文/申曙光　李昂

“十三五”：向全民社保發(fā)力

文/申曙光李昂

我國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展步入“新常態(tài)”，社會保障體系的建設(shè)和改革任務(wù)的展開必須符合國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)變遷的需要?？傮w上來看，在“十三五”期間，社會保障的發(fā)展方向與任務(wù)應(yīng)該是實現(xiàn)“全民社保”，即在適應(yīng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、城鎮(zhèn)化與勞動力流動提速等現(xiàn)實背景的前提之下，建成保障目標(biāo)和水平明確、管理體制機(jī)制健全、城鄉(xiāng)居民全覆蓋且滿足不同群體現(xiàn)實需求的社會保障體系。

基本前提：堅持社會保障的普惠性

盡管在不同的國家發(fā)展階段，社會保障的價值取向有所差異——也就是隨著發(fā)達(dá)程度的提高，社會保障的制度安排和體系建設(shè)逐漸由維持社會安定的定位向追求社會公平公正、財富合理分配的定位轉(zhuǎn)變，但堅持普惠性至始至終都是社會保障發(fā)展的基本要求，也必然是我國社會保障改革任務(wù)的首要目標(biāo)。

社會保障普惠性的最直接體現(xiàn)是社會保障體系的覆蓋面要足夠大，足以覆蓋全體城鄉(xiāng)居民。從這個角度講，普惠性的實現(xiàn)至少包含兩個層面的含義：

第一，要求社會保障制度能夠覆蓋全體城鄉(xiāng)居民。在當(dāng)前階段，作為社會保險制度核心的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險是社會保障體系中的基礎(chǔ)制度，從制度安排上來看已經(jīng)實現(xiàn)了全覆蓋。但同時仍然有相當(dāng)數(shù)量的城鄉(xiāng)居民由于制度因素、就業(yè)環(huán)境因素或者個人因素未能被養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險覆蓋?？紤]到這部分群體中有相當(dāng)數(shù)量的城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)人員和流動性較強(qiáng)的農(nóng)民工，實現(xiàn)全覆蓋必然是非常艱難的任務(wù)，但也是必須完成的任務(wù)。

第二，滿足特定保障需求的制度能夠切實覆蓋相應(yīng)的群體。制度全覆蓋并不等同于全體城鄉(xiāng)居民都能夠享受到與其自身需求相符的保障，因此接下來的發(fā)展重點是強(qiáng)化制度間的銜接機(jī)制，避免居民因身份轉(zhuǎn)變等原因?qū)е碌臅簳r或長期保障缺失，以及厘清各項制度的保障邊界，在此基礎(chǔ)上循序漸進(jìn)地拓展保障范圍，以便貼近民眾的實際保障需求。具體而言，包括：失業(yè)保險和工傷保險應(yīng)覆蓋全體就業(yè)者，尤其是流動性強(qiáng)而保障水平不足的農(nóng)民工群體，其以體力勞動為主的工作特性意味著更大的職業(yè)風(fēng)險；社會救助應(yīng)該與社會保險、社會福利緊密聯(lián)系，及時搜尋救助對象，充分發(fā)揮兜底責(zé)任，避免因災(zāi)致貧、因病致貧等現(xiàn)象大量出現(xiàn)；失獨或空巢老人、低收入家庭兒童以及殘疾人等社會弱勢群體的專項救助和公共福利應(yīng)廣泛展開等等。

改革取向：多層次體系滿足多元化需求

借鑒歐美發(fā)達(dá)國家社會保障發(fā)展的經(jīng)驗，并結(jié)合我國多年來探索與實踐的成果，構(gòu)建一個多層次的社會保障體系是必然的發(fā)展方向，是實現(xiàn)“全民社?！北匦璧妮d體。保障的層次性與城鄉(xiāng)居民多元化的保障需求是緊密相關(guān)的：一方面城鄉(xiāng)居民有養(yǎng)老、醫(yī)療、教育和就業(yè)保障等基本需求，貧困戶、受災(zāi)群體和罹患大病的居民有獲得救助和福利的需求，且居民的身份和生活情況并非一成不變，這要求社會保障應(yīng)該能夠始終覆蓋全體居民并向困難群體傾斜，制度間要有良好的銜接；另一方面，隨著生活條件的改善，部分居民可能對更高的保障水平產(chǎn)生需求，這又要求制度能夠提供，借助市場的資源配置能力來為居民提供合意的保障。因此，構(gòu)建多層次的社會保障體系，至少包括以下兩個含義：

第一，清晰地劃分社會救助、社會保險和社會福利的保障職能，保障水平層層遞進(jìn)，制度之間有序組合，避免職能交叉和遺漏。

社會救助制度的職能是社會兜底，消除貧困、疾病或災(zāi)害帶來的生存危機(jī)，維護(hù)困難群體最基本的生存權(quán)利和底線公平。其發(fā)展路徑應(yīng)該遵循從覆蓋面較小的最低生活保障制度逐漸演變到城鄉(xiāng)統(tǒng)一、地區(qū)差異不斷縮小的居民最低生活保障制度與醫(yī)療救助、災(zāi)害救助等制度結(jié)合的綜合型社會救助體系，成為穩(wěn)定可靠的底層保障。

社會保險制度建立在社會救助體系之上，其職能強(qiáng)調(diào)對居民就業(yè)和生活中特定風(fēng)險的保障，維護(hù)居民的基本生活水平，構(gòu)成實際覆蓋范圍最廣泛的社會財富安全網(wǎng)和穩(wěn)定器，使城鄉(xiāng)居民能夠公平和有尊嚴(yán)地實現(xiàn)老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)等生活目標(biāo)。其發(fā)展路徑應(yīng)該遵循從制度的城鄉(xiāng)分立、職業(yè)分立、地區(qū)分立到制度整合的基本理念，尊重我國的現(xiàn)實情況和客觀規(guī)律，漸進(jìn)地實現(xiàn)統(tǒng)籌層次的提高。

現(xiàn)階段我國處于產(chǎn)業(yè)升級、城鎮(zhèn)化和就業(yè)多元化的關(guān)鍵時期，收入差距、人口和社會階層流動性非常顯著，這要求社會保險應(yīng)該更側(cè)重于制度間的銜接，避免由于職業(yè)屬性和社會屬性變化等因素出現(xiàn)保障缺失的情況。具體而言，在養(yǎng)老保險方面，有必要建立和完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度之間的轉(zhuǎn)換與銜接機(jī)制，確保養(yǎng)老權(quán)益跟隨就業(yè)者流動；在醫(yī)療保險方面，需要進(jìn)一步完善與醫(yī)療救助之間的銜接，提高信息甄別和即時結(jié)算效率，化解參保人的大額醫(yī)療費用支出風(fēng)險，以及為患有常見慢性病或特殊病種的困難群體提供便利。

社會福利在我國尚未形成覆蓋全體城鄉(xiāng)居民的穩(wěn)定制度，同時與社會救助、社會保險等的職能存在不同程度的交叉。因此，其發(fā)展路徑應(yīng)該是先構(gòu)建明晰的制度框架，厘清與社會救助、社會保險之間的職能邊界，然后發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，搭建社會福利項目運作平臺，提供政策和資源便利，統(tǒng)籌規(guī)劃和布局，最終實現(xiàn)福利體系有序發(fā)展。

第二，大力發(fā)展補(bǔ)充保障制度，并通過頂層設(shè)計引導(dǎo)市場資源參與社會保障體系建設(shè)，形成政府與市場主體責(zé)任分擔(dān)機(jī)制明確、資源配置合理的社會保障體系結(jié)構(gòu)。

在社會保險領(lǐng)域需要政策安排來推動補(bǔ)充保險的發(fā)展。社會養(yǎng)老保險的繳費責(zé)任由個人、企業(yè)和政府三方承擔(dān)，其對參保人的生活保障水平也相對有限。為了提高老年保障水平，應(yīng)該重點發(fā)展企業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險。企業(yè)年金由企業(yè)和職工個人共同承擔(dān)繳費責(zé)任，商業(yè)養(yǎng)老保險的繳費則完全由個人承擔(dān)。在人口老齡化程度不斷加深的背景下，社會養(yǎng)老保險這一單一層次難以保障老年基本生活，因此有必要促進(jìn)多層次養(yǎng)老保險發(fā)展壯大，在此過程中政府應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)和政策扶持的作用。醫(yī)療保險也同樣如此。

在社會救助和社會福利領(lǐng)域，多層次保障的價值理念體現(xiàn)在社會保障服務(wù)可及性和社會資源的參與性兩個方面。社會保障實踐經(jīng)驗表明，形成多層次的救助和福利制度框架僅僅是完成了體系構(gòu)建的初級階段，而多層次保障的落實則取決于社會化服務(wù)能否滿足制度的需要。無論是養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療護(hù)理服務(wù)還是幼兒、殘疾人福利服務(wù)，都應(yīng)該與社會保障資源配置結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。居家型服務(wù)要滲透到社區(qū)，為居民提供便捷有效的保障，而機(jī)構(gòu)型服務(wù)要形成人性化、規(guī)范統(tǒng)一的流程化服務(wù)體系，提高資源利用效率，更要突出社會保障的人文關(guān)懷。而從社會資源參與性來看，首先應(yīng)該認(rèn)識到政府在資源投入和配置效率上的不足，如果僅依靠政府的力量來發(fā)展社會救助和社會福利，勢必?zé)o法滿足城鄉(xiāng)居民的全部需求，最終導(dǎo)致保障水平提高的目標(biāo)不能達(dá)成。相比之下，社會慈善事業(yè)的發(fā)展甚至民生導(dǎo)向型企業(yè)的發(fā)展都能夠提供良好的補(bǔ)充力量，政府可以通過資金或政策優(yōu)惠來大力扶持慈善組織和民生企業(yè)，使其成為多層次社會保障體系中不可或缺的一部分。

堅實后盾：全面推進(jìn)社會保障法制建設(shè)與信息化建設(shè)

為了實現(xiàn)“全民社?！钡拈L期目標(biāo)，僅僅在制度安排和資源配置方面完成了普惠性保障和多層次體系建設(shè)的“階段性任務(wù)”是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。社會保障應(yīng)落到實處，使城鄉(xiāng)居民充分享受社會保障權(quán)益，這必然要求社會保障體系能夠穩(wěn)定運行，因此必須全面推進(jìn)社會保障的法制建設(shè)與信息化建設(shè)，不斷提高社會保障的運行效率。

“十三五”規(guī)劃期間我國將進(jìn)入經(jīng)濟(jì)體制深化改革和依法治國戰(zhàn)略全面實施的階段，社會保障作為維系國家長遠(yuǎn)發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要制度基礎(chǔ)，制度調(diào)整過程必然更加遵循頂層設(shè)計的理念，這要求通過國家立法來制定和完善社會保障的法律依據(jù)，從而引導(dǎo)社會保障制度和體系走向定型，為社會大眾創(chuàng)造穩(wěn)定的預(yù)期。由立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)制定法律并形成國家層面的監(jiān)督主體，社會保障職能機(jī)關(guān)在嚴(yán)格遵守法律規(guī)定的前提下制定執(zhí)行細(xì)則并監(jiān)督社會保障的運行情況，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)以獨立法人的身份負(fù)責(zé)社會保障制度實際運行、信息采集整理與現(xiàn)實問題的向上反饋，監(jiān)督機(jī)構(gòu)與執(zhí)法部門負(fù)責(zé)社會保障法律問題裁決，最終決策部門獲取完善社會保障制度的方案，這樣就形成了整個管理流程的閉環(huán)，也必然是未來社會保障的發(fā)展方向。

由于社會保險、社會救助、社會福利、醫(yī)療衛(wèi)生方面事務(wù)涉及政府多個部門，在不同層面上形成較為嚴(yán)重的交叉管理現(xiàn)象，造成目前社會保障信息重復(fù)建設(shè)、服務(wù)資源浪費等情況?！笆濉逼陂g亟需加快推進(jìn)社會保障信息化建設(shè)，建立健全信息系統(tǒng)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，逐步實現(xiàn)社會保障業(yè)務(wù)、服務(wù)對象、信息網(wǎng)絡(luò)、公共服務(wù)全覆蓋。一是大力推進(jìn)網(wǎng)上審批、并聯(lián)審批，實現(xiàn)可上網(wǎng)政務(wù)信息全公開，非公開政務(wù)信息由政府部門共享；二是建立社會保障信息資源庫，整合社會保障、民政、衛(wèi)生、公安等部門相關(guān)信息，建設(shè)公共基礎(chǔ)信息資源庫，以業(yè)務(wù)協(xié)同應(yīng)用為重點，以信息資源共享平臺為支撐，條塊結(jié)合，建立社會保障事務(wù)與服務(wù)需求相適應(yīng)的綜合信息服務(wù)系統(tǒng)，實現(xiàn)信息互通共享，提升業(yè)務(wù)協(xié)同水平；三是建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障信息服務(wù)體系，建立包括基本信息、健康信息、社保信息、就醫(yī)信息在內(nèi)的綜合電子檔案，以社會保障“一卡通”為核心，逐步將各項保障業(yè)務(wù)納入社保卡信息系統(tǒng)管理，推進(jìn)最低生活保障、災(zāi)害救助、殘疾人社保關(guān)系轉(zhuǎn)移、異地退休人員管理、異地就醫(yī)聯(lián)網(wǎng)結(jié)算和養(yǎng)老保險權(quán)益查詢等方面的信息共享和綜合服務(wù)體系建設(shè)，整合基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)及就醫(yī)診療信息，實現(xiàn)一卡多用，提供規(guī)范、便捷、高效的服務(wù)。

作者單位：中山大學(xué)嶺南學(xué)院