史 煒

（內(nèi)蒙古科技大學(xué)文法學(xué)院，內(nèi)蒙古 包頭 014010）

環(huán)境行政公益訴訟基本問(wèn)題的探討

史 煒

（內(nèi)蒙古科技大學(xué)文法學(xué)院，內(nèi)蒙古 包頭 014010）

因違法執(zhí)法侵害公眾環(huán)境權(quán)益事件頻繁發(fā)生，建立環(huán)境行政公益訴訟是大勢(shì)所趨。但由于立法沒(méi)有明文規(guī)定，人們對(duì)環(huán)境行政公益訴訟的相關(guān)問(wèn)題一直爭(zhēng)議不斷。文章探討了如何理解公共利益、公益訴訟，以及如何認(rèn)定環(huán)境行政公益訴訟的原告主體資格和客體，指出辨明這些問(wèn)題是構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟制度的前提。

公共利益；公益訴訟；環(huán)境行政公益訴訟；主體；客體

1 問(wèn)題的提出：從內(nèi)蒙古一起草原環(huán)境污染事件入手

草原是重要的戰(zhàn)略資源，國(guó)家實(shí)行基本草原保護(hù)制度。然而，近年來(lái)非法占用草原、破壞草場(chǎng)的問(wèn)題日漸突出。2009年8月，內(nèi)蒙古自治區(qū)有關(guān)新聞媒體發(fā)表了《內(nèi)蒙古阿拉善左旗違法采煤大面積草場(chǎng)遭破壞》一文。但是一年之后，草場(chǎng)仍繼續(xù)遭到破壞，采煤礦井依然隨處可見(jiàn)，工業(yè)垃圾堆積如山，工業(yè)垃圾車依舊奔馳在草場(chǎng)上，草場(chǎng)環(huán)境污染的現(xiàn)象并未得到有效遏制[1]。對(duì)于這起事件，面對(duì)草場(chǎng)大面積被毀壞、珍稀植被遭污染枯死、大量野生動(dòng)物失去蹤影的情形，作為弱勢(shì)群體的當(dāng)?shù)啬撩褚Ｕ献约旱臋?quán)益，只能依靠司法機(jī)關(guān)的介入，才能有效救濟(jì)、保護(hù)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，保證子孫后代的發(fā)展。因而建立環(huán)境行政公益訴訟是大勢(shì)所趨。理論界對(duì)于修改行政訴訟法、增加行政公益訴訟的呼聲日漸高漲，實(shí)踐中也已存在多起環(huán)境行政公益訴訟案件，但由于立法沒(méi)有明文規(guī)定，人們對(duì)環(huán)境行政公益訴訟的相關(guān)問(wèn)題一直存在爭(zhēng)議。

2 關(guān)于環(huán)境行政公益訴訟的探討爭(zhēng)議和辨析

2.1 對(duì)于公共利益的理解

在公共利益如何定義這一問(wèn)題上，不同的學(xué)者有不同的見(jiàn)解。但普遍認(rèn)為，“公共利益”是一個(gè)不確定的概念。臺(tái)灣學(xué)者陳新民指出：“公共利益的‘最大特別之處，在于其概念內(nèi)容的不確定性’。主要原因在于‘利益內(nèi)容的不確定性’和‘受益對(duì)象的不確定性’”[2]。張劍認(rèn)為：“公共利益是在一定范圍內(nèi)，由具有共同價(jià)值取向的多數(shù)人之利益要求而確定的”[3]。呂忠梅認(rèn)為私益訴訟是對(duì)人的損害，公共利益是對(duì)環(huán)境的損害?！碍h(huán)境公益訴訟本質(zhì)上是一種受害人以外的‘第三者’訴訟”[4]。筆者認(rèn)為，公共利益是社會(huì)公眾中大多數(shù)人的共同利益。如果對(duì)多數(shù)人造成了損害，就應(yīng)屬于損害了公共利益，不能簡(jiǎn)單以對(duì)環(huán)境損害還是對(duì)人損害來(lái)區(qū)分公共利益和私人利益。

公共利益和私人利益，從字面看是截然不同的兩個(gè)概念，但實(shí)質(zhì)上二者是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系。沒(méi)有對(duì)私人利益的追求不可能形成對(duì)公共利益的渴望。換言之，私人利益實(shí)際上是公共利益的源頭。不能排除環(huán)境行政公益訴訟在實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)私人利益與公共利益救濟(jì)競(jìng)合的情況。比如本文前面提到的案件，如果某幾個(gè)牧民既為了維護(hù)自己的利益，又為了維護(hù)當(dāng)?shù)厮心撩竦臋?quán)益提起行政訴訟，要求相關(guān)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)保護(hù)草場(chǎng)生態(tài)環(huán)境，對(duì)于這種情況，由于牧民起訴的目的包含保護(hù)草場(chǎng)環(huán)境以維護(hù)當(dāng)?shù)厮心撩竦臋?quán)益，則應(yīng)定性為環(huán)境行政公益訴訟。但如果認(rèn)為環(huán)境公益訴訟的原告中不允許包括受害人，而要按兩種訴訟分別受理，顯然是在浪費(fèi)司法資源。大多數(shù)人的公共利益中也應(yīng)包含個(gè)體的私人利益，但又不是私人利益的簡(jiǎn)單相加。

2.2 對(duì)于公益訴訟的理解

通常認(rèn)為，公益訴訟是指國(guó)家、社會(huì)組織或者公民個(gè)人作為原告，對(duì)侵犯社會(huì)公共利益的行為向法院提起訴訟，經(jīng)過(guò)法院的審理，追究違法者法律責(zé)任并對(duì)違法者實(shí)施制裁措施，最終達(dá)到保護(hù)公共利益的訴訟制度。

與傳統(tǒng)的訴訟不同的是，公益訴訟的本質(zhì)側(cè)重于維護(hù)社會(huì)公共利益，以實(shí)現(xiàn)公共利益的全面化和最大化為宗旨。公益訴訟的目的不在于迫使被告或者損害行為的實(shí)施主體賠償原告的直接損失，不要求被告已經(jīng)造成確實(shí)的實(shí)體侵害結(jié)果，而是為了及時(shí)糾正被告的不當(dāng)侵害行為，避免給社會(huì)公眾造成具有極大可能性的或者實(shí)害的擴(kuò)大損失，導(dǎo)致社會(huì)財(cái)產(chǎn)和社會(huì)資源的浪費(fèi)。

筆者認(rèn)為，在判斷具體案件是否屬于公益訴訟案件時(shí)，要做廣義的理解，即一些訴訟是為了個(gè)人利益進(jìn)行的，但訴訟本身的意義超出了當(dāng)事人的范圍，具有社會(huì)普遍性，且訴訟結(jié)果對(duì)公眾利益的影響較大，則應(yīng)當(dāng)視為公益訴訟。當(dāng)然，還有很多案件是屬于對(duì)公共資源、公共設(shè)施等公共財(cái)產(chǎn)利益進(jìn)行侵犯，由于公共財(cái)產(chǎn)所有權(quán)不屬于個(gè)人，如果按照傳統(tǒng)訴訟理論，只能由直接利害關(guān)系人提起訴訟，那么其他個(gè)人就只能眼睜睜看著公共利益遭到損害了。因此，也應(yīng)當(dāng)允許無(wú)直接利害關(guān)系人為維護(hù)社會(huì)公共利益提出訴訟。

公益訴訟主要包括民事公益訴訟和行政公益訴訟，而刑事公益訴訟很少被人提及。這是因?yàn)樾淌略V訟的目的是通過(guò)懲罰犯罪來(lái)保障人民的利益、國(guó)家安全和維護(hù)社會(huì)秩序，本身就具有公益性。本文討論的主要是環(huán)境領(lǐng)域中的行政公益訴訟，是指當(dāng)行政機(jī)關(guān)的違法行為或不作為對(duì)公眾環(huán)境權(quán)益造成侵害或有侵害可能時(shí)，國(guó)家、社會(huì)組織或者公民個(gè)人為維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益可以向人民法院提起的行政訴訟。

2.3 關(guān)于環(huán)境行政公益的訴訟主體

目前，我國(guó)的行政訴訟法尚缺失行政公益訴訟制度,自然也就沒(méi)有環(huán)境公益訴訟原告資格的相關(guān)規(guī)定。理論界對(duì)于環(huán)境行政公益訴訟的原告主體資格問(wèn)題，也存在諸多爭(zhēng)議。這一問(wèn)題直接關(guān)系到法院的司法審查權(quán)對(duì)行政權(quán)力制約的力度，值得探討。

（1）人民檢察院是否可以提起環(huán)境行政公益訴訟

學(xué)者別濤認(rèn)為，在公益訴訟中的個(gè)人訴訟是一種勇敢者的訴訟，當(dāng)勇敢者缺位時(shí)就會(huì)導(dǎo)致環(huán)境損害所涉及的環(huán)境公共利益無(wú)法得到保護(hù)。因此，人民檢察院代表國(guó)家提起環(huán)境公益訴訟必不可少[5]。呂忠梅教授認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)并不是提起環(huán)境公益訴訟的最佳主體。作為司法機(jī)關(guān)，其主要負(fù)刑事公訴之責(zé)；作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān), 其主要職能是對(duì)其他司法機(jī)關(guān)適用法律的行為和行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督。而且檢察機(jī)關(guān)不具備提起環(huán)境公益訴訟的專業(yè)知識(shí)與能力，環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)更為適合提起環(huán)境公益訴訟[6]。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)可以作為原告提起環(huán)境行政公益訴訟。既然檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督，當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行為侵害環(huán)境權(quán)益時(shí)，就可以提起公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)在訴訟中可以聘請(qǐng)專家輔助人解決專業(yè)知識(shí)欠缺的問(wèn)題。由于我國(guó)公民一直以來(lái)有“厭訟”觀念，在沒(méi)有行政相對(duì)人或相對(duì)人不愿、不敢起訴的情況下, 由檢察機(jī)關(guān)向法院提起公益訴訟，有利于保護(hù)受損的環(huán)境權(quán)益。檢察機(jī)關(guān)可以在起訴前先向侵害環(huán)境權(quán)益的行政機(jī)關(guān)提出予以糾正的法律意見(jiàn)或建議, 當(dāng)行政機(jī)關(guān)逾期未按要求糾正、不糾正或不予答復(fù)時(shí)，人民檢察院再向法院起訴。

（2）如何確認(rèn)提起環(huán)境行政公益訴訟公民的訴訟資格

按照傳統(tǒng)訴訟理論，只有與案件具有“直接利害關(guān)系”的人才享有起訴資格，這顯然限制了保護(hù)環(huán)境公共利益的訴訟渠道, 會(huì)導(dǎo)致該類訴訟的原告缺失、公眾保護(hù)環(huán)境的熱情下降、環(huán)境遭受污染得不到及時(shí)解決。有學(xué)者認(rèn)為，原告與案件沒(méi)有直接利益的訴訟屬于公益訴訟，反之若是原告與案件有直接利害關(guān)系，所提起的訴訟就屬于環(huán)境侵權(quán)訴訟[7]。 筆者認(rèn)為，凡是以維護(hù)環(huán)境公益為主張而提起訴訟者均可成為適格起訴人，原告資格的判斷不必局限于具有直接利害關(guān)系?！缎姓V訟法》司法解釋第12條中的“法律上利害關(guān)系”，被司法界理解為直接利害關(guān)系，縮小了案件的適用范圍。法律上的利害關(guān)系有直接與間接之分, 而環(huán)境行政公益訴訟所維護(hù)的公益也包括個(gè)體的私益，與某一具體行政行為有直接利害關(guān)系的人固然享有原告資格，但有間接利害關(guān)系的人也應(yīng)該具有原告資格。對(duì)于環(huán)境公益，每個(gè)人都享有訴權(quán)，環(huán)境公益屬于社會(huì)成員的共同利益，每一個(gè)人都享有利益，因此，無(wú)論是否具有直接利害關(guān)系，每個(gè)公民均有權(quán)對(duì)危害環(huán)境的行政行為提起行政訴訟。由于公民人數(shù)眾多，可以設(shè)置前置程序避免其濫用訴權(quán)。公民個(gè)人在提起公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，在法定期限內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有提起訴訟或者作出答復(fù)，公民方可向人民法院提起環(huán)境行政公益訴訟。

（3）如何確認(rèn)提起環(huán)境行政公益訴訟的環(huán)保團(tuán)體的訴訟資格

理論界對(duì)于環(huán)保團(tuán)體能夠提起環(huán)境行政公益訴訟基本沒(méi)有爭(zhēng)議，但是否所有的環(huán)保團(tuán)體都能提起訴訟，有沒(méi)有起訴的資格限制。2014年4月24日，我國(guó)通過(guò)的新《環(huán)境保護(hù)法》修訂草案第五十八條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄。符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會(huì)組織不得通過(guò)訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益?！惫P者認(rèn)為可將環(huán)保團(tuán)體的原告資格擴(kuò)大到區(qū)一級(jí)以上人民政府民政部門登記的環(huán)保組織，以使更多的環(huán)保團(tuán)體致力于公益訴訟活動(dòng)。

2.4 環(huán)境行政公益訴訟的客體是對(duì)環(huán)境的損害還是對(duì)人的損害

呂忠梅教授認(rèn)為“‘對(duì)人訴訟’是不宜納入公益訴訟范疇的”[8]。將環(huán)境公益訴訟和環(huán)境私益訴訟的客體按照對(duì)環(huán)境的損害還是對(duì)人的損害進(jìn)行區(qū)分，對(duì)環(huán)境的損害就是環(huán)境公益訴訟，對(duì)人的損害就是環(huán)境私益訴訟。筆者則認(rèn)為環(huán)境只是直接客體，最終環(huán)境會(huì)影響到人，人才是最終客體，即使是對(duì)環(huán)境的損害，最終仍會(huì)損害到人的權(quán)益。改善環(huán)境也是為了造福人類，保障現(xiàn)代人及子孫后代居住在一個(gè)良好的環(huán)境中。因此，無(wú)論是環(huán)境公益訴訟還是環(huán)境私益訴訟的客體都是對(duì)人的損害。環(huán)境公益訴訟和私益訴訟的區(qū)別不宜按照對(duì)環(huán)境的損害還是對(duì)人的損害進(jìn)行區(qū)分，而應(yīng)按照是對(duì)不特定的人的損害還是對(duì)特定的人的損害進(jìn)行劃分。行政管理部門違法執(zhí)法導(dǎo)致不特定多數(shù)人的環(huán)境權(quán)益受損，應(yīng)屬于損害公共利益的行為。

3 結(jié)語(yǔ)

對(duì)于公共利益、公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟等問(wèn)題的理解，一直是我國(guó)法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)界爭(zhēng)議的問(wèn)題，辨明這些問(wèn)題也是構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟制度的前提。

隨著社會(huì)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，出現(xiàn)了不同于以往的訴訟類型，行政機(jī)關(guān)不予治理環(huán)境污染甚至破壞環(huán)境侵害多數(shù)人共同利益的事件頻繁發(fā)生，傳統(tǒng)的“直接利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)限制了公眾環(huán)境權(quán)益救濟(jì)的訴訟途徑，致使環(huán)境遭受污染得不到及時(shí)解決。構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟制度不僅對(duì)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的環(huán)境執(zhí)法行為和保護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益均具有重要意義，也對(duì)我國(guó)踐行科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)生態(tài)文明社會(huì)有重要作用。

[1] 搜狐網(wǎng).哭泣的阿拉善[EB/OL].（2010-07-30）[2014-08-20]http://finance. sina.com.cn/roll/20100730/00093402658.shtml．

[2] 陳新民.德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論[M].濟(jì)南：山東人民出版社，2001，182-187．

[3] 張劍.行政法視野下的公共利益考量[J].經(jīng)濟(jì)與法，2011，1：223-224．

[4] [6] [8] 呂忠梅．環(huán)境公益訴訟辨析[J].法商研究，2008，6：131-137．

[5] 載別濤.環(huán)境公益訴訟[M].北京：法律出版社，2007.

[6] 呂忠梅，吳勇.環(huán)境公益實(shí)現(xiàn)之訴訟制度構(gòu)想[M].北京：法律出版社，2007.

[7] 張式軍.環(huán)境公益訴訟制度辨析[J].科技與法律，2010，（8）.

Discussion on Basic Problems of Commonweal Litigation of Environmental Administration

SHI Wei

D925.3

A

1006-5377（2015）03-0045-03 環(huán)境污染現(xiàn)已成為當(dāng)前社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，為有效彌補(bǔ)環(huán)保行政執(zhí)法的不足，需依托于具有較強(qiáng)震懾力的司法手段。目前，我國(guó)的民事訴訟法已確立了環(huán)境民事公益訴訟，但新的行政訴訟法卻沒(méi)有將公益訴訟納入進(jìn)來(lái)。因而在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)不予治理環(huán)境污染甚至破壞環(huán)境的行為依然存在，理論界對(duì)環(huán)境行政公益訴訟的認(rèn)定也爭(zhēng)議不斷。

本文為2012年內(nèi)蒙古科技大學(xué)創(chuàng)新基金項(xiàng)目《內(nèi)蒙古草原地區(qū)環(huán)境行政公益訴訟研究》（2012NCW015）的階段性成果和2014年國(guó)家社科基金西部項(xiàng)目《邊疆民族地區(qū)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的行政法學(xué)研究》（14XFX009）的階段性成果。