李敏慎/馬蘭

對(duì)立與統(tǒng)一:堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向與尊重司法規(guī)律
——司法體制改革試點(diǎn)方案評(píng)析

李敏慎/馬蘭[1]

自十五大提出推進(jìn)司法改革的任務(wù)以來(lái)，我國(guó)的三輪司法改革一直在側(cè)重解決問(wèn)題或是側(cè)重按司法規(guī)律辦事之間徘徊，其中又尤以肖、王兩任最高法院院長(zhǎng)主政期間所推行的改革為代表。某種程度上，兩種改革思路的失衡導(dǎo)致了先前司法改革的顧此失彼和進(jìn)退失據(jù)。十八大以來(lái)全面深化改革背景下的司法體制改革，以改革司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制強(qiáng)化辦案責(zé)任、開展司法人員分類管理強(qiáng)化職業(yè)保障、人財(cái)物由省統(tǒng)管有效排除地方干擾等為試點(diǎn)和主要突破口，較好地統(tǒng)籌兼顧了堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向與尊重司法規(guī)律兩種改革思路的關(guān)系。但考慮到復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)國(guó)情和各種“潛規(guī)則”，設(shè)計(jì)相對(duì)良好的改革試點(diǎn)方案在落地過(guò)程中，仍然可能會(huì)帶來(lái)基層司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障不力、司法系統(tǒng)內(nèi)部“行政化”加劇、法官檢察官選任產(chǎn)生“逆淘汰”現(xiàn)象以及獨(dú)立行使的司法權(quán)力異化成司法專橫甚至司法腐敗等問(wèn)題。鑒此，必須對(duì)正在開展的司法體制改革試點(diǎn)保持清醒認(rèn)識(shí)，及時(shí)采取有效措施防范、糾正試點(diǎn)中的問(wèn)題，防止改革變形走樣，確保改革試點(diǎn)取得預(yù)期效果，為全面鋪開改革創(chuàng)造有益經(jīng)驗(yàn)。

司法改革；試點(diǎn)方案；問(wèn)題導(dǎo)向；司法規(guī)律；對(duì)立與統(tǒng)一

一、兩種司法體制改革路徑的碰撞與融合

(一)是側(cè)重解決問(wèn)題還是側(cè)重按司法規(guī)律辦事——兩種司法體制改革路徑的分野

自1997年黨的十五大確定依法治國(guó)的基本方略，明確提出推進(jìn)司法改革的任務(wù)以來(lái)，我國(guó)的司法改革大致已進(jìn)行過(guò)三輪。第一輪是司法機(jī)關(guān)根據(jù)十五大精神自我主導(dǎo)、重點(diǎn)突破的階段，主要以1999年最高法印發(fā)《人民法院五年改革綱要》提出39項(xiàng)改革任務(wù)、2000年最高檢頒布《檢察改革三年實(shí)施意見》提出35項(xiàng)改革舉措為標(biāo)志，改革的主要內(nèi)容是全面建立主審法官制、主訴(主辦)檢察官辦案責(zé)任制等。第二輪是2004年至2008年的整體統(tǒng)籌推進(jìn)階段，主要以2004年12月中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于司法體制和工作機(jī)制改革的初步意見》提出35項(xiàng)改革任務(wù)、2005年最高法的“第二個(gè)五年改革綱要”以及最高檢《關(guān)于進(jìn)一步深化檢察改革的三年實(shí)施意見》為標(biāo)志，改革的主要內(nèi)容是完善機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分和司法管理制度。第三輪是重點(diǎn)深化、系統(tǒng)推進(jìn)的新階段，主要以2008年中央政法委《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見》、最高法發(fā)布的“第三個(gè)五年改革綱要”和最高檢《關(guān)于深化檢察改革2009—2012年工作規(guī)劃》等文件為標(biāo)志，主要內(nèi)容包括優(yōu)化司法職權(quán)配置、落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策、加強(qiáng)司法隊(duì)伍建設(shè)、加強(qiáng)司法經(jīng)費(fèi)保障等，主要著眼于解決司法權(quán)力運(yùn)行中的體制性、機(jī)制性和保障性障礙[1]參見汪習(xí)根《新一輪司法改革的理念創(chuàng)新與制度構(gòu)建——全國(guó)“深化司法體制改革”高端論壇綜述》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2014年第2期，第132頁(yè)。。

回顧研究這三輪司法改革，可以發(fā)現(xiàn)其中始終貫穿著兩種改革思路或路徑——司法改革是應(yīng)著重解決實(shí)際問(wèn)題、滿足人民群眾的司法需求，還是著重以普適的司法規(guī)律為指導(dǎo)、建立一套符合普適價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的“理想”的司法制度——的碰撞。雖然從理論上說(shuō)，當(dāng)前司法公正不足、公信力不高的根本原因即在于現(xiàn)行的司法制度不完全符合司法規(guī)律，唯一的解決途徑當(dāng)然是對(duì)現(xiàn)行體制中不符合司法規(guī)律的部分進(jìn)行改造，重新建構(gòu)一套具有普適價(jià)值正當(dāng)性、符合理論或理想標(biāo)準(zhǔn)的司法制度。但是這種單純以司法規(guī)律為指導(dǎo)來(lái)變革現(xiàn)行司法制度的思路只能存在于理論上，由此也導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)的司法改革進(jìn)程中這兩種重心不同的改革思路進(jìn)行著激烈碰撞。前一種改革思路主要體現(xiàn)在官方話語(yǔ)體系中，他們往往強(qiáng)調(diào)司法改革要立足于我國(guó)特殊的現(xiàn)實(shí)國(guó)情和文化傳統(tǒng)，著眼于解決人民群眾反映強(qiáng)烈的執(zhí)法司法問(wèn)題，建設(shè)具有中國(guó)特色的公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度。如2008年，中央政法委《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見》在改革原則部分特別強(qiáng)調(diào):司法體制和工作機(jī)制改革必須始終堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義方向；始終堅(jiān)持從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，不照搬照抄外國(guó)的司法制度和司法體制，不超越現(xiàn)階段實(shí)際提出過(guò)高要求；始終堅(jiān)持群眾路線，充分體現(xiàn)人民的意愿，著眼于解決群眾不滿意的問(wèn)題。而后一種觀點(diǎn)主要以理論界的學(xué)者為代表，更多強(qiáng)調(diào)深化司法改革，必須堅(jiān)持法治理念，遵循司法規(guī)律。[1]陳光中、龍宗智:《關(guān)于深化司法改革若干問(wèn)題的思考》，《中國(guó)法學(xué)》2013年第4期，第5頁(yè)。在對(duì)司法規(guī)律的認(rèn)識(shí)上，認(rèn)為司法權(quán)被動(dòng)性、中立性、獨(dú)立性、統(tǒng)一性、終極性的特點(diǎn)和規(guī)律是客觀的、普遍的、不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，具有普適的價(jià)值。在尊重司法規(guī)律、建構(gòu)科學(xué)的司法制度方面，西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家為我們樹立了典范。因此，司法改革應(yīng)當(dāng)主要著眼于借鑒移植先進(jìn)的西方司法制度特別是司法獨(dú)立制度，以此來(lái)重新建構(gòu)符合客觀司法規(guī)律、主流價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)代司法體系。

(二)近年來(lái)兩種司法體制改革路徑的交錯(cuò)碰撞

基本上，這兩種改革思路和觀點(diǎn)分別在官方話語(yǔ)體系和理論學(xué)術(shù)圈子里自成體系、自說(shuō)自話。比如，十五大以來(lái)官方發(fā)布的司法改革文件中，很少有具體地強(qiáng)調(diào)要尊重司法規(guī)律的提法，司法獨(dú)立更是從來(lái)沒有進(jìn)入官方正式文件的敏感詞，官方話語(yǔ)強(qiáng)調(diào)更多的是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，從國(guó)情出發(fā)，解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。而法學(xué)界對(duì)于司法改革的研究，曾經(jīng)一度到了言必稱希臘的地步，但凡提到改革舉措，首先要對(duì)域外經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行一番推介，甚至一些論者有把司法獨(dú)立作為評(píng)價(jià)司法改革成效的唯一標(biāo)準(zhǔn)而忽視了司法公正才是改革的最終價(jià)值目標(biāo)的傾向。以在CNKI“中國(guó)知網(wǎng)”的檢索為例，以“問(wèn)題導(dǎo)向或本土資源、司法改革”為關(guān)鍵詞，全文搜索結(jié)果反饋為0條；以“國(guó)情或中國(guó)特色、司法改革”為關(guān)鍵詞，全文搜索結(jié)果僅有20條左右；而以“司法獨(dú)立、司法改革”為關(guān)鍵詞，全文搜索的結(jié)果高達(dá)141條；而若單獨(dú)以“司法獨(dú)立”檢索，1999年以來(lái)的檢索結(jié)果就有將近900條之多。

當(dāng)然，以“本土化”與“普適化”為代表的兩種司法改革觀點(diǎn)之間也絕不是不可逾越的鴻溝，在理論界對(duì)普適司法規(guī)律進(jìn)行深入研究并大聲疾呼的影響下，一些充滿理想色彩與責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)捏w制內(nèi)改革者也嘗試在不違反現(xiàn)行體制的情況下推出一些更具有司法價(jià)值規(guī)律傾向的改革措施；而理論界一些深諳中國(guó)傳統(tǒng)文化、更具有理性務(wù)實(shí)精神的學(xué)者也推出了不少關(guān)于法治的本土資源、中國(guó)的司法傳統(tǒng)、司法的中國(guó)問(wèn)題、中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的力作。就司法體制改革的實(shí)踐來(lái)說(shuō)，最引人注目也最值得引起我們研究反思的主要是肖揚(yáng)、王勝俊兩人擔(dān)任最高法院院長(zhǎng)期間所分別推動(dòng)的兩輪司法改革(以下簡(jiǎn)稱肖式改革、王式改革)。實(shí)際上，就兩人的任期[1]肖揚(yáng)連任最高人民法院第十任、第十一任院長(zhǎng)，任期從1998年3月直到2008年3月；王勝俊任最高人民法院第十二任院長(zhǎng)，任期從2008年3月至2013年3月。及所推動(dòng)改革的主要內(nèi)容來(lái)說(shuō)，肖式改革、王式改革這兩輪改革，正與前文所述的自1997年黨的十五大確定依法治國(guó)的基本方略中明確提出推進(jìn)司法改革任務(wù)以來(lái)的三輪司法改革相對(duì)應(yīng)，肖式改革主要對(duì)應(yīng)前文所述的從1998年到2008年的第一、第二輪司法改革；而王式改革主要對(duì)應(yīng)自2008年到2012年的第三輪改革。

肖揚(yáng)十年任期內(nèi)，最高法院先后發(fā)布了第一和第二個(gè)《人民法院五年改革綱要》，一方面根據(jù)1996年刑事訴訟法、2007年民事訴訟法修訂的成果，著力于對(duì)當(dāng)時(shí)刑事訴訟、民事訴訟中長(zhǎng)期存在的職權(quán)主義尤其是超職權(quán)主義因素進(jìn)行現(xiàn)代司法模式的當(dāng)事人主義化改造，建構(gòu)更加科學(xué)合理的、符合現(xiàn)代司法理念的民事、刑事司法制度；另一方面，針對(duì)司法權(quán)的地方化、司法管理的行政化以及司法官員選任的非職業(yè)化，在法院內(nèi)部大力推動(dòng)以司法官員職業(yè)化、專業(yè)化、相對(duì)自主化為主的一系列改革。大多數(shù)人認(rèn)為，肖揚(yáng)具有法科背景，富于理想色彩，肖式改革基本做到了從司法規(guī)律出發(fā)，促進(jìn)了現(xiàn)代法治理念的普及，強(qiáng)化了法官的程序意識(shí)，增強(qiáng)了司法專業(yè)化水平，在促進(jìn)我國(guó)司法制度向符合普適法治理想的道路上邁進(jìn)了一大步。但也有批評(píng)者認(rèn)為，肖式改革在方向上有很明顯的失誤，“表現(xiàn)在重體制改革而輕程序改革、重法官業(yè)務(wù)素質(zhì)而輕道德素質(zhì)、重司法獨(dú)立而輕司法制約”[1]高一飛:《司法改革的方向應(yīng)當(dāng)重新調(diào)整》，《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2008年8月4日。。無(wú)論對(duì)其改革如何評(píng)價(jià)，兩個(gè)不容忽視的事實(shí)是，一方面，肖式十年改革在其任期屆滿后戛然而止，且由具有法科背景的人就任最高法院院長(zhǎng)這一廣受學(xué)界稱道的做法也被打破，其接任者由曾任地方黨委書記和中央政法委秘書長(zhǎng)的王勝俊擔(dān)任，且王氏就任后的改革措施與肖推行的改革相比，明顯具有“糾偏”的意味，從這一系列事件中可以管窺最高決策者對(duì)肖式改革的態(tài)度。另一方面，在1998年到2008年肖式改革的十年內(nèi)，我國(guó)社會(huì)劇烈轉(zhuǎn)型，利益分化、糾紛猛增，面對(duì)暴漲的司法需求，走職業(yè)化、專業(yè)化路線的司法機(jī)關(guān)，強(qiáng)調(diào)獨(dú)立司法、程序正義、以法律事實(shí)代替客觀事實(shí)的法院一下子難以適應(yīng)形勢(shì)需要，公正度和公信力遭到了越來(lái)越多的質(zhì)疑。每年全國(guó)人大會(huì)上，最高法的工作報(bào)告獲得的反對(duì)票、棄權(quán)票，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于行政、立法機(jī)關(guān)，且“司法人員的犯罪率以大大超過(guò)司法人員的職業(yè)化進(jìn)程速度增長(zhǎng)，司法腐敗成為民眾最不滿意的社會(huì)現(xiàn)象，2003年以前的5年中，司法工作人員涉嫌犯罪率幾近普通民眾的5倍”[2]陳忠林:《中國(guó)法治應(yīng)該怎樣向前走》，《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2008年7月21日。。因此，可以說(shuō)，即使完全從所謂的普適司法規(guī)律出發(fā)，如果缺乏對(duì)我們的特殊政情、國(guó)情、文化傳統(tǒng)和社會(huì)心態(tài)的準(zhǔn)確把握，又沒有隨著社會(huì)形勢(shì)的變化發(fā)展及時(shí)回應(yīng)群眾關(guān)切、應(yīng)對(duì)時(shí)代問(wèn)題的話，初衷良好的改革，也只能產(chǎn)生“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳”的結(jié)局。

王氏主政最高法院的5年，恰逢中央政法委發(fā)布《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見》，在此大局下，最高法發(fā)布“第三個(gè)五年改革綱要”，其指導(dǎo)思想明確提出要“從滿足人民群眾司法需求出發(fā)，以維護(hù)人民利益為根本，以促進(jìn)社會(huì)和諧為主線，以加強(qiáng)權(quán)力制約和監(jiān)督為重點(diǎn)，從人民群眾不滿意的實(shí)際問(wèn)題入手，緊緊抓住影響和制約司法公正、司法效率、司法能力、司法權(quán)威的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進(jìn)一步解決人民群眾最關(guān)心、最期待改進(jìn)的司法問(wèn)題和制約人民法院科學(xué)發(fā)展的體制性、機(jī)制性、保障性障礙，充分發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度的優(yōu)越性”[3]最高人民法院關(guān)于印發(fā)《人民法院第三個(gè)五年改革綱要(2009—2013)》的通知，登載于“新華網(wǎng)”，網(wǎng)址http://news.xinhuanet.com/legal/2009－03/26/content＿11074127.htm，2014年12月15日訪問(wèn)。，問(wèn)題導(dǎo)向意識(shí)由此可見一斑。隨后，“三個(gè)至上”“能動(dòng)司法”“大調(diào)解”等鋪天蓋地而來(lái)。與肖式改革在推行之初受到學(xué)界歡迎不同，王式改革一出臺(tái)，便遭到學(xué)界乃至社會(huì)的廣泛質(zhì)疑，認(rèn)為這種改革只是在高壓維穩(wěn)觀念的影響下，為了解決短期問(wèn)題，不惜以違反司法規(guī)律的方式來(lái)推進(jìn)的所謂“改革”。結(jié)果南轅北轍，既沒有實(shí)現(xiàn)有效化解矛盾糾紛的改革初衷，又破壞了司法權(quán)威，一定程度上形成了“信訪不信法”“大鬧大解決”的局面，造成了我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程的倒退。這些都當(dāng)為今后的改革所鏡鑒。

不可否認(rèn)，司法體制是政治體制的重要組成部分，在政治體制改革沒有大的進(jìn)展的情況下，司法體制改革不可能單兵突進(jìn)，無(wú)論肖式改革還是王式改革，“絕大部分改革措施只是司法工作機(jī)制調(diào)整，甚至只是工作方法的改變，未觸及司法體制的行政化、地方化、官僚化、政治化等根本性弊端”[1]徐昕:《中國(guó)司法改革的現(xiàn)實(shí)與未來(lái)——兼談2009、2010、2011民間司法改革年度報(bào)告》，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2012年第3期，第7頁(yè)。，因此效果相當(dāng)有限。除改革的制度空間嚴(yán)重受限外，改革的路徑或方向恐怕也有值得檢討之處。兩次改革要么中途夭折、要么廣受批評(píng)，恐怕也跟改革或單純突出問(wèn)題導(dǎo)向，或單純從司法規(guī)律出發(fā)，沒有統(tǒng)籌兼顧這兩種改革思路有關(guān)，由此導(dǎo)致改革顧此失彼、進(jìn)退失據(jù)。

(三)全面深化改革背景下的司法體制改革

十八大后，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體以中國(guó)夢(mèng)凝聚力量，以抓改革激發(fā)活力，以改作風(fēng)振奮人心，勵(lì)精圖治、攻堅(jiān)克難，帶領(lǐng)全黨全國(guó)各族人民取得新成就、形成新風(fēng)氣、開創(chuàng)新局面。[2]參見中共中央宣傳部《習(xí)近平總書記系列重要講話讀本》，北京:學(xué)習(xí)出版社、人民出版社，2014年，第1頁(yè)。在此宏觀背景下，各界對(duì)深化司法體制改革、加快法治建設(shè)進(jìn)程的熱切期望再一次被點(diǎn)燃，而決策層顯然也意識(shí)到，是時(shí)候清理改革“呆賬”了，且以深化司法體制改革、推進(jìn)法治建設(shè)為突破口來(lái)開啟帶動(dòng)整個(gè)改革進(jìn)程不失為一個(gè)既“積極”又“穩(wěn)妥”的選擇。由此，本以經(jīng)濟(jì)體制改革為主要內(nèi)容的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)司法體制改革也給予了相當(dāng)篇幅且?guī)缀跞恰案韶洝保藢盟闹腥珪?huì)更是將法治第一次上升為黨的全會(huì)的主要議題并對(duì)司法體制改革作了更進(jìn)一步的部署，這些都贏得了社會(huì)各界的廣泛贊譽(yù)，也給予全體法律人以美好期待。

全面深化改革背景下的最新一輪司法體制改革有著鮮明的特點(diǎn):第一，之前的改革主要由司法機(jī)關(guān)自身主導(dǎo)或由中央政法委主導(dǎo)，[1]雖然2008年的改革文件是由中央政治局審查并原則同意的，但主要“操盤手”仍然是設(shè)在中央政法委的中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組。局限于司法或政法系統(tǒng)內(nèi)部；這一輪改革則由中央主導(dǎo)，頂層設(shè)計(jì)的意味更強(qiáng)，改革也不再局限于政法系統(tǒng)自身而被納入國(guó)家的整體改革進(jìn)程。第二，改革的宏觀背景是真正意義上的全面深化改革時(shí)代的到來(lái)，[2]雖然“改革”也一直是十六大、十七大期間的關(guān)鍵詞，但不可否認(rèn)的是，這種“改革”往往是“只聞樓梯響，不見人下來(lái)”，沒有人認(rèn)為這十年是真正意義上的改革年代。司法體制改革第一次與政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)文明等體制改革同時(shí)進(jìn)行并成為政治體制改革的重要內(nèi)容和突破口。第三，改革涉及人財(cái)物管理等深層體制性問(wèn)題，不再局限于以往技術(shù)性的修修補(bǔ)補(bǔ)，直面我國(guó)司法體制中長(zhǎng)期存在的“行政化”“地方化”等痼疾，力度空前且超過(guò)預(yù)期。

當(dāng)然，除此之外，與前文所述肖式改革、王式改革相比，這一輪改革最大的特點(diǎn)或者說(shuō)最為成功之處，是在突出問(wèn)題導(dǎo)向和遵循司法規(guī)律之間做到了統(tǒng)籌兼顧，主持司法改革的決策者在反復(fù)強(qiáng)調(diào)“要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、司法工作等實(shí)際情況，分類研究提出試點(diǎn)方案和進(jìn)度要求，不要搞一刀切”“要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，確保試點(diǎn)方案能夠解決司法實(shí)踐中的突出問(wèn)題，讓人民群眾感受到改革成效”“要有應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的勇氣和破解難題的智慧，著力解決影響司法公正、制約司法能力的深層次問(wèn)題，破解體制性、機(jī)制性、保障性障礙”的同時(shí)，也充分吸取了前一輪改革為單純解決問(wèn)題，不顧司法規(guī)律盲動(dòng)、亂動(dòng)導(dǎo)致法治出現(xiàn)倒退的教訓(xùn)，突出強(qiáng)調(diào)改革“要遵循司法規(guī)律，按照讓審理者裁判、讓裁判者負(fù)責(zé)的要求，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，完善突出檢察官主體地位的辦案責(zé)任制，加強(qiáng)對(duì)司法權(quán)行使的監(jiān)督制約，深化司法公開，確保司法公正，維護(hù)公民合法權(quán)益。從司法職業(yè)特點(diǎn)出發(fā)，統(tǒng)籌推進(jìn)司法人員分類管理、職業(yè)保障、省以下法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理等改革試點(diǎn)，增強(qiáng)司法人員職業(yè)榮譽(yù)感使命感，提高司法隊(duì)伍專業(yè)化、職業(yè)化水平”，最終“要堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索相結(jié)合，走出一條具有中國(guó)特色、符合司法規(guī)律的改革之路”。[3]以上內(nèi)容均轉(zhuǎn)引自孟建柱在廣東、吉林調(diào)研司法改革時(shí)的講話，登載于“人民網(wǎng)”，網(wǎng)址http://gs. people.com.cn/n/2014/0328/c345594－20877124.html，2014年12月15日訪問(wèn)。

在這種認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上，鑒于司法人員分類管理、司法責(zé)任制、加強(qiáng)職業(yè)保障以及人財(cái)物由省統(tǒng)管這4項(xiàng)改革在整個(gè)司法體制改革中居于基礎(chǔ)性地位，是牽一發(fā)動(dòng)全身的改革，也是改革的重點(diǎn)難點(diǎn)，因此，中央選擇在18項(xiàng)改革任務(wù)51項(xiàng)重要舉措[1]中辦、國(guó)辦2014年初印發(fā)的《關(guān)于深化司法體制和社會(huì)體制改革的意見》及分工方案，對(duì)三中全會(huì)決定部署的改革任務(wù)進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化分工，將此輪司法體制改革任務(wù)分解為18項(xiàng)改革任務(wù)51項(xiàng)重要舉措并明確了工作進(jìn)度和成果要求。中選擇以這4項(xiàng)改革作為突破口，先行在6個(gè)省市進(jìn)行試點(diǎn)。[2]據(jù)中央司改辦負(fù)責(zé)人就司法體制改革試點(diǎn)工作答記者，登載于“新華網(wǎng)”，網(wǎng)址 http://news. xinhuanet.com/politics/2014－06/15/c＿1111149887.htm，2014年12月15日訪問(wèn)。據(jù)《法制日?qǐng)?bào)》2014年12月5日《貴州正式啟動(dòng)司法體制改革試點(diǎn)工作》報(bào)道，司法體制改革試點(diǎn)又增加了貴州省且其方案已獲批。隨著上海市、廣東省、海南省、湖北省等7個(gè)試點(diǎn)省市的司法體制改革方案的全部獲批和逐步披露，[3]據(jù)澎湃新聞2014年12月18日?qǐng)?bào)道，中央確定的7個(gè)試點(diǎn)省市的司法體制改革方案已全部獲得中央政法委的批復(fù)同意，參見李云芳《七地司法改革試點(diǎn)方案獲中央政法委批復(fù)同意》，登載于“澎湃新聞網(wǎng)”，網(wǎng)址http://www.thepaper.cn/newsDetail＿forward＿1286732，2014年12月20日訪問(wèn)。體制內(nèi)外開始出現(xiàn)了不同的聲音。一方面，這一輪改革由于力度大、針對(duì)性強(qiáng)而受到了社會(huì)各界的熱切期待；但另一方面，也有一些不同的聲音對(duì)此表示謹(jǐn)慎樂(lè)觀，這其中既有理論界對(duì)于改革可能難以突破利益固化的藩籬，在落實(shí)過(guò)程中可能變形走樣的憂慮，也有實(shí)務(wù)界特別是司法機(jī)關(guān)內(nèi)部不同群體對(duì)改革可能會(huì)影響損害其利益的擔(dān)憂，甚至還有地方黨政機(jī)關(guān)對(duì)于地方“兩院”即將脫離其“懷抱”的復(fù)雜心態(tài)。本文嘗試對(duì)此進(jìn)行正反兩個(gè)方面的評(píng)析，以期對(duì)當(dāng)前正在如火如荼推進(jìn)的司法體制改革試點(diǎn)有一個(gè)全面客觀的認(rèn)識(shí)，對(duì)試點(diǎn)工作中可能出現(xiàn)的問(wèn)題能有所預(yù)警，促進(jìn)及時(shí)提出補(bǔ)救之策，最終對(duì)改革的順利推進(jìn)有所裨益。

二、統(tǒng)籌兼顧：司法體制改革試點(diǎn)方案較好地處理了兩種改革思路的關(guān)系

(一)以改革司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制強(qiáng)化辦案責(zé)任，倒逼案件質(zhì)效的提高

近年來(lái)，佘祥林、杜培武、趙作海、張高平張輝叔侄、念斌以及最近的呼格吉勒?qǐng)D等一系列冤假錯(cuò)案陸續(xù)浮出水面，雖然后來(lái)都得到了糾正，但這些冤假錯(cuò)案已經(jīng)毀掉了一個(gè)家庭、一個(gè)人的一生甚至生命，給社會(huì)帶來(lái)了很大的負(fù)面影響，使本來(lái)就不高的司法公信力雪上加霜。除冤假錯(cuò)案頻出、司法腐敗泛濫這類極端情形外，人民群眾切身體會(huì)較多、招致社會(huì)輿論廣泛批評(píng)的還有人情案、關(guān)系案，同案不同判，事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤，適用法律不當(dāng)，案件久拖不決，法律文書說(shuō)理不充分甚至出現(xiàn)錯(cuò)別字等各種司法亂象，正是這一件件、一樁樁具體的有重大質(zhì)量問(wèn)題的案件的存在，導(dǎo)致司法公信力不高、司法權(quán)威不彰，公平正義無(wú)從實(shí)現(xiàn)。但當(dāng)我們回過(guò)頭來(lái)倒查案件責(zé)任時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)很難找到具體的人負(fù)責(zé)，因?yàn)樵诂F(xiàn)行的極其行政化的、完全科層制的司法權(quán)力運(yùn)行模式下，一個(gè)案件從立案到審理、從判決到執(zhí)行，要經(jīng)過(guò)很多行政審批程序，所有行政鏈條上的人對(duì)這個(gè)案子存在的問(wèn)題都有責(zé)任，但又無(wú)法界定其具體責(zé)任大小，如果是審委會(huì)討論通過(guò)的案子，那就更是集體負(fù)責(zé)導(dǎo)致“集體無(wú)責(zé)任”。為此，此輪改革明確提出以“讓審理者裁判、讓裁判者負(fù)責(zé)”為核心的完善司法責(zé)任制的改革措施，并在具體改革試點(diǎn)中，將其作為最為重要的措施予以重點(diǎn)推進(jìn)，希望以此落實(shí)辦案責(zé)任，倒逼案件質(zhì)效的提高，最終實(shí)現(xiàn)習(xí)總書記提出的“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”的承諾。

因此，各試點(diǎn)省市在改革試點(diǎn)方案的設(shè)計(jì)上，幾乎均從以下幾個(gè)方面入手:第一，科學(xué)界定劃分獨(dú)任法官、合議庭、審判庭、審委會(huì)四者之間的審判權(quán)力及相應(yīng)責(zé)任。按現(xiàn)行訴訟法規(guī)定，只有適用簡(jiǎn)易程序的案件才能實(shí)行獨(dú)任制審理，在法律沒有修改或者專門作出授權(quán)的情況下，按改革要于法有據(jù)的要求，在這方面只能嚴(yán)格按法律規(guī)定進(jìn)行，但大的方向應(yīng)該是進(jìn)一步突出法官主體地位，進(jìn)一步擴(kuò)大獨(dú)任審判的范圍。在獨(dú)任審判的情況下，當(dāng)然是由主審法官獨(dú)立辦案，獨(dú)立承擔(dān)辦案責(zé)任，無(wú)須再報(bào)有關(guān)行政領(lǐng)導(dǎo)審核并負(fù)責(zé)。在合議庭與審判庭的關(guān)系上，遠(yuǎn)期目標(biāo)應(yīng)該是撤銷行政屬性的審判庭(新設(shè)立的前海、橫琴法院已不再內(nèi)設(shè)審判庭，廣州知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的內(nèi)設(shè)審判庭及法官已不再享有相應(yīng)行政級(jí)別)，但在當(dāng)前要一步到位恐有困難，所以這一法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)暫時(shí)應(yīng)會(huì)保留，但其庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)通過(guò)行政審核的方式實(shí)質(zhì)上行使審判權(quán)力的做法將被弱化甚至取消。相應(yīng)地，突出合議庭的辦案權(quán)力和責(zé)任，合議庭在主審法官的主持下，按合議規(guī)則行使審判權(quán)并按各自意見承擔(dān)錯(cuò)案責(zé)任。審委會(huì)主要定位為總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)、討論決定審判工作重大事項(xiàng)、統(tǒng)一裁判尺度等宏觀指導(dǎo)職能，將盡量減少討論個(gè)案的范圍，即使討論個(gè)案，也僅就法律適用和證據(jù)規(guī)則等問(wèn)題進(jìn)行討論表決，相應(yīng)地，審委會(huì)委員也僅就其發(fā)表的意見承擔(dān)責(zé)任。

第二，對(duì)院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)及審委會(huì)、案管部門的審判管理權(quán)進(jìn)行規(guī)范制約。針對(duì)過(guò)去院長(zhǎng)、審委會(huì)、庭長(zhǎng)等“判而不審”的問(wèn)題，在落實(shí)法官審判權(quán)責(zé)的同時(shí)，要進(jìn)一步厘清享有審判管理權(quán)的行政領(lǐng)導(dǎo)或相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力邊界，防止對(duì)法官此處松綁、別處又套上枷鎖?？偟膩?lái)說(shuō)，就是要將其審判管理權(quán)限定在處理有關(guān)案件的程序性事項(xiàng)上，杜絕院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)染指其不擔(dān)任審判長(zhǎng)的案件的實(shí)體審判行為，原則上院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)不再簽發(fā)本人未參加審理的案件的裁判文書。

第三，重點(diǎn)強(qiáng)化對(duì)審判權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督制約。在當(dāng)前社會(huì)各界對(duì)法官隊(duì)伍的整體專業(yè)素養(yǎng)、職業(yè)道德尚沒有充足信心，以及院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)等行政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)案件進(jìn)行案中監(jiān)督尚有巨大慣性的情況下，保留并規(guī)范院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)一定程度上的程序性案中監(jiān)督權(quán)無(wú)疑是理性和務(wù)實(shí)的選擇。但必須明確，院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)只能通過(guò)建議合議庭復(fù)議、提交審委會(huì)或主審法官聯(lián)席會(huì)議討論等形式來(lái)行使監(jiān)督權(quán)，而不能以行政命令的方式直接代替合議庭作出決定，以此才能劃清必要的程序性監(jiān)督和簡(jiǎn)單行政干預(yù)的界限。在上下級(jí)法院之間的監(jiān)督方面，重點(diǎn)在于按照中央文件要求，厘清不同層級(jí)法院之間的職能定位:一審重在解決事實(shí)認(rèn)定和法律適用，二審重在解決事實(shí)法律爭(zhēng)議、實(shí)現(xiàn)二審終審，再審重在解決依法糾錯(cuò)、維護(hù)裁判權(quán)威，從而正確處理依法糾錯(cuò)和維護(hù)原審既判力之間的關(guān)系；大幅減少和嚴(yán)格規(guī)范案件請(qǐng)示，原則上，下級(jí)法院只能就法律適用問(wèn)題和有特別規(guī)定的案件請(qǐng)示上級(jí)；將當(dāng)前上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院種類繁多的業(yè)務(wù)考核指標(biāo)分為管理型指標(biāo)和研究型指標(biāo)，對(duì)前者要進(jìn)行重新梳理、科學(xué)設(shè)置，而后者只做統(tǒng)計(jì)分析研究使用，不得作為考核指標(biāo)。

第四，明確錯(cuò)案責(zé)任。落實(shí)權(quán)力的目的在于明確責(zé)任，從而以落實(shí)責(zé)任倒逼審判質(zhì)效的提高和公平正義的實(shí)現(xiàn)。因此，如何界定錯(cuò)案、如何追究相應(yīng)責(zé)任，是改革司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的落腳點(diǎn)，也是難點(diǎn)所在。大致來(lái)說(shuō)，錯(cuò)案應(yīng)當(dāng)包括故意違法導(dǎo)致裁判錯(cuò)誤和因重大過(guò)失違法導(dǎo)致裁判錯(cuò)誤并產(chǎn)生嚴(yán)重后果兩種情形。對(duì)于一般性的案件質(zhì)量瑕疵以及因?qū)κ聦?shí)認(rèn)定適用法律有不同認(rèn)識(shí)、出現(xiàn)新的證據(jù)等非可歸責(zé)于法官的原因?qū)е碌陌讣|(zhì)量問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)予以免責(zé)，否則將嚴(yán)重限制法官的自主能動(dòng)性，導(dǎo)致司法不作為。錯(cuò)案責(zé)任的主體當(dāng)然是具體行使審判權(quán)的法官，這也是前文所述科學(xué)界定劃分獨(dú)任法官、合議庭、審判庭、審委會(huì)四者之間的審判權(quán)力的目的所在。

第五，檢察官辦案責(zé)任制的有關(guān)問(wèn)題。檢察權(quán)因兼具司法權(quán)和行政權(quán)的雙重屬性，在權(quán)力運(yùn)行機(jī)制上既要堅(jiān)持檢察權(quán)的統(tǒng)一行使、檢察工作一體化，又要相對(duì)合理地授權(quán)，突出檢察官辦案主體作用，因此其權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革應(yīng)與審判權(quán)有所不同?？偟姆较虿皇菍?duì)現(xiàn)有的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行大的調(diào)整，而是在批捕起訴、職務(wù)犯罪偵查、訴訟監(jiān)督等主要業(yè)務(wù)部門內(nèi)部成立主任檢察官辦案組，由其根據(jù)檢察長(zhǎng)授權(quán)獨(dú)立行使相應(yīng)的檢察權(quán)。在主任檢察官與業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人的關(guān)系上，一方面，業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人在其自身?yè)?dān)任主任檢察官的辦案組內(nèi)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)；另一方面，負(fù)責(zé)人對(duì)其業(yè)務(wù)部門的主任檢察官經(jīng)辦的案件的審核也應(yīng)僅限于程序上的審查，他就案件定性提出的意見，也僅供主任檢察官參考而不是讓其必須遵守，否則，就失去了成立主任檢察官辦案組、賦予其依法獨(dú)立行使檢察權(quán)的意義。

(二)以開展司法人員分類管理強(qiáng)化職業(yè)保障，對(duì)法官、檢察官實(shí)施有效激勵(lì)

歷史上司法事務(wù)與行政事務(wù)、司法官與行政官員渾然一體的傳統(tǒng)慣性和黨管干部的原則，決定了司法人員在我國(guó)不可能具有獨(dú)立的地位、更好的待遇保障和特殊的職業(yè)尊榮，2005年通過(guò)的《公務(wù)員法》更是將這一狀況進(jìn)行了法律化，法官、檢察官由過(guò)去羞羞答答、名不副實(shí)的“參公”管理完全變成了“實(shí)至名歸”的公務(wù)員。這使得法官、檢察官在進(jìn)入門檻上既要受到公務(wù)員法的限制——凡進(jìn)必考，又要符合法官法、檢察官法的要求——通過(guò)司法考試、具備任職資格，而這兩類考試偏偏又是國(guó)內(nèi)當(dāng)前競(jìng)爭(zhēng)最為激烈、通過(guò)率最低的考試之一。但在跨過(guò)這兩個(gè)高高的門檻后，法官、檢察官卻并沒有享受到相應(yīng)的疊加的制度紅利，而是與成千上百萬(wàn)廣大黨政干部一樣，擠在仕途晉升的獨(dú)木橋上。甚至由于工作量的艱巨繁重、辦案責(zé)任的終身背負(fù)以及相對(duì)處于體制內(nèi)邊緣地位、職位稀少等原因，其職業(yè)前景還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如普通黨政干部。在此情況下，希望這些內(nèi)心苦悶、前景黯淡、終日案牘勞形的司法人員能給社會(huì)帶來(lái)公正的司法公共產(chǎn)品，無(wú)異于緣木求魚。因此，此輪改革將司法人員分類管理再次提上日程，希望借此加強(qiáng)職業(yè)保障，強(qiáng)化對(duì)法官、檢察官的激勵(lì)，以此激發(fā)出他們?nèi)诵灾械牧忌泼赖潞拓?zé)任擔(dān)當(dāng)，成為社會(huì)公平正義的守護(hù)神。

具體來(lái)說(shuō)，將法院、檢察院現(xiàn)有人員分為法官(檢察官)、審判(檢察)輔助人員、司法行政人員三類。法官(檢察官)本質(zhì)上是依法行使審判權(quán)、檢察權(quán)的人，包括助理審判員(檢察員)、審判員(檢察員)及副庭長(zhǎng)、庭長(zhǎng)(副科長(zhǎng)、科長(zhǎng)或副處長(zhǎng)、處長(zhǎng)等)、審委會(huì)委員(檢委會(huì)委員)、副院長(zhǎng)(副檢察長(zhǎng))、院長(zhǎng)(檢察長(zhǎng))等。審判輔助人員主要包括執(zhí)行員、法官助理、書記員、司法警察、司法技術(shù)人員等協(xié)助法官履行審判職責(zé)的人，相應(yīng)地，檢察輔助人員為檢察官助理、書記員、司法警察、檢察技術(shù)人員等。其中特別值得注意的是，已公布的廣東方案，明確將執(zhí)行員作為審判輔助人員。但當(dāng)前實(shí)踐當(dāng)中，“各級(jí)法院將執(zhí)行員和審判員的資格同等看待，即原為審判員，可任執(zhí)行員；原為助理審判員，可任助理執(zhí)行員；原為書記員、代理書記員的，不能作為執(zhí)行員”[1]尤波:《試論執(zhí)行員的定位》，登載于“中國(guó)法院網(wǎng)”，網(wǎng)址 http://www.chinacourt.org/article/detail/ 2002/09/id/12184.shtml，2014年12月15日訪問(wèn)。，在法院系統(tǒng)推行審執(zhí)分離的改革中，也僅限于審判工作和執(zhí)行工作的分離，而“并沒有將執(zhí)行員和法官相區(qū)別，執(zhí)行工作實(shí)際上仍由法官承擔(dān)，且在立法和司法解釋上并沒有對(duì)執(zhí)行員的資格、任免等問(wèn)題作出及時(shí)的規(guī)范”[2]尤波:《試論執(zhí)行員的定位》，登載于“中國(guó)法院網(wǎng)”，網(wǎng)址 http://www.chinacourt.org/article/detail/ 2002/09/id/12184.shtml，2014年12月15日訪問(wèn)。。但鑒于執(zhí)行員的職責(zé)主要是辦理民事案件判決和裁定的執(zhí)行事項(xiàng)，以及刑事案件判決和裁定中有關(guān)財(cái)產(chǎn)部分的執(zhí)行事項(xiàng)，與被動(dòng)地行使裁判權(quán)的審判權(quán)有本質(zhì)的不同，且四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》已明確提出“推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)”，因此，廣東的這一做法可能會(huì)成為通行做法，改變實(shí)踐中將法官、執(zhí)行員混同的做法，將執(zhí)行員納入審判輔助人員管理。

在員額比例上，最早披露的上海方案，法官、檢察官，司法輔助人員，司法行政人員三類的比例分別為33%、52%和15%，以確保85%的司法人力資源直接投入辦案工作。“85%的司法人力資源直接投入辦案工作”的思路在其他試點(diǎn)地區(qū)得到推廣，如廣東的方案明確“以全省法院、檢察院政法專項(xiàng)編制總數(shù)為測(cè)算基數(shù)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、常住人口數(shù)量和案件數(shù)量等情況，綜合確定各類人員的員額比例。其中，法官、檢察官員額5年內(nèi)逐步減少到39%以下，司法行政人員員額比例調(diào)整至15%左右，46%以上人員為司法輔助人員”[1]參見鄧新建《廣東公布司法體制改革試點(diǎn)方案》，《法制日?qǐng)?bào)》2014年11月28日。，湖北省、貴州省與廣東省采用了同樣的員額比例。[2]據(jù)澎湃新聞2014年12月18日?qǐng)?bào)道，中央確定的7個(gè)試點(diǎn)省市的司法體制改革方案已全部獲得中央政法委的批復(fù)同意，參見李云芳《七地司法改革試點(diǎn)方案獲中央政法委批復(fù)同意》，登載于“澎湃新聞網(wǎng)”，網(wǎng)址http://www.thepaper.cn/newsDetail＿forward＿1286732，2014年12月20日訪問(wèn)。

在具體的法官、檢察官職務(wù)序列管理上，中組發(fā)〔2011〕18、19號(hào)文《關(guān)于印發(fā)〈法官、檢察官職務(wù)序列設(shè)置暫行規(guī)定〉的通知》，對(duì)法官、檢察官四等十二級(jí)[3]具體為(一)首席大法官(檢察官)；(二)大法官(檢察官):一級(jí)、二級(jí)；(三)高級(jí)法官(檢察官):一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)、四級(jí)；(四)法官(檢察官):一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)、四級(jí)、五級(jí)。的劃分將得到延續(xù)使用，但實(shí)踐中由于法官工資待遇基本完全由行政級(jí)別確定，等級(jí)津貼基本可以忽略不計(jì)，且法官等級(jí)基本跟著行政級(jí)別走而不是相反，[4]如普通黨政干部被組織任命為法院院長(zhǎng)后，即當(dāng)然被人大任命為相應(yīng)等級(jí)的法官，相反的道路則完全走不通。導(dǎo)致實(shí)踐中法官等級(jí)認(rèn)定幾乎完全被虛置。要激活這套等級(jí)制度，關(guān)鍵在于以此等級(jí)為主要參照給予更加優(yōu)厚的待遇保障。但偏偏在這個(gè)廣大法官、檢察官最為關(guān)注的問(wèn)題上，很多方案都是語(yǔ)焉不詳，即使像深圳這樣已經(jīng)開始“坐實(shí)”法官等級(jí)的地區(qū)，組織、人事、財(cái)政、編辦等多個(gè)部門都能接受的最大公約數(shù)也只是在行政執(zhí)法類公務(wù)員薪級(jí)的基礎(chǔ)上提升10%，結(jié)合深圳法官的平均工資水平推算，改革后，每名法官工資可獲得1500元左右的普漲，當(dāng)?shù)貙W(xué)者評(píng)論為“太少了，我們不能又要馬兒跑，又要馬兒不吃草”[5]劉長(zhǎng)、俞琴:《深圳鹽田法官職業(yè)化改革樣本——法官加薪1500，夠不夠；改革花了200萬(wàn)，值不值》，登載于“南方周末網(wǎng)”，網(wǎng)址http://www.infzm.com/content/106072，2014年12月18日訪問(wèn)。。因此，在待遇保障尚不明確或者力度不大的情況下，這種分類管理的改革最終能起到多大作用，恐怕還需實(shí)踐檢驗(yàn)。

(三)以人財(cái)物由省統(tǒng)管有效排除地方干擾，確保司法權(quán)得到獨(dú)立公正行使

司法權(quán)屬于中央事權(quán)，但長(zhǎng)期以來(lái)，地方司法機(jī)關(guān)由屬地和上級(jí)單位雙重領(lǐng)導(dǎo)，在人財(cái)物保障上基本依賴屬地的現(xiàn)實(shí)，使得憲法意義上與政府同級(jí)的“兩院”基本淪為地方黨政系統(tǒng)的一個(gè)部門，甚至由于其本身并不直接制造GDP，在地方政府公司化的浪潮中，其實(shí)際地位遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如經(jīng)濟(jì)部門，相對(duì)處于地方黨政體系中的邊緣位置。正是在這個(gè)背景下，無(wú)法自立、缺乏自信的司法機(jī)關(guān)才反復(fù)強(qiáng)調(diào)以服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作大局為目標(biāo)，提倡為地方黨委政府分憂的能動(dòng)司法，主動(dòng)扛起確保一方和諧穩(wěn)定的重任，結(jié)果卻由于對(duì)司法規(guī)律的直接違反，而無(wú)法應(yīng)付解決日益紛繁復(fù)雜的各類矛盾糾紛，既沒有討得地方黨政體系的歡心，又使僅存不多的司法權(quán)威、司法公信喪失殆盡。痛定思痛，決策層希望通過(guò)改革，重新將司法權(quán)收回中央，但在當(dāng)前難以一步到位的情況下，提出由省先行統(tǒng)管的折中思路。具體來(lái)說(shuō)，人、財(cái)、物統(tǒng)管體現(xiàn)為四個(gè)方面:法官、檢察官職務(wù)序列人員，(副)院長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)等行政領(lǐng)導(dǎo)干部，經(jīng)費(fèi)，資產(chǎn)。

第一，在法官、檢察官選任、考核和管理方面，按照中央《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問(wèn)題的框架意見》，各試點(diǎn)地區(qū)的方案，都是成立相對(duì)獨(dú)立的法官、檢察官遴選及懲戒委員會(huì)，以此確保司法權(quán)被正確的人以正當(dāng)?shù)姆绞叫惺?。各試點(diǎn)省市公布的方案顯示，之前各地上報(bào)的由政法委主導(dǎo)遴選委員會(huì)的做法被中央糾正，[1]任重遠(yuǎn):《司法改革:法官由誰(shuí)來(lái)選，怎么選——學(xué)者建議由人大主導(dǎo)法官遴選》，《南方周末》2014年9月25日，第A3版。且學(xué)界呼吁由人大主導(dǎo)的做法也沒有實(shí)現(xiàn)，而基本被改成由省級(jí)法院、檢察院自行主導(dǎo)的模式。[2]李云芳:《七地司法改革試點(diǎn)方案獲中央政法委批復(fù)同意》，登載于“澎湃新聞網(wǎng)”，網(wǎng)址http://www. thepaper.cn/newsDetail＿forward＿1286732，2014年12月18日訪問(wèn)。在遴選委員會(huì)的組成上，廣東試點(diǎn)方案明確提出，法官、檢察官遴選委員會(huì)主任由實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富、德高望重的資深法律界人士擔(dān)任。遴選委員會(huì)委員分為常任委員和非常任委員，常任委員由省級(jí)人大有關(guān)部門、組織人事、黨委政法委、省法院、省檢察院等單位代表組成，非常任委員由有專業(yè)背景、經(jīng)驗(yàn)豐富的人大代表、政協(xié)委員、律師、法學(xué)學(xué)者等人員組成，并明確要求社會(huì)各界代表應(yīng)不低于50%，建立非常任委員庫(kù)，每次隨機(jī)抽取部分非常任委員參加遴選工作。懲戒委員會(huì)則跟遴選委員會(huì)稍有不同，根據(jù)其主任由省一級(jí)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，其委員主要包括省人大內(nèi)司委、省紀(jì)委、省委組織部、省委政法委、省高級(jí)法院、省檢察院以及社會(huì)各界代表組成的情況來(lái)推斷，其應(yīng)該由省級(jí)人大內(nèi)司委主導(dǎo)，這也符合法院、檢察院由人大產(chǎn)生、受人大監(jiān)督、對(duì)人大負(fù)責(zé)的憲法精神。

第二，在(副)院長(zhǎng)、(副)檢察長(zhǎng)行政職務(wù)的管理上，根據(jù)黨管干部的原則，為排除司法系統(tǒng)內(nèi)部的行政化，改變當(dāng)前地方兩院“一把手”事實(shí)上主要由上級(jí)兩院控制的現(xiàn)狀，應(yīng)將省以下所有市、縣級(jí)的兩院“一把手”全部納入省級(jí)黨委組織部門直接管理。但在副院長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)的管理上，如果同樣全部直接納入省管，一下子可能不太現(xiàn)實(shí)。[1]以廣東省為例，根據(jù)2012年的數(shù)據(jù)，除省級(jí)司法機(jī)關(guān)外，還有2個(gè)副省級(jí)市、19個(gè)地級(jí)市、23個(gè)縣級(jí)市、56個(gè)市轄區(qū)、42個(gè)縣，共142個(gè)地方284個(gè)法院、檢察院，即使按照每個(gè)法院、檢察院最少有5名副職(實(shí)際上可能不止)來(lái)計(jì)算，就有1420名副職需要直接納入省級(jí)黨委組織部門管理。根據(jù)中組部在1984年曾因?yàn)椤跋鹿軆杉?jí)”，負(fù)責(zé)管理的“中管干部”人數(shù)達(dá)13000多人，最終不堪重負(fù)，而將除省部級(jí)干部外的地廳級(jí)、司局級(jí)干部委托下放給地方管理，實(shí)現(xiàn)“下管一級(jí)”的歷史經(jīng)驗(yàn)，[2]參見蔡如鵬《解密中組部》，《中國(guó)新聞周刊》2014年9月4日。省委黨委組織部門可能會(huì)在其無(wú)法全部直接管理的情況下，將副院長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)的管理委托給下一級(jí)黨委組織部門管理，這樣還能在一定程度上延緩地方對(duì)人財(cái)物一下子全部收歸省統(tǒng)管的抵制。

第三，在經(jīng)費(fèi)管理方面，廣東在發(fā)布司改方案時(shí)已明確強(qiáng)調(diào)，“地方法院、檢察院經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)管是指由省級(jí)政府財(cái)政部門統(tǒng)一管理，不是由省法院、省檢察院來(lái)統(tǒng)一管理。統(tǒng)一管理絕不是垂直管理，要堅(jiān)持上下級(jí)法院審級(jí)獨(dú)立、確保審級(jí)監(jiān)督的司法原則不動(dòng)搖。這樣做也是避免在解決司法地方化傾向問(wèn)題的同時(shí)，防止形成新的司法行政化”，因此，提出的改革方案是“建立省以下地方法院、檢察院經(jīng)費(fèi)由省級(jí)政府財(cái)政部門直接管理的預(yù)算管理體制。市、縣法院、檢察院作為省級(jí)政府財(cái)政部門一級(jí)預(yù)算單位，向省級(jí)財(cái)政部門直接編報(bào)預(yù)算，預(yù)算資金通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)直接撥付”。[3]參見涂峰、粵政宣《廣東司法體制改革試點(diǎn)方案正式啟動(dòng)》，《南方都市報(bào)》2014年11月28日。當(dāng)然，省級(jí)財(cái)政部門在直接管理省以下法院、檢察院的經(jīng)費(fèi)預(yù)算和對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查時(shí)，應(yīng)該聽取省級(jí)法院和檢察院的意見建議。

第四，在辦公用房、機(jī)動(dòng)車、辦公設(shè)備、硬件裝備等資產(chǎn)管理方面，考慮到其具體數(shù)量過(guò)于龐大，如像經(jīng)費(fèi)劃撥一樣直接由省級(jí)財(cái)政部門管理，可能財(cái)政部門將不堪重負(fù)，同時(shí)也不符合簡(jiǎn)便高效的原則，故應(yīng)當(dāng)會(huì)像副院長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)這樣的班子副職管理一樣，采取折中方案，由財(cái)政部門授權(quán)委托省級(jí)法院、檢察院以及地市級(jí)法院、檢察院按相應(yīng)的審批權(quán)限分級(jí)進(jìn)行管理，財(cái)政部門只從總體上管大數(shù)。

綜上所述，單就改革試點(diǎn)方案而言，此輪改革方案避免了過(guò)去幾輪改革在著重解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和急于建構(gòu)“理想”的司法制度之間的失衡問(wèn)題，既做到了堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，確保試點(diǎn)方案能夠解決司法實(shí)踐中的突出問(wèn)題，讓人民群眾感受到改革成效，又充分吸取了前一輪改革為單純解決問(wèn)題，不顧司法規(guī)律盲動(dòng)、亂動(dòng)導(dǎo)致法治出現(xiàn)倒退的教訓(xùn)，基本體現(xiàn)了按司法規(guī)律辦事，較好地統(tǒng)籌兼顧了堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向與尊重司法規(guī)律兩種改革思路的關(guān)系。

三、謹(jǐn)慎樂(lè)觀：改革試點(diǎn)方案在實(shí)施中仍可能遇到一些問(wèn)題

(一)司法機(jī)關(guān)與地方的“和諧”共生關(guān)系可能被打破

在討論影響制約獨(dú)立司法[1]“司法獨(dú)立”的觀念雖然在學(xué)界深入人心且甚至被認(rèn)為是包治百病的靈丹妙藥，但在官方話語(yǔ)體系中從來(lái)沒有“司法獨(dú)立”的提法，一般以“依法獨(dú)立行使職權(quán)”來(lái)表達(dá)其部分意思，在語(yǔ)匯、概念尚未完全去政治化脫敏的情況下，以堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下的“獨(dú)立司法”(類似于“依法獨(dú)立行使職權(quán)”的含義)來(lái)替代容易引起誤會(huì)的三權(quán)分立式的“司法獨(dú)立”可能是比較妥當(dāng)?shù)淖龇?。具體見張文顯《全面推進(jìn)法制改革，加快法治中國(guó)建設(shè)——十八屆三中全會(huì)精神的法學(xué)解讀》(《法制與社會(huì)發(fā)展》2014年第1期)對(duì)“獨(dú)立司法”概念的引入和運(yùn)用。的因素，造成司法不公、公信力不高甚至司法腐敗的問(wèn)題時(shí)，一個(gè)不證自明的問(wèn)題就是司法機(jī)關(guān)的“地方化”，因此“去地方化”成為這一輪改革最為重要的目標(biāo)和任務(wù)之一。但與過(guò)去一提起司法“地方化”，各界均對(duì)此予以嚴(yán)厲批判、大加撻伐不同，在中央提出司法機(jī)關(guān)人財(cái)物由省統(tǒng)管的司法體制改革試點(diǎn)任務(wù)后，社會(huì)上開始出現(xiàn)一些為司法“地方化”進(jìn)行辯護(hù)的聲音。且出乎意料的是，發(fā)出這些聲音的主要不是將要失去可以影響司法權(quán)力的地方黨政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)，而是將要離開地方黨政“懷抱”的司法機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)或工作人員。[1]類此《法院“去地方化”引熱議:基層法官喜憂參半》(《廉政瞭望》2014年05月07日)、《省以下地方法院、檢察院“人財(cái)物統(tǒng)一管理”的喜與憂》(《中國(guó)青年報(bào)》2014年6月27日)這樣的報(bào)道屢屢見諸報(bào)端。

這些觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前一些中基層法院和屬地政府已建立起互相服務(wù)、互相利用的“和諧”共生關(guān)系，地方從人財(cái)物方面支持司法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)主動(dòng)為地方工作大局服務(wù)，地方不愿意交權(quán)，司法機(jī)關(guān)也不愿一下子脫鉤，[2]中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)焦洪昌教授回憶:“肖揚(yáng)時(shí)代曾提過(guò)把法院財(cái)政和地方政府分開，已經(jīng)列入五年規(guī)劃，后來(lái)沒有推行下去，主要原因是法院自己不想分開?！眳⒁姟斗ㄔ骸叭サ胤交币裏嶙h:基層法官喜憂參半》，來(lái)源于《廉政瞭望》，登載于“搜狐新聞網(wǎng)”，網(wǎng)址 http://news.sohu.com/ 20140507/n399249316.shtml，2014年11月28日訪問(wèn)。越是發(fā)達(dá)地區(qū)這種心態(tài)就越明顯。在此背景下，司法機(jī)關(guān)人財(cái)物由省統(tǒng)管、與地方脫鉤后，可能面臨一系列問(wèn)題需要解決:第一，發(fā)達(dá)地區(qū)司法機(jī)關(guān)工作人員的工資與當(dāng)?shù)毓珓?wù)員一樣，相對(duì)比較高，甚至比上級(jí)司法機(jī)關(guān)還高，且可以通過(guò)與屬地的“良性互動(dòng)”爭(zhēng)取到更多的經(jīng)費(fèi)保障支持。一些發(fā)達(dá)地區(qū)的基層司法機(jī)關(guān)擔(dān)心由省統(tǒng)管后一方面被省里“均貧富”，另一方面少了地方這個(gè)直接的“奶媽”，只能向省里爭(zhēng)取，待遇和經(jīng)費(fèi)將更難以得到有效保障。第二，在職級(jí)晉升方面，當(dāng)前司法機(jī)關(guān)的工作人員和領(lǐng)導(dǎo)干部還有一個(gè)流動(dòng)到屬地黨委政府部門的渠道，由省級(jí)統(tǒng)管后，雖然在理論上進(jìn)入法官、檢察官序列的司法人員和走綜合管理類公務(wù)員的行政人員之間仍然可以跨序列交流，但在與地方完全脫鉤的情況下，想調(diào)整交流到當(dāng)?shù)攸h政機(jī)關(guān)任職，恐怕要比目前困難得多。所以對(duì)將來(lái)的法官、檢察官而言，在體制內(nèi)的晉升渠道恐怕只剩下逐級(jí)遴選向上級(jí)司法機(jī)關(guān)流動(dòng)，“一棵樹上吊死”“一條路走到黑”。第三，在司法權(quán)力相對(duì)弱勢(shì)、司法權(quán)威不高的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，司法機(jī)關(guān)的執(zhí)行難、涉法涉訴信訪等問(wèn)題，都要依賴于地方黨政部門的支持配合來(lái)解決。改革后如果地方不再那么大力支持配合，省級(jí)統(tǒng)管部門是否能強(qiáng)有力地幫助基層司法機(jī)關(guān)解決這些困難尚有待觀察。第四，根據(jù)憲法和法律規(guī)定，由省統(tǒng)管后的司法機(jī)關(guān)當(dāng)前仍要在同級(jí)人大的監(jiān)督下開展工作，并向同級(jí)人大做報(bào)告。在當(dāng)前司法工作本來(lái)社會(huì)認(rèn)可度就不夠高、司法工作報(bào)告通過(guò)率較低甚至多次出現(xiàn)法院工作報(bào)告未獲通過(guò)的情況下，[1]據(jù)報(bào)道，在全國(guó)人民代表大會(huì)上所做的報(bào)告，“兩高”總是得票最低，2008年至2012年，除了2012年的預(yù)算草案的贊成率為80.1%，比當(dāng)年最高法報(bào)告的得票率低0.8%外，這五年中，每年全國(guó)人代會(huì)上法定要做的五種報(bào)告的得票率，每次不是最高法墊底，就是最高檢墊底。而在20世紀(jì)90年代，“兩高”報(bào)告都處于不能獲得半數(shù)通過(guò)的邊緣，以至于“兩高”曾經(jīng)一度提出，是否能只報(bào)告、不審議，來(lái)源于http://news.sohu.com/s2013/lianggaobaogao/，2014年11月25日訪問(wèn)。而在報(bào)告未獲通過(guò)方面，據(jù)媒體報(bào)道:2001年沈陽(yáng)中級(jí)人民法院的工作報(bào)告未獲得同級(jí)人大通過(guò)；2007年，衡陽(yáng)中級(jí)人民法院的工作報(bào)告未獲得人大通過(guò)。脫鉤后的司法機(jī)關(guān)的工作報(bào)告在同級(jí)地方人大的通過(guò)率會(huì)不會(huì)進(jìn)一步下降甚至出現(xiàn)更多的通不過(guò)的現(xiàn)象?

(二)司法行政化的問(wèn)題仍有可能會(huì)加劇

與司法的“地方化”問(wèn)題相比，司法的“行政化”特別是上下級(jí)司法機(jī)關(guān)的“行政化”問(wèn)題并未得到充分關(guān)注。實(shí)際上，這一問(wèn)題與司法“地方化”一樣嚴(yán)重。雖然當(dāng)前司法機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)在名義上由上級(jí)司法機(jī)關(guān)和屬地黨委協(xié)商確定，但由于法檢“兩長(zhǎng)”比同級(jí)政府部門“一把手”高半格，屬于上級(jí)組織部門管理干部；現(xiàn)有的法檢班子副職因?yàn)榻涣魅温毜囊?guī)定而很難直接在本單位獲得晉升，只能異地獲得提拔；“兩長(zhǎng)”的人選一般要具有一定的法律職業(yè)背景，將很多有意于此的地方干部擋在門外。因此，影響力主要局限于本地本級(jí)的地方黨委在兩院“兩長(zhǎng)”的人事任命博弈中相對(duì)處于弱勢(shì)地位，上級(jí)司法機(jī)關(guān)比地方黨委更能影響下級(jí)司法機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)的任免?，F(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)也顯示，在中院和基層法院這兩個(gè)層級(jí)，都表現(xiàn)為上級(jí)法院任命的院長(zhǎng)占據(jù)較大比重，[2]李晟:《司法改革的理想與現(xiàn)實(shí)》，登載于“觀察者網(wǎng)”，網(wǎng)址http://www.guancha.cn/LiCheng/2014＿06＿20＿239133.shtml，2014年11月28日訪問(wèn)。上級(jí)司法部門顯然可以通過(guò)操控這種人事任命大大加強(qiáng)對(duì)下級(jí)司法機(jī)關(guān)的控制。

應(yīng)該說(shuō)，本輪司法改革的設(shè)計(jì)者對(duì)改革特別是人財(cái)物由省統(tǒng)管可能會(huì)加劇司法系統(tǒng)內(nèi)部行政化的問(wèn)題保持著充分的警惕，反復(fù)強(qiáng)調(diào)，統(tǒng)管不是由省級(jí)法院、檢察官直接管理，更不是所謂上下一體的垂直管理。但無(wú)論如何強(qiáng)調(diào)統(tǒng)管是由省級(jí)相關(guān)職能部門(主要是編制、組織、財(cái)政等部門)管理，鑒于目前省級(jí)法院、檢察院是下級(jí)法院、檢察院的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)或監(jiān)督單位以及只有它們真正掌握著下級(jí)法院、檢察院人財(cái)物“底數(shù)”的情況下，司法行政化的問(wèn)題都有進(jìn)一步加劇的可能。

第一，在法官、檢察官遴選方面，各試點(diǎn)省市的方案均將其設(shè)在省級(jí)法院和檢察院，對(duì)法官、檢察官的法律職務(wù)任免，由省級(jí)法院和檢察院黨組根據(jù)遴選委員會(huì)提供的建議名單統(tǒng)一審批提名后，由各級(jí)法院院長(zhǎng)、檢察院檢察長(zhǎng)按照法定程序提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)依法任免。雖然遴選委員會(huì)由多個(gè)部門和廣泛代表組成，但根據(jù)我國(guó)特有的權(quán)力運(yùn)行實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，委員會(huì)主要負(fù)責(zé)人由誰(shuí)擔(dān)任和其辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在哪里，誰(shuí)就可能掌握該委員會(huì)的主要權(quán)力。因此，在這一方案中，省級(jí)司法機(jī)關(guān)可能會(huì)壟斷法官檢察官遴選、提名這樣兩個(gè)最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，屬地人大常委會(huì)幾乎只剩下了不通過(guò)特定提名人員的“否決權(quán)”；且眾所周知的是，在實(shí)踐中，由于地方人大對(duì)擬任命通過(guò)的法官、檢察官并不了解，雙方信息嚴(yán)重不對(duì)稱，一般這種“否決權(quán)”基本上不會(huì)得到有效行使。

第二，在財(cái)、物統(tǒng)管方面，雖然各地方案明確由省級(jí)政府財(cái)政部門統(tǒng)一管理，但顯然省級(jí)政府財(cái)政部門既無(wú)法掌握各級(jí)司法機(jī)關(guān)的具體經(jīng)費(fèi)保障情況，也沒有足夠人力精力直管省、地市、區(qū)縣三級(jí)共幾百個(gè)司法機(jī)關(guān)，[1]以廣東省為例，根據(jù)2012年的數(shù)據(jù)，除省級(jí)司法機(jī)關(guān)外，還有2個(gè)副省級(jí)市、19個(gè)地級(jí)市、23個(gè)縣級(jí)市、56個(gè)市轄區(qū)、42個(gè)縣，共142個(gè)地方284個(gè)法院、檢察院。特別是在非常具體的辦公用房、機(jī)動(dòng)車、辦公設(shè)備、硬件裝備等資產(chǎn)管理方面。如前文所述，實(shí)踐中省級(jí)財(cái)政部門統(tǒng)管可能會(huì)變通為，將省級(jí)司法機(jī)關(guān)確定為一級(jí)統(tǒng)管單位、地市級(jí)司法機(jī)關(guān)確定為二級(jí)統(tǒng)管單位、基層司法機(jī)關(guān)確定為基層統(tǒng)管單位，下級(jí)司法機(jī)關(guān)的資產(chǎn)情況由省級(jí)司法機(jī)關(guān)匯總、審批、調(diào)配和管理后再統(tǒng)一報(bào)告給省級(jí)財(cái)政部門，省級(jí)司法機(jī)關(guān)由此直接掌握了“切蛋糕、分蛋糕”的權(quán)力。

在當(dāng)前上級(jí)司法機(jī)關(guān)通過(guò)各種方式影響下級(jí)司法機(jī)關(guān)辦案的情形已比較突出的情況下，在將來(lái)可能人財(cái)物大權(quán)盡在掌握的上級(jí)司法機(jī)關(guān)面前，本就深處行政化漩渦中的下級(jí)司法機(jī)關(guān)是否能夠唯法是從，不畏上級(jí)司法強(qiáng)權(quán)而保持獨(dú)立的“人格”值得所有關(guān)心法治建設(shè)的人們擔(dān)憂。對(duì)試點(diǎn)方案試圖通過(guò)將遴選權(quán)交給遴選委員會(huì)、財(cái)物管理權(quán)交給財(cái)政部門的方式來(lái)避免內(nèi)部行政化的制度設(shè)計(jì)，必須配備其他有效的制度保障措施以切實(shí)保證落實(shí)。否則，根據(jù)權(quán)力的天然擴(kuò)張屬性，上級(jí)司法機(jī)關(guān)很有可能借機(jī)擴(kuò)大對(duì)下級(jí)司法機(jī)關(guān)人財(cái)物分配的話語(yǔ)權(quán)，其不當(dāng)干預(yù)也有可能會(huì)愈演愈烈。這不但會(huì)嚴(yán)重破壞基層司法機(jī)關(guān)、司法人員的獨(dú)立性，影響其依法獨(dú)立行使職權(quán)，甚至?xí)躺碌纳踔潦穷愃朴谙惹拌F路、軍隊(duì)等部門系統(tǒng)化的腐敗。

(三)員額制可能會(huì)帶來(lái)“逆淘汰”等問(wèn)題

員額制的核心問(wèn)題主要是選任比例和選任標(biāo)準(zhǔn)，即有多少人可能被重新選任為法官檢察官，符合哪些條件的人才能被選上。在選任比例上，雖然各地都宣稱要將85%以上的司法人力資源投入辦案一線，行政人員只占15%左右，但具體到法官、檢察官的員額比例，均被壓縮在40%以下。所以決策者的思路是以優(yōu)而精為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)現(xiàn)有的法官檢察官隊(duì)伍進(jìn)行大幅縮減，在此基礎(chǔ)上，才有可能賦予其獨(dú)立的權(quán)責(zé)、提高相應(yīng)的職業(yè)保障。其潛在邏輯是，當(dāng)前的法官檢察官都是龐大公務(wù)員隊(duì)伍中的一員，如果要給其比其他公務(wù)員更為優(yōu)厚的待遇，就必須要證明其所從事的工作比其他公務(wù)員更加重要，且這些人確實(shí)更為優(yōu)秀。雖然廣大法律人對(duì)此均能給予普遍認(rèn)同，但由于法治基因的缺乏、法治觀念的淡薄和司法公信力的低下，在一般的黨政領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)公眾的認(rèn)知里，并非都當(dāng)然地認(rèn)為司法工作處于極端重要的地位、法官檢察官屬于社會(huì)精英群體。因此，決策者需要以當(dāng)前正在開展的這種大縮減、大篩選的方式來(lái)加以證明，經(jīng)過(guò)優(yōu)化篩選被重新任命的法官檢察官接近于西方法治國(guó)家中的司法精英，值得給予更好的待遇，承擔(dān)更重要的權(quán)責(zé)。其實(shí)，還有一個(gè)決策者可能諱言但我們完全可以猜度到的考量是，在社會(huì)主義初級(jí)階段，一下子大幅提高現(xiàn)有所有司法職業(yè)人員的待遇，超過(guò)了當(dāng)前我們的財(cái)政承受能力，也會(huì)招致其他盼著改善待遇的公務(wù)員和社會(huì)群體的不滿，盡管這筆錢相較于政府投資等在其他領(lǐng)域的開支來(lái)說(shuō)可能是九牛一毛，甚至如果算上法院、檢察院辦案業(yè)務(wù)帶來(lái)的訴訟費(fèi)、執(zhí)行費(fèi)、罰沒財(cái)產(chǎn)等非稅收入，基本不需要另外再大幅加大財(cái)政投入。[1]曾參與十八屆三中全會(huì)司法改革任務(wù)起草的專家傅郁林教授在接受采訪時(shí)聲稱“實(shí)際上每年(民事)訴訟費(fèi)的收入，和刑事案件罰沒的財(cái)產(chǎn)，是一筆巨大的收入。如果法院預(yù)算支出中央化，訴訟費(fèi)和罰沒財(cái)產(chǎn)當(dāng)然也要中央化。算賬的結(jié)果，有點(diǎn)出乎我們的意料，兩者基本可以相抵。如果中央愿意將目前的維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)拿出一部分來(lái)改善法官的待遇，可能穩(wěn)定法官隊(duì)伍，法官職業(yè)對(duì)優(yōu)秀的法律畢業(yè)生也有更大的吸引力”。轉(zhuǎn)引自海鵬飛、郭翔宇、張楚嶠《獨(dú)立審判，準(zhǔn)備好了嗎——專訪十八屆三中全會(huì)司法改革任務(wù)起草專家傅郁林》，《南方人物周刊》2013年第43期，第46頁(yè)。

這種通過(guò)大幅壓縮規(guī)模的形式來(lái)對(duì)法官、檢察官隊(duì)伍進(jìn)行專業(yè)化、職業(yè)化和精英化改造的措施，雖然從長(zhǎng)期看符合法治建設(shè)的方向，但短期如果落實(shí)不好，可能會(huì)導(dǎo)致違背改革初衷的“反效果”:第一，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)案多人少矛盾非常突出的情況下，大幅壓縮法官檢察官比例，顯然會(huì)使主審法官經(jīng)辦負(fù)責(zé)的案件數(shù)量大大增加。在超過(guò)一定數(shù)量的情況下，他們可能不堪重負(fù)而不得不從繁重的審判一線退回來(lái)，轉(zhuǎn)而以審批其團(tuán)隊(duì)的法官甚至司法輔助人員起草的法律文書來(lái)代替其親歷性的審判，從而違背“讓審理者裁判、讓裁判者負(fù)責(zé)”的改革初衷，在解決了庭長(zhǎng)行政化的問(wèn)題后，又將出現(xiàn)審判長(zhǎng)行政化的新問(wèn)題。如據(jù)統(tǒng)計(jì)，以“審判長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”為核心開展審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的佛山中院，2013年個(gè)別審判長(zhǎng)在其團(tuán)隊(duì)辦理的300多件案件中，親自撰寫法律文書的數(shù)量不足10件，[2]陳磊:《法院去行政化有多難?》，《法治周末》2014年9月10日。嚴(yán)重違背了該院在改革之初確定的改革后所有案件審判長(zhǎng)必須親自閱卷、親自開庭或參與庭審調(diào)查的初衷。

第二，雖然各試點(diǎn)方案均反復(fù)強(qiáng)調(diào)，在選擇法官時(shí)，不能簡(jiǎn)單地論資排輩，而要根據(jù)法官的業(yè)務(wù)水平、業(yè)務(wù)能力、職業(yè)品德來(lái)選拔，不搞“一刀切”，要讓優(yōu)秀的年輕法官留在法官隊(duì)伍里。但在現(xiàn)實(shí)面前，不“唯資歷論”或“唯職務(wù)論”知易行難，在這一輪有級(jí)別帶職務(wù)的資深法官檢察官與無(wú)職無(wú)級(jí)但卻是辦案主力的青年法官檢察官的博弈中，一定程度上掌握政策制定權(quán)執(zhí)行權(quán)的前者將處于優(yōu)勢(shì)地位，后者有充分理由相信，他們將處于弱勢(shì)地位，甚至有可能被“一刀切”地拿下成為輔助人員。實(shí)際上，有些地方在確定法官員額時(shí)，已經(jīng)擬讓所有助理審判員“就地臥倒”，大部分轉(zhuǎn)化為法官助理，因?yàn)檫@種做法易操作、阻力小、見效快。[3]何帆:《做好法官員額制的“加減法”》，《人民法院報(bào)》2014年07月17日。若此，將嚴(yán)重傷害廣大青年法官的工作積極性，青年骨干法官檢察官流失現(xiàn)象將會(huì)進(jìn)一步加劇，[1]安小慶:《離職法官:司法改革像青春不再的姑娘，我不等了》，《南都周刊》2014年08月13日?；鶎铀痉C(jī)關(guān)案多人少的問(wèn)題將越來(lái)越突出，辦案質(zhì)效、司法公正都將難以保證。

(四)“司法權(quán)獨(dú)立行使”可能異化為司法專橫甚至司法腐敗

某種程度上，司法獨(dú)立成為一些論者所認(rèn)為的解決當(dāng)前我國(guó)所有司法問(wèn)題的良藥。但是，我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，獨(dú)立司法是為了促進(jìn)和保證司法公正，其是手段而非目的?！蔼?dú)立的關(guān)鍵是為了實(shí)現(xiàn)司法的公平公正，檢察院、法院無(wú)論人事怎么改革，權(quán)力怎么分配，并不是給檢察官、法官增加他們的優(yōu)越感，也不是讓法院、檢察院的權(quán)限更大，地位更高，最重要的是促進(jìn)司法公正，以此來(lái)改善目前司法嚴(yán)重脫離了社會(huì)需求、脫離百姓期望的現(xiàn)狀?！钡牵坝幸稽c(diǎn)令人擔(dān)憂的是，現(xiàn)在還有人大監(jiān)督，還有黨委、上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督，司法腐敗尚且如此嚴(yán)重，如果以后更加獨(dú)立了，權(quán)限大了，監(jiān)督少了，那么司法的腐敗會(huì)不會(huì)更加加劇?現(xiàn)在很多院長(zhǎng)已經(jīng)管不了庭長(zhǎng)，庭長(zhǎng)管不了審判員，那么以后誰(shuí)去管?”[2]轉(zhuǎn)引自浙江省法學(xué)會(huì)《司法改革，路在何方——“浙江省深化司法體制改革研討會(huì)”紀(jì)要》，《法治研究》2014年第2期。

應(yīng)該說(shuō)，這種擔(dān)憂并非完全沒有道理。因?yàn)?，?quán)力是一種雖必不可少卻天生的惡，一旦缺乏有效制約，它一定會(huì)肆意妄為，司法權(quán)也不例外。馴服權(quán)力，要么靠行使權(quán)力者的自律，要么靠外在的他律。就自律而言，我們無(wú)法期望通過(guò)短期的司法改革一夜間就能大幅改變當(dāng)前我國(guó)司法人員道德水平總體上達(dá)不到社會(huì)期待的現(xiàn)實(shí)，也無(wú)法確保通過(guò)新的遴選機(jī)制就一定能將具有更高道德水平值得完全信任的司法人員選任出來(lái)。因此，靠司法人員的道德自律來(lái)防止專橫和腐敗，可期望不可指望。就他律而言，一為分解權(quán)力，二為監(jiān)督制約。但改革的方向顯然就是為了排除對(duì)司法權(quán)的各種不當(dāng)干擾，[3]地方化、行政化的多頭司法，在對(duì)司法權(quán)行使造成不當(dāng)干擾的同時(shí)，某種程度上也起到了一部分合理的分權(quán)作用，在對(duì)此予以全面排除的同時(shí)，必須要有相應(yīng)的替代措施和制度設(shè)計(jì)。讓司法人員依法獨(dú)立集中行使權(quán)力。因此，只能靠監(jiān)督制約來(lái)將司法權(quán)關(guān)在籠子里。

在當(dāng)前的司改試點(diǎn)方案中，這種監(jiān)督制約主要體現(xiàn)為強(qiáng)化辦案責(zé)任制、繼續(xù)力推司法公開。作為既不用大幅改變既有體制又能很好地回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的改革措施，司法公開在前三輪司法改革中都得到了大力貫徹實(shí)施，可以說(shuō)是前些年司法改革中能得到公眾認(rèn)可的為數(shù)不多的措施之一。但一方面，推動(dòng)公開的主體和被要求公開的義務(wù)機(jī)關(guān)具有同一性，公開的范圍、方式基本由其自行確定，真正有問(wèn)題的地方可能不會(huì)主動(dòng)地拿出來(lái)晾曬而會(huì)被遮掩起來(lái)，有陽(yáng)光的地方也有陰影；另一方面，與政府部門信息公開不同，司法公開的內(nèi)容專業(yè)性較強(qiáng)，一般不涉及除當(dāng)事人以外的其他社會(huì)公眾的普遍利益，大多數(shù)社會(huì)公眾既無(wú)興趣也缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)對(duì)這些公開的內(nèi)容進(jìn)行深度關(guān)注并發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題。因此，司法公開對(duì)司法權(quán)力的監(jiān)督制約作用具有局限性。

強(qiáng)化辦案責(zé)任制是這一輪司改4項(xiàng)試點(diǎn)改革任務(wù)的重要內(nèi)容，各試點(diǎn)方案也基本將其作為最重要的內(nèi)容予以強(qiáng)調(diào)。但在具體的制度設(shè)計(jì)上，除在嚴(yán)格錯(cuò)案責(zé)任追究上有比較明確的規(guī)定外，對(duì)當(dāng)前普遍存在的案件質(zhì)量不高、有少量一般性違法特別是違反程序法以及有其他瑕疵等問(wèn)題的責(zé)任如何界定、如何追究責(zé)任，均語(yǔ)焉不詳。而法官檢察官懲戒委員會(huì)雖然以設(shè)在人大內(nèi)司委為主導(dǎo)，但根據(jù)目前的工作實(shí)際，人大在具體信息及相應(yīng)工作保障方面，均難以獨(dú)立地通過(guò)懲戒違規(guī)違法法官、檢察官的方式來(lái)強(qiáng)化對(duì)法官、檢察官的監(jiān)督，其在實(shí)際運(yùn)作中，很有可能被省級(jí)司法機(jī)關(guān)通過(guò)核查被調(diào)查的法官檢察官的問(wèn)題、提出相應(yīng)懲戒意見和建議等方式奪去實(shí)質(zhì)上的控制權(quán)。若此，就難以避免此種監(jiān)督制約成為同體監(jiān)督、在體系內(nèi)循環(huán)、效果不彰的問(wèn)題，如臺(tái)灣由于其法官的升遷、調(diào)動(dòng)、懲處完全在司法體系里完成，幾乎不受民主政治的監(jiān)督和影響，其約1700名法官中被彈劾記過(guò)的每年大概只有3個(gè)人，[1]林峰正:《司法改革不能沒有律師參與——臺(tái)灣司法改革的經(jīng)驗(yàn)與癥結(jié)》，《南風(fēng)窗》2009年第7期。根本不符合“對(duì)司法體系的民怨如野火蔓延”[2]林峰正:《司法改革不能沒有律師參與——臺(tái)灣司法改革的經(jīng)驗(yàn)與癥結(jié)》，《南風(fēng)窗》2009年第7期。的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。

正如臺(tái)灣民間司法改革基金會(huì)執(zhí)行長(zhǎng)林峰正在總結(jié)臺(tái)灣司法改革的經(jīng)驗(yàn)與癥結(jié)時(shí)所指出的那樣，“單純的司法獨(dú)立并不能解決司法體系的所有問(wèn)題，和一切權(quán)力一樣，不受制約的司法權(quán)，一樣會(huì)對(duì)社會(huì)造成傷害”，“(單純的)司法獨(dú)立反而形成一種新的人治，過(guò)猶不及，臺(tái)灣的司法體系從原來(lái)維護(hù)國(guó)民黨統(tǒng)治的工具，轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)自主隔離的團(tuán)體，又到了另一個(gè)極端”。[1]林峰正:《司法改革不能沒有律師參與——臺(tái)灣司法改革的經(jīng)驗(yàn)與癥結(jié)》，《南風(fēng)窗》2009年第7期。因此，任何一項(xiàng)制度或原則必須有相應(yīng)的配套制度及其可能得以生長(zhǎng)的環(huán)境土壤，否則，不但達(dá)不到單純移植此項(xiàng)制度或原則的目的，還可能產(chǎn)生反效果，“獨(dú)立司法”同樣如此。

(五)缺乏廣泛參與的封閉式改革可能嚴(yán)重影響改革效果

改革共識(shí)需要探討溝通，改革動(dòng)力需要廣泛積蓄，改革舉措需要社會(huì)認(rèn)同，改革效果需要公眾評(píng)價(jià)，司法改革也同樣如此。但當(dāng)前，考慮到司法改革內(nèi)容涉及國(guó)家司法基本制度，需要頂層設(shè)計(jì)、總體規(guī)劃，所以都遵循自上而下的改革路徑；由于每一項(xiàng)具體司法改革措施的出臺(tái)和落實(shí)，都涉及諸多利益群體，內(nèi)容非常敏感，所以對(duì)具體的改革方案，往往都做了保密處理。如與本輪司法改革相關(guān)的重要文件，除三中、四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》是全文公開外，其他的如中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于深化司法體制和社會(huì)體制改革的意見及貫徹實(shí)施分工方案》(中辦發(fā)2014〔24〕號(hào))、中央《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問(wèn)題的框架意見》、最高人民法院《人民法院第四個(gè)五年改革綱要(2014—2018)》以及7個(gè)試點(diǎn)省市的具體改革方案都被確定為秘密文件，沒有向社會(huì)公開全文，除一定級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)干部和政法系統(tǒng)內(nèi)部參與改革方案研究制訂的工作人員外，一般人都無(wú)法了解其具體內(nèi)容，更不用說(shuō)在深入研究的基礎(chǔ)上提出意見建議。

這種以改革較為敏感為由將改革封閉化、神秘化的做法可能會(huì)帶來(lái)一些問(wèn)題:第一，任何一項(xiàng)改革，都將涉及權(quán)力的再分配和利益再調(diào)整，從改革中獲得的利益預(yù)期直接影響著改革參與者對(duì)改革的支持配合程度。前幾輪司法改革的實(shí)踐已表明，與司法改革相關(guān)的地方、司法部門和法官檢察官群體因特定的利益、立場(chǎng)衍生出擴(kuò)張自身權(quán)力范圍的“屁股指揮腦袋”傾向，已經(jīng)將自身的利益訴求滲透在了司法改革的進(jìn)程之中，有利于自己利益時(shí)，往往極具改革熱情積極參與，而在有損自身利益時(shí)，則更多是淺嘗輒止，甚至找出種種理由變相抵制，從而使得改革的效果大打折扣。這一輪改革如果在今后推進(jìn)過(guò)程中不對(duì)此作出適當(dāng)糾正，以開門搞改革代替封閉性改革，可能會(huì)使改革在落地過(guò)程中因部門利益之爭(zhēng)而大打折扣，而基層法官檢察官在改革過(guò)程中的嚴(yán)重缺席，使其在與既是具體改革方案的設(shè)計(jì)者又是重要的被改革對(duì)象的司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)之間的博弈中處于完全被動(dòng)的地位，其利益訴求很難被吸收到改革方案中。在這種情況下，很難期望他們能夠全力支持和配合改革，實(shí)際上，在改革大幕即將拉開的當(dāng)下，一些一線的法官檢察官已經(jīng)對(duì)此表示了失望，“用腳投票”選擇了離開。[1]參見安小慶《離職法官:司法改革像青春不再的姑娘，我不等了》，《南都周刊》2014年08月13日。

第二，作為司法改革真正主體的人民群眾，在司法改革過(guò)程中更加缺乏有效參與的途徑，造成普通公民既不能根據(jù)自己的實(shí)際需要和切身利益提出其所關(guān)切的實(shí)際問(wèn)題，又不能參與到司法改革的具體討論與設(shè)計(jì)過(guò)程中。這種傾向使我們的司法改革舉措更多地建立在“限權(quán)(力)”“權(quán)力制約權(quán)力”等認(rèn)識(shí)層面之上，缺少“授權(quán)(利)”“權(quán)利制約權(quán)力”等民本意識(shí)，[2]簡(jiǎn)樂(lè)偉:《司法訴諸媒體現(xiàn)象分析》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第2期。也一定程度上使得司法改革與普通公民的距離越來(lái)越遠(yuǎn)，以至于我國(guó)司法的公信和司法的權(quán)威仍然停留在較低水平。

四、余論：對(duì)完善司法體制改革工作的簡(jiǎn)要建議

總之，研究制訂出統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)合理的改革試點(diǎn)方案只是走出了萬(wàn)里長(zhǎng)征第一步，良好的出發(fā)點(diǎn)并不必然產(chǎn)生良好的效果，這既是由改革本身就是一個(gè)不斷“試錯(cuò)”的過(guò)程，誰(shuí)也沒有能力提出一個(gè)一攬子解決所有問(wèn)題的終極答案，只能在偉大的改革實(shí)踐中不斷探索和修正這一改革工作規(guī)律所決定的，也是極具中國(guó)特色的權(quán)力運(yùn)行的潛在邏輯和各種各樣的“潛規(guī)則”不斷扭曲許多初衷良好的改革措施的歷史經(jīng)驗(yàn)給我們的深刻教訓(xùn)。因此，必須立足于我們特有的國(guó)情和社會(huì)現(xiàn)實(shí)，堅(jiān)持底線思維，對(duì)改革過(guò)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題有充分的認(rèn)識(shí)，從而完善每一項(xiàng)改革措施的配套制度設(shè)計(jì)，以期取得預(yù)期的改革效果。

第一，關(guān)于司法機(jī)關(guān)與地方的“和諧”共生關(guān)系被打破后怎么辦的問(wèn)題，其核心在于地方特別是發(fā)達(dá)地區(qū)的司法機(jī)關(guān)擔(dān)心在改革后將被地方政府“斷奶”，少了一個(gè)能給予其有力人財(cái)物支持的“奶娘”。解決的辦法在于切實(shí)落實(shí)司法改革“只做加法、不做減法”的原則與精神，確保所有的司法機(jī)關(guān)在改革后其人財(cái)物保障水平總體上不下降；在此前提下，以剛性約束的方式促使各省市進(jìn)一步加大對(duì)司法工作的重視支持和人財(cái)物保障力度，努力提高所有基層司法機(jī)關(guān)的待遇保障水平。

第二，對(duì)于人財(cái)物由省統(tǒng)管后、司法行政化有可能會(huì)進(jìn)一步加劇的問(wèn)題，要研究并建立科學(xué)合理的司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制機(jī)制，切實(shí)防止基層司法機(jī)關(guān)在擺脫地方化的干擾后，又重新陷入由于省級(jí)司法機(jī)關(guān)掌握資源分配權(quán)而被“行政化”干擾的風(fēng)險(xiǎn)中。如在經(jīng)費(fèi)特別資產(chǎn)管理方面，短期應(yīng)著眼于建立一套相對(duì)獨(dú)立于省級(jí)司法機(jī)關(guān)的科學(xué)透明、公平合理的分配保障機(jī)制，長(zhǎng)期應(yīng)根據(jù)十八屆四中全會(huì)《決定》關(guān)于“改革司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制，探索實(shí)行法院、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離”的精神，逐步建立司法行政事務(wù)管理民主化機(jī)制，即充分發(fā)揮法官檢察官民主決策在司法行政事務(wù)管理中的決定性作用，由法官檢察官會(huì)議討論決定的預(yù)算案，財(cái)政主管部門不得刪減，只能在加注意見后編入總預(yù)算案，送權(quán)力機(jī)關(guān)審議通過(guò)執(zhí)行。

第三，對(duì)員額制可能會(huì)帶來(lái)的問(wèn)題，解決之道在于科學(xué)設(shè)定法官檢察官的選任比例和選任標(biāo)準(zhǔn)。真正做到根據(jù)法院轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、人口數(shù)量(含流動(dòng)人口)、案件數(shù)量等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，結(jié)合法院審級(jí)職能、法官工作量、審判輔助人員配置、辦案保障條件等因素，科學(xué)確定四級(jí)法院的法官員額，而不是主要從縮減財(cái)政供養(yǎng)的可能將“高收入”的人員規(guī)?；蚺c其他公務(wù)員群眾的平衡等角度出發(fā)，過(guò)度壓縮員額比例。在選任標(biāo)準(zhǔn)方面，不能過(guò)分強(qiáng)調(diào)社會(huì)經(jīng)驗(yàn)的重要性，簡(jiǎn)單地論資排輩，而要根據(jù)其業(yè)務(wù)水平、業(yè)務(wù)能力、辦案業(yè)績(jī)、職業(yè)品德等來(lái)綜合考量選拔，防止出現(xiàn)“逆淘汰”現(xiàn)象。

第四，對(duì)“司法權(quán)獨(dú)立行使”異化成司法專橫甚至是司法腐敗的問(wèn)題，關(guān)鍵在于加強(qiáng)對(duì)司法權(quán)力的外在制約，在傳統(tǒng)的司法機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督以及黨內(nèi)監(jiān)督、人大政協(xié)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等外部監(jiān)督效果都不太明顯的情況下，應(yīng)充分發(fā)揮出律師的監(jiān)督制約作用。因?yàn)槁蓭熥鳛樵V訟代理人、辯護(hù)人，除具有其他監(jiān)督主體一般沒有的監(jiān)督司法的專業(yè)素養(yǎng)外，也是司法權(quán)力運(yùn)行的利益相關(guān)者，只有他們最有動(dòng)力和能力對(duì)司法專橫甚至司法腐敗給予充分有效的監(jiān)督。

第五，對(duì)缺乏廣泛參與的封閉式改革將嚴(yán)重影響改革效果的問(wèn)題，要首先改革司法改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變泛政治化的思想觀念，避免將具體的司改方案上升為國(guó)家機(jī)密，破除司法改革的封閉化和神秘化。真正做到開門搞改革，把堅(jiān)持自上而下的改革路徑和引入自下而上的底層動(dòng)力結(jié)合起來(lái)，主動(dòng)征求吸納基層法官檢察官以及社會(huì)科研機(jī)構(gòu)和民間智庫(kù)的意見，真正做到以公眾參與凝聚改革共識(shí)，以社會(huì)輿論壓力倒逼改革動(dòng)力，以群眾滿意檢驗(yàn)改革成效，確保改革達(dá)到預(yù)期效果。

(初審:謝進(jìn)杰)

[1] 作者李敏慎，男，廣州市委政法委研究室主任科員，吉林大學(xué)法學(xué)學(xué)士、蘭州大學(xué)公共管理碩士，研究領(lǐng)域?yàn)樵V訟法學(xué)、司法制度等，E－mail:249870989＠qq.com。

作者馬蘭，女，廣州市海珠區(qū)人民法院刑庭副庭長(zhǎng)，西南政法大學(xué)法學(xué)學(xué)士，研究領(lǐng)域?yàn)樾淌路▽W(xué)、訴訟法學(xué)等。

本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)13YJC820082)的研究成果之一。