文/楊永純
只有信仰法治,改革的道路才會平坦
文/楊永純
十八屆三中全會以來,發(fā)生在醫(yī)療、教育、銀行和交通等領(lǐng)域的綜合改革全民矚目,但在一些地區(qū),改革卻引發(fā)了失序性事件,個別改革事項因受到抵制而匆匆叫停,引起廣泛關(guān)注。我國當(dāng)前沒有決策程序方面的專門性法律,涉及民生的重大改革舉措出臺的規(guī)定分散在不同的法律和規(guī)制性文件里,但由于部分政策制定者缺乏權(quán)力規(guī)制意識,對新的改革程序設(shè)計缺乏熱情,甚至持有疑懼和排斥心理,改革沒有嚴(yán)格遵循十八屆三中全會提出的重大決策程序要求,導(dǎo)致一些改革決定出臺后被不同利益群體所抵制,使得改革共識面臨尷尬甚至撕裂性的挑戰(zhàn)。那么,涉及重大民生事項的決策程序該如何切實履行?
中國改革的前一階段主要是達(dá)成國家發(fā)展的資源積累和權(quán)威塑造,使得國家獲得持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性力量。新時期必須著眼改革的品質(zhì),重新喚起人們改革的熱情和信任。
當(dāng)前,改革必須關(guān)注兩個問題:一是改革必須有授權(quán),即改革是“依法授權(quán)的法治化改革”,即“于法有據(jù)”。當(dāng)前改革的設(shè)計從宏觀來看,重大決策程序立法尚未出臺,決策缺乏程序規(guī)制,群眾參與、基礎(chǔ)論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體決策不足,是一個亟須克服的特殊挑戰(zhàn)。二是必須實事求是地重視當(dāng)前改革的人民性,建立起發(fā)展成果的分享制度體系,以最大限度凝聚改革共識,并將新時期改革推到穩(wěn)定地帶。
總的來說,對于法治化而言,推進(jìn)公平地分配財富并推進(jìn)其發(fā)展,必須依托優(yōu)良、理性的整體設(shè)計和改革程序。對于人民性來說,凝聚最大的共識并持續(xù)創(chuàng)造改革發(fā)展成果,必須依賴于發(fā)展成果的公平分享機(jī)制。這兩個關(guān)鍵品質(zhì)的核心指向是規(guī)制中國改革的引導(dǎo)力量。當(dāng)前,需要從中國改革的歷史視野和治理體系中研究,對原來推動改革的政府權(quán)力進(jìn)行法律規(guī)制,獲得廣泛信任的合法性自主力量,使改革的人民性得以張揚(yáng),讓新時期改革成為“依法授權(quán)推進(jìn)的法治化改革”。
法治化改革是中國共產(chǎn)黨和人民以建設(shè)社會主義現(xiàn)代化中國為目標(biāo),依據(jù)憲法和法律全面推進(jìn)體制機(jī)制變革與利益格局調(diào)整的國家建設(shè)工程。中國需要法治化改革,不僅是為了規(guī)避風(fēng)險,而且是讓法治以其超越性價值成為改革的內(nèi)在品質(zhì)。
“改革”和“法治”在中國當(dāng)代發(fā)展史上含義雋永,蘊(yùn)含了風(fēng)云激蕩的國家記憶和激濁揚(yáng)清的社會整體期望。習(xí)近平總書記于2015年2月2日在中央黨校省部級領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)班開班講話中指出:要把全面依法治國放在“四個全面”的戰(zhàn)略布局中來把握,深刻認(rèn)識“全面依法治國”與其他三個“全面”的關(guān)系。這一論述闡明了我國新時期改革的“法治化”品質(zhì),也強(qiáng)調(diào)了“改革”和“法治”相輔相成的關(guān)系。法治賦予改革以權(quán)威,也就是改革的合法性問題:改革權(quán)威的核心來源首先在于依法改革,即改革必須經(jīng)由憲法與法律授權(quán),這是理直氣壯地回應(yīng)改革質(zhì)疑的重要依據(jù)。
法治賦予并規(guī)制改革的權(quán)威。新時期需要重視改革的權(quán)威性,即中國改革對法治的價值選擇需要從最初的秩序保障過渡到權(quán)威規(guī)制,通過法治規(guī)制改革的權(quán)威尤其是政府的權(quán)威,同時以程序的合法性使改革的推進(jìn)力量獲得充分認(rèn)可?;仡櫢母锍跗?,雖然不斷承諾以體制變革推動發(fā)展,但改革的主要動力仍然是早期革命家恢宏的政治影響和強(qiáng)力的意志。隨著發(fā)展成果的極大豐富和經(jīng)驗的積累,同時也積聚了越來越多的深層次矛盾和問題,改革必須過渡到靠制度推進(jìn)階段。只有把改革納入法治軌道,通過重大改革決策的科學(xué)設(shè)計,才能匯聚改革共識,避免長官個人意志和權(quán)威的任意支配,從而進(jìn)一步推進(jìn)改革。
從政治和社會層面來看,實現(xiàn)法治化無疑是改革重要的價值追求。當(dāng)前從行政領(lǐng)域的“權(quán)力清單”到司法領(lǐng)域的深化改革,中國的改革正一步步朝著法治化目標(biāo)邁進(jìn)。改革涉及的領(lǐng)域廣泛,影響深遠(yuǎn),措施所及,往往包含改革主體自身,如各級政府,既是改革的直接推動者,同時也是改革所針對的對象,即改革必須觸動的利益結(jié)構(gòu)主體之一。當(dāng)政府從改革主體的單一身份過渡到主體與對象雙重身份時,意味著改革對政府權(quán)威的消解。但應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到,從過去政府權(quán)力的“糊涂賬”到改革后的“明白賬”,政府的權(quán)威反而會愈加強(qiáng)化。因為權(quán)威是對于權(quán)力基于內(nèi)心認(rèn)同的服從,而不是基于恐懼或擔(dān)心而對于權(quán)力的無奈屈從。隨著政府權(quán)力的更加明晰,政府的自身利益結(jié)構(gòu)會趨于穩(wěn)定,但改革也往往推動政府權(quán)威在改革進(jìn)程中“再結(jié)構(gòu)化”。改革雖然以公共利益為目的,但政府作為公共權(quán)威的核心構(gòu)成必然地傾向于固化自己的利益,很可能形成外部性恐慌或者抵制,往往會導(dǎo)致廣泛的或者局部的政府不作為,由此帶來改革的利益調(diào)整困境。這種改革權(quán)威規(guī)制導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性緊張會造成改革受到階段性質(zhì)疑,嚴(yán)重時會影響改革進(jìn)程的順利推進(jìn)。
法治一方面賦予改革以權(quán)威,另一方面也通過規(guī)制權(quán)威體現(xiàn)國家的改革意志,使得改革能在各方利益群體的綜合博弈中達(dá)成共識,防止改革張力所帶來的風(fēng)險,以使改革始終在法治軌道之內(nèi)運(yùn)行。對于“偽改革”或阻礙改革的既有利益,要在法治軌道內(nèi)打破其利益樊籬,以此來贏得各方對改革的最大支持,體現(xiàn)國家對于改革的勇氣與決心。
法治化改革要求黨和人民對憲法權(quán)威達(dá)成信仰共識。憲法因其穩(wěn)定性雖不直接進(jìn)入改革領(lǐng)域,卻與一個國家追求發(fā)展的最初承諾和共同意志聯(lián)系在一起,因此,憲法對改革的價值在于提供超越性的信仰共識。對于當(dāng)下的中國改革,黨和人民對憲法權(quán)威的信仰共識意味著以下兩點(diǎn):一是對黨領(lǐng)導(dǎo)改革的共識在于黨和人民對我國憲法產(chǎn)生的深刻體認(rèn),決策層也因憲法的信仰共識而獲得改革的道德勇氣,從而沉穩(wěn)掌舵,使“中國號”順利續(xù)航;二是中國改革的核心力量尤其是青年群體對憲法權(quán)威的洞察和信仰,意味著在轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期,對國家改革大局的審慎理解和長遠(yuǎn)抉擇。中國當(dāng)前的改革思想表現(xiàn)在外部事務(wù)上是具有國家主權(quán)原則,表現(xiàn)在內(nèi)部事務(wù)上是具有社會大局優(yōu)先原則。這一發(fā)展形式的實質(zhì)要求國家在特定轉(zhuǎn)型時期具有核心組織能力,對各種資源進(jìn)行有效配置,用來奠定國家發(fā)展的基礎(chǔ)。在這一宏觀背景下,黨和人民對憲法權(quán)威信仰的重大意義在于,可共同直面中國特定的歷史因素和現(xiàn)實國情,維護(hù)發(fā)展秩序。
法治化改革要求切實推進(jìn)授權(quán)改革。改革必然涉及制度空白,難免存在法律缺失,因此,黨的十八屆四中全會要求:“實踐證明行之有效的,要及時上升為法律。實踐證明條件還不成熟,要先行先試的,要按法律程序作出授權(quán)?!边@一要求高屋建瓴地指出了授權(quán)的內(nèi)涵。切實推進(jìn)授權(quán)改革,必須注重以下兩點(diǎn):一是要切實區(qū)分立法授權(quán)和政策授權(quán),對于需要突破體制機(jī)制的改革試驗,要嚴(yán)格堅守憲法法律界限作出立法授權(quán);對于需要突破權(quán)力層次的改革,要依據(jù)改革部署作出政策授權(quán),力求將最初的政策動員為主的改革,過渡到授權(quán)推進(jìn)的改革,以避免改革過程中規(guī)則的多極化造成改革的不可承受之重。二是在改革過程中面對的“立”與“破”,都必須在法律程序之內(nèi)進(jìn)行,使改革“于法有據(jù)”,以法的權(quán)威性防范改革調(diào)整社會關(guān)系時出現(xiàn)可能的紊亂和失調(diào),使得在改革的同時,能夠?qū)⒁?guī)則性、秩序性、穩(wěn)定性落實在社會生活的各個方面。
黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào):“堅持以人為本,尊重人民主體地位,發(fā)揮群眾首創(chuàng)精神,緊緊依靠人民推動改革,促進(jìn)人的全面發(fā)展?!边@一論述談到了改革應(yīng)該遵循的標(biāo)準(zhǔn)和歷史起點(diǎn),也將改革與中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)、宗旨聯(lián)系起來,界定了改革的人民性。
我國新時期要求全面深化改革,“全面深化”的核心任務(wù)之一便是對改革取向認(rèn)識的深化。習(xí)近平總書記在2015年5月5日主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議上強(qiáng)調(diào):“只要對全局改革有利、對黨和國家事業(yè)發(fā)展有利、對本系統(tǒng)本領(lǐng)域形成完善的體制機(jī)制有利,都要自覺服從改革大局、服務(wù)改革大局,勇于自我革命,敢于直面問題,共同把全面深化改革這篇大文章做好?!憋@然,習(xí)近平要求在“四個全面”戰(zhàn)略布局中“統(tǒng)一思想,正確把握改革大局”,包含了如何看待改革對利益關(guān)系調(diào)整的問題。這表明了改革者對改革品質(zhì)的認(rèn)知:改革大局的起點(diǎn)和歸宿是人民。當(dāng)前的改革舉措必須以“三個有利”為標(biāo)準(zhǔn),改革的基本取向必然地包含人民性品質(zhì)。改革的人民性是指中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的改革始終以人民作為起點(diǎn)和歸宿,將人民的主體地位和首創(chuàng)精神貫穿于改革進(jìn)程之中,在體制改革和成果分享方面始終站在人民的立場,將社會總體公平正義和人民利益滿足程度作為改革成就的綜合衡量尺度,以此鍛造新時期改革的品質(zhì)。
當(dāng)前改革必須盡可能避免總體的模糊性。具體實施起來,似乎存在著改革取向難以確定、改革品質(zhì)無法把握、改革如何有序推進(jìn)、改革共識如何凝聚的問題。這種總體的模糊認(rèn)識使得改革成為一種抽象的語詞號召,在民眾心中信任和疑懼共存。尤其值得注意的一個突出問題是,當(dāng)前一些部門或地方改革陷入口號化。不少改革往往是制定一些沒有可操作性的宏觀措施,難以發(fā)揮制度效能,不能增加社會公共品提供和提高民眾福利,導(dǎo)致改革的共識效應(yīng)呈現(xiàn)出嚴(yán)重的社會遞減趨勢。因此,改革發(fā)展到今天,應(yīng)回顧我國的改革歷程和國家建設(shè)歷程,認(rèn)真挖掘那些正向的道德資源和精神價值,充分認(rèn)識到人民群眾在發(fā)展和改革中的作用。
習(xí)近平總書記提出“四個全面”的總體要求,顯然已經(jīng)意識到需要尋找中國傳統(tǒng)政治經(jīng)濟(jì)文化中的精神價值和國家建設(shè)進(jìn)程中的強(qiáng)大思想動力,避免改革進(jìn)程中利益格局的固化,使人民不能公平分享改革發(fā)展成果,從而影響了黨和國家事業(yè)。只有明確認(rèn)識,把“人民”置于改革的起點(diǎn)和歸宿,才能使改革獲得真正的道德力量,避免改革成為一種不同強(qiáng)勢利益群體的分肥行為。人民性是我國改革的價值基座和關(guān)鍵品質(zhì),達(dá)成共識,改革才能成為一個民眾信任、頂層設(shè)計、共同推動和發(fā)展成果公平分享的整體國家建設(shè)工程。
新時期的改革要求設(shè)定遠(yuǎn)景目標(biāo)。改革要真正跨越險灘,需要有基本清晰的遠(yuǎn)景目標(biāo)。有了巨量物質(zhì)積累基礎(chǔ)上的改革,面臨的形勢更加復(fù)雜。面對改革發(fā)展成果,不同利益群體的分享意識也正在發(fā)生變化,由此對改革的動機(jī)意識也變得雜糅不純。中國前一階段的改革,是基于復(fù)雜政治變遷背景下進(jìn)行的,改革的品質(zhì)帶有給人民還債的道德情懷與責(zé)任意識。因此,鄧小平同志提出“白貓黑貓論”,并指出改革首先是抓住“老鼠”,解決人民的最基本需要。而當(dāng)下的改革更應(yīng)確立明確的目標(biāo)取向,同時改革的情境與品質(zhì)應(yīng)反映出未來改革的總體走向。要保證抵達(dá)河的對岸,對縱深地帶的改革品質(zhì)要盡可能地有一個清晰的界定。人民性則是新時期改革的關(guān)鍵品質(zhì)。堅持改革的人民性,最基本的體現(xiàn)是,發(fā)展的物質(zhì)成果必須在公平制度的保障下惠及全體人民,避免成為少數(shù)利益群體分肥的盛宴。
新時期的改革要求相應(yīng)的制度保障。改革體現(xiàn)人民性、公共性需要制度保障。當(dāng)前,一些部門和地方改革匆匆叫?;蜻M(jìn)退失據(jù),是沒有正確把握好改革的價值取向,對改革性質(zhì)、公共效應(yīng)、政策評價缺乏系統(tǒng)的把握能力,沒有把制度與人民性結(jié)合起來,導(dǎo)致改革措施不能使民眾成為直接的受益者。因此,必須把制度建設(shè)和改革的人民性結(jié)合起來,為改革匯聚更為深廣的動力源泉,使改革目標(biāo)能夠被廣大民眾與社會總體力量更好地體認(rèn)與理解,使改革的民本取向成為一種時代品質(zhì),從而有力地促進(jìn)社會公平正義。
我國當(dāng)下的改革無疑是過深水區(qū)和涉新險灘,不可避免地要觸及深層次的矛盾和利益格局,由此往往會引發(fā)對改革政策的意識形態(tài)化爭論。法治如何凝聚共識?首先,在于對改革決策的權(quán)威淵源認(rèn)同;其次,在于對重大改革的依法授權(quán);最后,改革必須注重輿論環(huán)境的法律規(guī)制。構(gòu)建文明理性的公共議事空間,力求避免對重大改革的討論陷入預(yù)設(shè)立場的批判、站隊聲討的眾怒,甚至唾沫橫飛的辱罵,由此撕裂社會共識,造成青年和國家代際建設(shè)力量的隔閡對立。讓中國改革真正與超越往昔、有序推進(jìn)并最終達(dá)到預(yù)期的目標(biāo),重要的是將這個人口最多的國家全體團(tuán)結(jié)在一起的那些信念:改革不是刻意與誰為敵,而是肩負(fù)對于彼此以及后代和國家的責(zé)任,也即實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。只有共同解除我們自身的蒙昧和落后,信仰法治,凝聚共識,改革的道路才會平坦一些。
(本文作者系中國廉政法制研究會副會長、教授)