文/宋旭

“十三五”“多規(guī)”如何合一？
——專訪中國科學院南京地理與湖泊研究所研究員陳雯

文/宋旭

國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境總體規(guī)劃作為目前我國城市在經(jīng)濟社會發(fā)展、資源環(huán)境有效配置及保護等方面起主導作用的幾種主要規(guī)劃類型，只有做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，才能真正實現(xiàn)習近平總書記在2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議上提出的“把一張藍圖干到底”?！岸嘁?guī)合一”自去年發(fā)改、國土、環(huán)保、住建四部委聯(lián)合發(fā)文展開試點工作至今，一直是規(guī)劃發(fā)展領(lǐng)域討論的熱點問題。

最新發(fā)布的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱“十三五”規(guī)劃建議）中再次強調(diào)了要加快建設(shè)主體功能區(qū)，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進“多規(guī)合一”。這是黨中央對于“十三五”“多規(guī)合一”工作的指導意見和基本思路。“十三五”階段“多規(guī)合一”的目標就是要形成統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系。

結(jié)合“多規(guī)合一”試點工作推進一年來的實踐經(jīng)驗，按照最新國家政策精神，積極探索“十三五”“多規(guī)合一”工作的思路、方法與路徑，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。為此，本刊專訪了中國科學院南京地理與湖泊研究所研究員陳雯，她也是本次試點中淮安、句容規(guī)劃的主要負責人。

陳雯對本刊分析，“多規(guī)合一”不是只做一個規(guī)劃，而是要形成一個整體的規(guī)劃思路，一個共同的規(guī)劃目標，一個空間的總體戰(zhàn)略，一個統(tǒng)一的路徑舉措，一批協(xié)調(diào)的項目銜接。把資源環(huán)境承載力作為“多規(guī)合一”的根本和基石，首先劃定“兩線一界”（永久基本農(nóng)田線、生態(tài)保護紅線和城市開發(fā)邊界），確定規(guī)劃底線；然后再以主體功能區(qū)規(guī)劃為核心，通過劃分城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間三類空間，在不同空間范圍內(nèi)界定各個規(guī)劃的等級和效力，用城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和環(huán)境總體規(guī)劃三類空間規(guī)劃共同支撐起國家空間規(guī)劃體系。把生態(tài)保護紅線、環(huán)境功能區(qū)劃、環(huán)境標準和環(huán)境總規(guī)、規(guī)劃環(huán)評作為前置和后防性環(huán)境措施與“多規(guī)合一”工作相融合，切實保護和改善規(guī)劃區(qū)域的生態(tài)環(huán)境。

四大類規(guī)劃的“合一”

《中國環(huán)境管理》：“多規(guī)合一”的背景是什么，如何理解“多規(guī)”？

陳雯：我們國家的規(guī)劃名目非常多，層次不一，有涉及空間的規(guī)劃，有涉及行業(yè)的規(guī)劃，有涉及區(qū)域的規(guī)劃，等等，在實踐中常常出現(xiàn)規(guī)劃打架的情況，很多規(guī)劃編而不用，既造成了規(guī)劃浪費，更違背了做規(guī)劃的初衷，難以起到利用規(guī)劃約束和引導發(fā)展的目的。根據(jù)9月份發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》的論述，“多規(guī)合一”就是要“構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系，著力解決空間性規(guī)劃重疊沖突、部門職責交叉重復、地方規(guī)劃朝令夕改等問題”。所以，“多規(guī)合一”的目標主要是要整合目前的空間規(guī)劃體系，形成協(xié)調(diào)的空間管控體系。

目前我國主要有四大類規(guī)劃，即國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，分別由發(fā)改、環(huán)保、住建、國土四個部門主導，“多規(guī)合一”主要就是指這四類規(guī)劃的整合。由于各個規(guī)劃是按照不同的管控目標來劃分空間的，國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃著眼于國民經(jīng)濟與社會發(fā)展，環(huán)境總體規(guī)劃著眼于生態(tài)環(huán)境保護，城鄉(xiāng)規(guī)劃著眼于城市和鄉(xiāng)村建設(shè)，土地利用規(guī)劃著眼于國土資源開發(fā)和基本農(nóng)田保護，就勢必會造成空間上的不一致。去年，國家發(fā)改委、環(huán)保部、住建部和國土部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》，在全國選了28個市縣開展“多規(guī)合一”試點工作，探索完善市縣空間規(guī)劃體系，建立相關(guān)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機制。

“五位一體”構(gòu)建“多規(guī)合一”

《中國環(huán)境管理》：如何理解“多規(guī)合一”的“一”？

陳雯：我們認為“多規(guī)合一”的“一”并不是指只做一個規(guī)劃。事實上，也不可能有一個囊括所有內(nèi)容的巨型規(guī)劃?！岸嘁?guī)合一”工作主要還是從五個方面推進合一，即一個整體的規(guī)劃思路，一個共同的規(guī)劃目標，一個空間的總體戰(zhàn)略，一個統(tǒng)一的路徑舉措，一批協(xié)調(diào)的項目銜接。

其中，一個空間的總體戰(zhàn)略，就是指空間規(guī)劃體系的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，這是“多規(guī)合一”工作的核心任務。但要想實現(xiàn)這一核心任務，必須有其他四個方面的“合一”作為配套和支撐。一個整體的規(guī)劃思路和一個共同的規(guī)劃目標是“多規(guī)合一”順利實現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)。對于一個市縣來說，如果各個部門在發(fā)展目標上不能達成共識是很難在“合一”上取得進展的。“多規(guī)合一”的開展也恰恰為市縣發(fā)展思路上的定位和統(tǒng)一提供了契機，各方有機會坐下來一起討論發(fā)展定位和發(fā)展愿景，通過領(lǐng)導討論、多方研究、專家征詢、公眾參與等多種形式把大的思路和目標統(tǒng)一起來。真正意義上的規(guī)劃協(xié)調(diào)，其實就是形成共識的過程。

而一個統(tǒng)一的路徑舉措和一批協(xié)調(diào)的項目銜接則是“多規(guī)合一”真正落地的重要保障。例如對于像交通基礎(chǔ)設(shè)施、大的功能區(qū)板塊項目等重大項目，其規(guī)劃和實施必須和之前確定的空間規(guī)劃銜接起來，不能突破實施，把“合一”之后的規(guī)劃用好、管住。

《中國環(huán)境管理》：那您如何理解“一張藍圖”呢？

陳雯：剛才已經(jīng)提到了，所謂“一張藍圖”，并不是只做一個規(guī)劃，而是所有的部門規(guī)劃、專項規(guī)劃等形成一個統(tǒng)一的空間布局，體現(xiàn)一個統(tǒng)一的戰(zhàn)略思路。以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，把各個規(guī)劃疊加起來合成一張空間布局圖，各個規(guī)劃空間布局之間不沖突、不矛盾，我認為這就是實現(xiàn)了“一張藍圖”。

把資源環(huán)境承載能力和“兩線一界”作為規(guī)劃底線

《中國環(huán)境管理》：那您認為“合一”之后的空間規(guī)劃應該是什么規(guī)劃呢？

陳雯：我在做“多規(guī)合一”試點過程中，主要是以國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃為主整合其他類型的規(guī)劃，著力于5年的規(guī)劃時間跨度，同時展望到今后10到15年，把它與環(huán)境總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等從空間指標到規(guī)劃時效等各個方面全方位銜接起來，構(gòu)成統(tǒng)一的國家空間規(guī)劃體系。至于合一之后的國家空間規(guī)劃體系是什么名稱，目前國家還沒有定論?，F(xiàn)階段主要還是圍繞試點市縣做實“多規(guī)合一”工作，探索形成市縣空間規(guī)劃體系的方法和途徑，這里面主要有以下幾個具體問題需要處理和注意：

首先是處理好各個空間規(guī)劃間期限不一致的問題，探索確定統(tǒng)一協(xié)調(diào)的規(guī)劃年限。目前國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境總體規(guī)劃通常是五年規(guī)劃，而城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃則一般在十年以上。試點文件要求以2020年作為規(guī)劃的中期年限，探索將2025年和2030年作為規(guī)劃中長期目標年限的可行性和合理性。其次是要合理確定規(guī)劃目標，切實融合各個空間規(guī)劃的內(nèi)容，把任務性、指標性和空間性、結(jié)構(gòu)性結(jié)合起來。指標體系是決定“合一”成敗的關(guān)鍵問題，也是“多規(guī)合一”的核心目標。再次，“合一”后的國家空間規(guī)劃體系必須要確定統(tǒng)一的資源環(huán)境承載力評價方法，這是“多規(guī)合一”的根本和基石，在此基礎(chǔ)上明確“兩線一界”，即永久基本農(nóng)田紅線、生態(tài)保護紅線和城市開發(fā)邊界，在國家空間規(guī)劃體系中守好“兩線”、明確“一界”。把資源環(huán)境承載能力和“兩線一界”作為國家空間規(guī)劃體系不能突破的底線。

以主體功能區(qū)規(guī)劃為核心，劃分三類空間

《中國環(huán)境管理》：“十三五”規(guī)劃建議中提出要以主體功能區(qū)為基礎(chǔ)推進“多規(guī)合一”，您如何理解？

陳雯：“十三五”規(guī)劃建議明確指出，要加快建設(shè)主體功能區(qū)，發(fā)揮主體功能區(qū)作為國土空間開發(fā)保護基礎(chǔ)制度的作用，落實主體功能區(qū)規(guī)劃，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進“多規(guī)合一”。這是中央對于“十三五”“多規(guī)合一”工作的指導意見和基本思路。

前面已經(jīng)說了，“多規(guī)合一”并不是指只允許有一種規(guī)劃，一個文本，而是要構(gòu)建一個規(guī)劃等級體系，形成統(tǒng)一的國家空間規(guī)劃體系，明確各個規(guī)劃之間的關(guān)系和效力，把各個部門規(guī)劃、專項規(guī)劃，以國家主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)起來，形成一個思路，一個目標，一個空間布局，一個政策體系，一批配套項目。這點與我國的法律體系有些類似。法律之間的沖突也是客觀存在的，如何處理，就要根據(jù)《立法法》規(guī)定的法律層級來對法律效力做出評判，處于塔尖的自然就是《憲法》了，其他一切法律法規(guī)不得與之相違背，否則就是無效的。對于“多規(guī)合一”工作，底線就是資源環(huán)境承載力和“兩線一界”，所有規(guī)劃不能與之違背，在此基礎(chǔ)上再統(tǒng)籌各類空間規(guī)劃，最后形成“一個藍圖”。關(guān)于各類規(guī)劃的沖突問題，也曾經(jīng)有學者提出在規(guī)劃領(lǐng)域也可以借鑒國外立法典的經(jīng)驗創(chuàng)建“規(guī)劃典”，其實也是為了界定各類規(guī)劃之間的等級與效力。

要在確定市縣資源環(huán)境承載力和劃定“兩線一界”的基礎(chǔ)上，劃分三類空間，即城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間。通過劃分三類空間去具體落實主體功能區(qū)規(guī)劃，在不同空間范圍內(nèi)界定各個規(guī)劃的等級和效力。主體功能區(qū)規(guī)劃既是一種空間戰(zhàn)略和發(fā)展政策，又有空間上的規(guī)劃和劃分，通過把它劃分為三類空間為其他各個規(guī)劃劃定“領(lǐng)地”，確定“接口”，最后統(tǒng)一到一張“圖”上。三類空間由不同的部門來主導和劃定。例如，在生態(tài)空間里，環(huán)境總體規(guī)劃的效力就高于土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃；在城鎮(zhèn)空間里，城鄉(xiāng)規(guī)劃的效力優(yōu)先；在農(nóng)業(yè)空間里，土地利用規(guī)劃的效力優(yōu)先。這樣就能形成以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以三類空間為主體，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃三大類空間規(guī)劃，形成統(tǒng)一、完整、協(xié)調(diào)的國家空間規(guī)劃體系。

“前置+后防”措施夯實環(huán)境政策

《中國環(huán)境管理》：您認為應該如何在“多規(guī)合一”中更好地保護和改善環(huán)境，推進生態(tài)文明建設(shè)，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展呢？

陳雯：維護環(huán)境功能、保障公眾健康、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是“多規(guī)合一”的應有之義，既是規(guī)劃的前提條件，也是規(guī)劃的重要目地之一。這屆中央和政府特別重視生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護工作，習近平總書記多次強調(diào)“既要金山銀山，又有綠水青山”、“綠水青山就是金山銀山”。我們在做“多規(guī)合一”試點規(guī)劃的過程中也在一直探索這個問題，如何更好地將各類環(huán)境制度和政策與主體功能區(qū)建設(shè)相融合，切實讓生態(tài)環(huán)境在“多規(guī)合一”中做好支撐和保障作用。我們認為目前實踐當中主要依靠兩點來落實：

一是前置環(huán)境措施。主要包括生態(tài)保護紅線、環(huán)境功能區(qū)劃和環(huán)境標準。生態(tài)保護紅線是在自然生態(tài)服務功能、環(huán)境治理安全、自然資源利用等方面，需要實行嚴格保護的空間邊界與管理限制，它是繼“18億畝耕地紅線”后，另一條被提到國家層面的“生命線”，是需要實施特殊保護的區(qū)域。我們試點規(guī)劃過程根據(jù)《生態(tài)保護紅線劃定技術(shù)指南》對規(guī)劃區(qū)域進行了生態(tài)紅線劃定工作?？傮w來說，生態(tài)保護紅線包括三大類，生態(tài)功能基線、環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上線。

環(huán)境功能區(qū)劃是從整體空間觀點出發(fā)，根據(jù)自然環(huán)境特點和經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，把規(guī)劃區(qū)分為不同功能的環(huán)境單元，以便具體研究各環(huán)境單元的環(huán)境承載力及環(huán)境質(zhì)量的現(xiàn)狀與發(fā)展變化趨勢，提出不同功能環(huán)境單元的環(huán)境目標和環(huán)境管理對策。根據(jù)劃定，可以把國家主體功能區(qū)劃分為禁止開發(fā)區(qū)域、重點生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)域、優(yōu)化開發(fā)區(qū)域等5類區(qū)域，實行分類差異化管理。今年7月份，國家發(fā)改委和環(huán)保部共同發(fā)布了《關(guān)于貫徹實施國家主體功能區(qū)環(huán)境政策的若干意見》，這將促進在“多規(guī)合一”中落實環(huán)境政策、維護環(huán)境功能。

我們在做試點規(guī)劃過程中，通過計算和預測當?shù)氐拇髿狻⑺?、土壤等環(huán)境要素的容量，進行空間開發(fā)適宜性分析，相應地確定規(guī)劃方向和開發(fā)強度。例如我們通過水環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃，對當?shù)氐乃h(huán)境容量的進行了分區(qū)評價，確定各區(qū)域的水環(huán)境承載力，這是我們進行分區(qū)管控的重要依據(jù)?？梢酝ㄟ^行政審批前置再造規(guī)劃制度流程，落實“十三五”規(guī)劃建議提出的強化能源和資源消耗、建設(shè)用地等總量和強度雙控行動，強化約束性指標管理，推動重點開發(fā)區(qū)域提高產(chǎn)業(yè)和人口集聚度，重點生態(tài)功能區(qū)實行產(chǎn)業(yè)準入負面清單。

環(huán)境標準主要是指要根據(jù)規(guī)劃區(qū)的資源環(huán)境承載力現(xiàn)狀、污染特征、經(jīng)濟社會發(fā)展特點、產(chǎn)業(yè)布局等，根據(jù)國家環(huán)境標準制定相應的地方性環(huán)境標準，因地制宜地發(fā)揮環(huán)境標準的約束引導作用。

二是后防環(huán)境措施。主要包括環(huán)境總規(guī)和規(guī)劃環(huán)評。通過環(huán)境總體規(guī)劃來落實之前環(huán)境功能區(qū)劃、生態(tài)保護紅線在空間上的劃定，對于不同區(qū)域執(zhí)行差異化的環(huán)境質(zhì)量標準，明確可行的技術(shù)實施路線，配套相應的落地項目。同時，通過環(huán)境總體規(guī)劃提出環(huán)境上的空間優(yōu)化目標。

通過規(guī)劃環(huán)評，對“多規(guī)合一”的過程和結(jié)果進行環(huán)境影響評價，對規(guī)劃的環(huán)境適宜性進行評價，這其實是對規(guī)劃內(nèi)容的一種環(huán)境糾錯程序，但遺憾的是目前在實踐中還運用得很不夠，規(guī)劃環(huán)評的作用沒能很好地發(fā)揮出來，沒有特別有力的實施抓手，這也是今后值得探索的地方。

重視規(guī)劃過程的專家咨詢和公眾參與

《中國環(huán)境管理》：您在承擔“多規(guī)合一”試點工作中最大的感受是什么？

陳雯：“多規(guī)合一”的過程就是不斷破除公共利益部門化的過程。在現(xiàn)行的政績考核框架下，部門利益沖動使得每個主管部門都希望成為規(guī)劃編制和實施體系中的主導者。比如，國土部門和住建部門都想主導地方資源控制性基礎(chǔ)規(guī)劃的編制，從而主導規(guī)劃體系，因此國土部門提出了土地利用規(guī)劃作為所有規(guī)劃基礎(chǔ)的設(shè)想，住建部門提出了編制資源利用規(guī)劃。“十三五”規(guī)劃建議可以說為今后推進“多規(guī)合一”工作做好了頂層設(shè)計，可以結(jié)合一年來的試點工作經(jīng)驗探索出“十三五”可復制可推廣的“多規(guī)合一”實施方案。

首先就需要建立良好的溝通協(xié)調(diào)機制，用科學的規(guī)律說話。其次要逐步建立和明確規(guī)劃分工的制度、規(guī)劃審批的制度，明確各個部門的職責，適當時候可以做機構(gòu)調(diào)整，建立與“多規(guī)合一”相適應的行政體制和管理制度。此外，還要重視人的思路和思維的轉(zhuǎn)變，重視整個規(guī)劃過程中專家咨詢和公眾參與的環(huán)節(jié)。專家應該多元化，不僅僅限于規(guī)劃領(lǐng)域，而是經(jīng)濟、社會、法律、環(huán)境等各個領(lǐng)域的專家都要參與到總體規(guī)劃制定過程中，廣泛地聽取各個層面專家的意見。在公眾參與方面，目前我們國家做的還非常不夠，沒有真正做到公眾參與，一個市縣的總體規(guī)劃應該由當?shù)乩习傩照f了算，而不是少數(shù)專家“規(guī)劃”出來的結(jié)果?！笆濉逼陂g應該通過各項具體措施逐步把規(guī)劃中的公眾參與落到實處。

“多規(guī)合一”的難點在哪里？

《中國環(huán)境管理》：您認為推進“多規(guī)合一”的主要難點在哪里？

陳雯：首先，建設(shè)用地的擴張與農(nóng)業(yè)用地保護的沖突、高速發(fā)展的需求與資源環(huán)境能力有限之間的矛盾仍舊非常突出?，F(xiàn)在地方的GDP沖動還是沒有轉(zhuǎn)過來，還是希望大規(guī)模高強度推進城鎮(zhèn)化和工業(yè)化。這一點在越落后的地方越是明顯。生態(tài)保護紅線和基本農(nóng)田保護紅線畢竟數(shù)量有限，對于抑制地方產(chǎn)業(yè)沖動效果也就有限，因此從長遠來看財稅制度、干部考核制度等相關(guān)領(lǐng)域的改革和配套是非常必要的。

其次，如何在整個規(guī)劃過程中把握好政府與市場的邊界問題。也就是說哪些事情需要由規(guī)劃來規(guī)定，哪些需要由市場來決定，這個邊界問題既微妙又重要。如果不能把政府的職能定位好，越俎代庖，就會限制一個地區(qū)的發(fā)展活力，也容易產(chǎn)生權(quán)力尋租。

三是，如何協(xié)調(diào)規(guī)劃范圍內(nèi)各個地區(qū)之間的關(guān)系。如何保障規(guī)劃范圍內(nèi)各個地區(qū)之間的利益平衡關(guān)系到規(guī)劃能否被真正落實，必須在劃定三類空間的基礎(chǔ)上充分考慮各地的經(jīng)濟發(fā)展水平、社會狀況作出相應的地區(qū)間補償或協(xié)調(diào)，平衡好短期利益與長遠利益之間的關(guān)系。