jī)制，包括從外部進(jìn)一步擴(kuò)大檢務(wù)公開，全面推進(jìn)辦案工作全程錄音錄像、終結(jié)性法律文書上網(wǎng)等，更大程度地保證當(dāng)事人、律師及其他公民對檢察權(quán)運(yùn)行的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，更加主動(dòng)地接受人大、政協(xié)等機(jī)關(guān)的監(jiān)督，讓檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)在陽光下運(yùn)行；從內(nèi)部上講，運(yùn)用信息化的手段對訴訟流程進(jìn)行再造，對各執(zhí)法環(huán)節(jié)的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全面、系統(tǒng)的梳理，加強(qiáng)不同訴訟環(huán)節(jié)之間尤其是后置訴訟程序?qū)η爸迷V訟程序的監(jiān)督，等等。

第四，建立“零容忍”的懲戒制度。檢察官的懲戒，是檢察官辦案責(zé)任制改革的最后一環(huán)，也是最為重要的一環(huán)，能否得到嚴(yán)格執(zhí)行，事關(guān)整個(gè)檢察體制改革的成敗。因?yàn)槿绻霈F(xiàn)問題不能嚴(yán)格追究責(zé)任，那么辦案權(quán)限配置得再科學(xué)、責(zé)任劃分得再明確，也是沒有任何意義的。從目前的制度配置上講，檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制其實(shí)已經(jīng)相當(dāng)完備甚至有些監(jiān)督資源的重置浪費(fèi)，但是因?yàn)橐恍╊I(lǐng)導(dǎo)怕追究問題對單位不光彩甚至?xí)肪孔约旱念I(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，影響自己的政績，所以“大事化小、小事化了”，造成現(xiàn)有的懲戒制度不能得到有效的執(zhí)行。要提高檢察官懲戒的公信力，確?！傲闳萑獭眻?zhí)法，就應(yīng)當(dāng)一并對目前的懲戒體制進(jìn)行改革:一是增強(qiáng)懲戒的公開性。建立全國或省級的檢察官懲戒網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，統(tǒng)一受理當(dāng)事人、律師或其他公民、組織的投訴舉報(bào)，開放投訴舉報(bào)事項(xiàng)進(jìn)展的查閱權(quán)限，并對最后的處理結(jié)果進(jìn)行公告。對現(xiàn)有的懲戒程序進(jìn)行訴訟化改造，將審判中的質(zhì)證和聽證程序引入到懲戒程序中，加強(qiáng)懲戒程序的對抗性，允許投訴舉報(bào)人和被舉報(bào)的法官、檢察官都有充分陳述和表達(dá)自己觀點(diǎn)的機(jī)會(huì)。二是適當(dāng)增強(qiáng)懲戒的外部性。事實(shí)證明，現(xiàn)有檢察官懲戒制度的內(nèi)部封閉性，是難以令人信服的，[1]不僅在大陸地區(qū)，我國臺(tái)灣地區(qū)其實(shí)也存在檢察官懲戒內(nèi)部封閉性的問題。詳見民間司改會(huì)“追緝惡檢”專案小組:《惡檢的樣貌 檢察官濫行起訴或上訴之個(gè)案檢舉》，《司法改革雜志》第87期，第36—41頁:《惡檢的樣貌(二)檢察官濫行起訴或上訴之個(gè)案檢舉》，《司法改革雜志》第88期，第35—37頁；《惡檢的樣貌(三)檢察官濫行起訴或上訴之個(gè)案檢舉》，《司法改革雜志》第88期，第33—34頁；《惡檢的樣貌(四)檢察官濫行起訴或上訴之個(gè)案檢舉”》，《司法改革雜志》第90期，第35—38頁。必須在檢察官懲戒的決策層適度增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)外部人士的參與和監(jiān)督。目前，中央政法委和各地的改革方案中都提出要建立省級的檢察官懲戒委員會(huì)，雖然這項(xiàng)改革具體如何落實(shí)，目前仍不明朗，但是，至少在懲戒委員會(huì)的人員構(gòu)成上，應(yīng)當(dāng)預(yù)留一定的外部人士的比例。三是保證懲戒的專業(yè)性。檢察活動(dòng)是一項(xiàng)專業(yè)性極強(qiáng)的活動(dòng)，檢察官的懲戒也應(yīng)當(dāng)在注重責(zé)任維度的同時(shí)，加強(qiáng)對檢察官正常履職行為的職業(yè)保障，不能將對法律的不同認(rèn)識(shí)等符合司法運(yùn)行規(guī)律的行為一并納入檢察官懲戒的對象范圍，以懲戒的名義破壞檢察官的獨(dú)立性。

四、結(jié)語

“頂層設(shè)計(jì)對于司法改革有著重要意義，但從過往的經(jīng)驗(yàn)來看，司法改革之后的司法定型，并非都是建構(gòu)的成果，而更多是演繹的結(jié)果?！盵1]王琳:《司法改革必然觸及利益》，《中國青年報(bào)》2014年7月15日第2版。從制度的紙面設(shè)計(jì)到最后的落地執(zhí)行，會(huì)有種種的變異、扭曲，因此不要高估改革的短期效果；但是，即使會(huì)變異、會(huì)扭曲，每一步的改革都會(huì)為終極目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)一點(diǎn)一點(diǎn)地積累基礎(chǔ)、掃清障礙，“為治本贏得時(shí)間”[2]中紀(jì)委書記王岐山語。，因此，也不要低估改革的長期效果。檢察官辦案責(zé)任制的改革，從誕生之初就伴隨著諸多的爭議，在可預(yù)見的相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)，也必定是一路坎坷，衍生出這樣那樣的問題，但越是這樣，就越是需要頂層設(shè)計(jì)的高超智慧和堅(jiān)定決心，需要底層支撐的群策群力和勇于實(shí)踐。從這個(gè)角度上講，檢察官辦案責(zé)任制改革是理論意義上的，更是實(shí)踐意義上的，問題從實(shí)踐中產(chǎn)生，最終也要靠實(shí)踐去解決。我們相信，隨著檢察人員分類管理改革、檢察機(jī)關(guān)人財(cái)物省級統(tǒng)一管理改革、檢察官職業(yè)保障制度改革等多項(xiàng)改革措施的配套跟進(jìn)，檢察官辦案責(zé)任制終將會(huì)在中國的檢察體制內(nèi)生根發(fā)芽，開出絢麗的花朵!

(初審:謝進(jìn)杰)

[1] 作者王棟，男，中山大學(xué)法學(xué)院博士生，廣東省人民檢察院檢察官，研究領(lǐng)域?yàn)槊裆谭▽W(xué)、檢察制度、司法改革等，代表性作品有《論行政檢察的重新定位與思考——以檢察權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系為切入點(diǎn)》等，E-mail:dongwang84＠163.com。