張守斌 魏峻山，胡世祥，高鋒亮，秦承華，王洪燕，劉硯華

1．中國環(huán)境監(jiān)測總站國家環(huán)境保護環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量控制重點實驗室，北京 100012

2．武漢市環(huán)境監(jiān)測中心站，湖北 武漢 430015

3．環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心，北京 100012

環(huán)境噪聲污染是環(huán)境污染4大要素之一。據(jù)統(tǒng)計［1］，中國環(huán)境噪聲投訴占環(huán)境投訴總數(shù)的比例為42.1%。環(huán)境噪聲污染損害人體健康，影響人們的生活質(zhì)量，不利于社會安定。因此，加強噪聲污染控制、改善聲環(huán)境質(zhì)量已引起了各級環(huán)境保護管理部門與廣大民眾的高度重視。

國務(wù)院及相關(guān)部委先后發(fā)布噪聲污染防治方面的法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，各級地方政府發(fā)布噪聲污染防治條例規(guī)定等百余項;噪聲污染防控與噪聲監(jiān)測、評價科研力度明顯增強;一些城市還建立了有效的噪聲污染監(jiān)督管理機制。尤其是國務(wù)院十一部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強環(huán)境噪聲污染防治工作改善城鄉(xiāng)聲環(huán)境質(zhì)量的指導(dǎo)意見》中提出了“到2015年，環(huán)境噪聲污染防治能力得到進一步加強，工業(yè)、交通、建筑施工和社會生活噪聲污染排放全面達(dá)標(biāo)，居民噪聲污染投訴、信訪和糾紛下降;聲環(huán)境質(zhì)量管理體系不斷完善，城市聲環(huán)境功能區(qū)達(dá)標(biāo)率明顯提高，國家環(huán)境保護重點城市聲環(huán)境質(zhì)量符合國家標(biāo)準(zhǔn)要求，農(nóng)村地區(qū)聲環(huán)境進一步改善”［2］的目標(biāo)，極大地推進了國家環(huán)境噪聲污染防治工作。

1 中國環(huán)境噪聲污染防治現(xiàn)狀

1.1 噪聲污染防治法律法規(guī)

1989年9月26日，國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治條例》，自同年12月1日起施行。1996年10月29日全國人大常委會頒布《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》(以下簡稱《噪聲法》)，《噪聲法》貫徹了可持續(xù)發(fā)展理念，從城鄉(xiāng)規(guī)劃和設(shè)備源頭進行管理，進一步健全了噪聲管理制度，明確了環(huán)境保護行政主管部門以及其他相關(guān)部門在聲環(huán)境保護工作中的職能，全面推動了國家噪聲污染防治工作。國務(wù)院及其有關(guān)部門制定一系列配套法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)，各地區(qū)針對實際情況制定了較詳細(xì)的噪聲污染防治條例或管理辦法，初步形成了較為完備的噪聲污染防治法規(guī)體系。

1.2 環(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)體系

2008年環(huán)境保護部發(fā)布了《聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB 3096—2008)、《工業(yè)企業(yè)廠界環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB 12348—2008)、《社會生活環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB 22337—2008)3項標(biāo)準(zhǔn)，其中《社會生活環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)》為首次發(fā)布。新標(biāo)準(zhǔn)充分考慮了噪聲污染形勢的變化和環(huán)境管理需求，有利于化解社會矛盾，防治噪聲污染，促進社會和諧、穩(wěn)定。截至2012年底，中國已頒布環(huán)境噪聲監(jiān)測方法與規(guī)范類標(biāo)準(zhǔn)21項［1］。

1.3 環(huán)境噪聲監(jiān)管

環(huán)境保護部在公路、鐵路建設(shè)項目環(huán)境影響評價審批中，要求從源頭嚴(yán)格管理。具體要求如下:一是建設(shè)路線上盡量遠(yuǎn)離噪聲敏感點，二是30 m范圍內(nèi)的敏感點拆遷，三是不達(dá)標(biāo)的敏感目標(biāo)建設(shè)聲屏障等措施。

部門聯(lián)動控制噪聲污染能力有所提高。每年高考與中考期間，各級環(huán)保、公安、教育、建設(shè)等部門的工作人員，積極配合相互協(xié)調(diào)，加大對噪聲違法的查處，在為考生創(chuàng)造安靜環(huán)境的同時，提升了各部門的噪聲監(jiān)管意識和水平。

環(huán)境噪聲監(jiān)測體系初步建立。目前全國縣級以上環(huán)境監(jiān)測站不同程度地配備了噪聲監(jiān)測儀器和監(jiān)測人員，近400個城市環(huán)境監(jiān)測站按規(guī)范開展了區(qū)域環(huán)境噪聲和城市道路交通噪聲的常規(guī)監(jiān)測，113個環(huán)保重點城市按季度開展各類聲環(huán)境功能區(qū)監(jiān)測。部分城市還設(shè)立了環(huán)境噪聲自動監(jiān)測系統(tǒng)，開展了對重點噪聲源的監(jiān)督性監(jiān)測。環(huán)保驗收也普遍開展了噪聲監(jiān)測。

1.4 環(huán)境噪聲科研

2012年，環(huán)境保護部開展的噪聲科研項目達(dá)10項，通過驗收的噪聲科研項目3項。主要研究內(nèi)容包括:國家噪聲振動標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范研究，聲環(huán)境功能區(qū)劃，噪聲自動監(jiān)測系統(tǒng)研究，交通噪聲監(jiān)測與評價研究及噪聲地圖研究等。各地在噪聲污染防治研究方面主要開展了噪聲污染防治研究、聲環(huán)境保護規(guī)劃研究、聲環(huán)境功能區(qū)劃、噪聲污染防治工程技術(shù)研究、噪聲污染防治裝備研發(fā)、噪聲地圖研究及交通噪聲控制對策研究等［1］。

1.5 噪聲與振動產(chǎn)業(yè)

2012年全國從事噪聲振動控制相關(guān)產(chǎn)業(yè)和工程技術(shù)服務(wù)的企業(yè)總數(shù)約900家，從業(yè)人員總數(shù)約3萬人，噪聲與振動污染防治行業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到160億元。年工業(yè)銷售和技術(shù)服務(wù)收入約20億元;專業(yè)從事噪聲與振動控制相關(guān)產(chǎn)業(yè)、年產(chǎn)值超過億元的企業(yè)約15家，主營業(yè)務(wù)收入超過2 000萬元的規(guī)模以上企業(yè)超過60家。

1.6 環(huán)境噪聲達(dá)標(biāo)治理

近年來，國家將噪聲污染防治工作作為城市環(huán)境綜合整治定量考核的重要內(nèi)容，各地深入開展區(qū)域環(huán)境噪聲達(dá)標(biāo)治理工作，不斷改善區(qū)域聲環(huán)境質(zhì)量。環(huán)境保護部從2002年開始在各城市開展安靜居住小區(qū)創(chuàng)建活動，樹立了一批環(huán)境管理優(yōu)秀、生活安靜舒適的居住小區(qū)典范，推動了城市環(huán)境噪聲管理。

2 中國環(huán)境噪聲監(jiān)督管理工作面臨的問題

2.1 噪聲污染防治形勢依然嚴(yán)峻

2012年，中國環(huán)境噪聲投訴占環(huán)境投訴總數(shù)的比例為42.1%，回復(fù)率為100%。在環(huán)境噪聲投訴中，各類噪聲污染投訴構(gòu)成為生活噪聲占65.4%，施工噪聲占25.0%，工業(yè)噪聲占7.4%，交通噪聲占2.2%［1］。噪聲污染防治工作雖然取得了一定進展，但形勢依然嚴(yán)峻，任務(wù)艱巨。壓力和挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在以下方面:

一是交通噪聲污染問題日益突出:城市噪聲污染區(qū)域最重的是交通干線兩側(cè)區(qū)域和2類功能區(qū)的商業(yè)區(qū)，其中交通干線兩側(cè)區(qū)域夜間超標(biāo)率最大［3］。

二是社會生活噪聲源范圍在擴大:隨著城市生活區(qū)域的擴大，人們生活水平日益提高，社交活動更加頻繁，各類公共娛樂場所數(shù)量不斷增加，營業(yè)時間加長［4］，尤其是群眾文體活動如廣場舞等成為新的投訴熱點。

三是建筑施工噪聲對周圍群眾的影響持續(xù)增加，夜間施工噪聲在一些城市環(huán)境噪聲投訴中占首位。

四是工業(yè)企業(yè)噪聲不再是城市區(qū)域的主要噪聲源，但有從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的趨勢。

2.2 現(xiàn)有《噪聲法》已難以適應(yīng)管理要求

《噪聲法》中噪聲污染防治的主要內(nèi)容主要限定在城市市區(qū)范圍內(nèi)，隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展，高速公路等交通設(shè)施向農(nóng)村延伸，噪聲污染表現(xiàn)出從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的趨勢十分明顯，法律的適用范圍需要增加。《噪聲法》對鐵路、飛機的規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏細(xì)化的具體管理內(nèi)容;對大量建筑施工設(shè)備、非道路機械和建筑服務(wù)設(shè)施等噪聲排放較高、容易造成噪聲擾民的產(chǎn)品，沒有噪聲排放限值的規(guī)定，無法對該類設(shè)施實行源頭控制。同時，對于高噪聲設(shè)備的使用時間和地點的管理規(guī)定不明晰，造成對一些擾民事件執(zhí)法困難。再者就是針對噪聲違法行為的處罰力度不足。

2.3 環(huán)境噪聲監(jiān)管能力較弱

目前，在國家、省、市、縣層面不同程度地開展了環(huán)境噪聲監(jiān)測和管理工作，有些地方專門設(shè)立了噪聲監(jiān)管的業(yè)務(wù)部門，由專人負(fù)責(zé)環(huán)境噪聲監(jiān)測和管理工作，但大多數(shù)地方?jīng)]有專職部門或?qū)Ｂ毴藛T開展該項工作。尤其在監(jiān)測隊伍中，從事物理監(jiān)測工作的人員大多是兼職的，不能集中力量和精力從事物理監(jiān)測和研究工作，而且環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)中，設(shè)有物理監(jiān)測技術(shù)室的站僅有6%左右，物理監(jiān)測隊伍總體實力薄弱［5］。

3 對策與建議

3.1 完善噪聲法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系

《噪聲法》是開展噪聲污染防治工作的綱領(lǐng)性文件，其控制思路是否清晰、制度要求是否完備、管理手段是否有效，直接影響著噪聲污染防治的大局。建議根據(jù)最新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》，針對現(xiàn)行《噪聲法》存在的問題，及時做好《噪聲法》的修訂工作和噪聲監(jiān)測監(jiān)管相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等的制修訂工作;尤其是針對各部門的監(jiān)管職責(zé)、配套的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、信息公開等方面制定明確規(guī)定，以不斷完善國家噪聲污染防治的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系。

3.2 強化噪聲監(jiān)管能力建設(shè)

環(huán)境噪聲監(jiān)管機構(gòu)或人員是保證環(huán)境噪聲污染防治相關(guān)工作順利開展的重要保障，建議各地根據(jù)實際工作情況，強化環(huán)境噪聲污染防治監(jiān)管能力建設(shè)。區(qū)(縣市)級以上環(huán)保部門應(yīng)設(shè)立專門的噪聲污染防治管理部門，配備專職環(huán)境噪聲污染防治監(jiān)管人員，并適度增加一定數(shù)量的監(jiān)測技術(shù)人員，以保證環(huán)境噪聲污染防治工作的機構(gòu)和人才隊伍需要;同時，國家和地方應(yīng)當(dāng)增加財政投入，加強環(huán)境噪聲監(jiān)測能力建設(shè)，形成相應(yīng)的噪聲監(jiān)測監(jiān)管能力，以說清區(qū)域或地方噪聲污染或治理現(xiàn)狀為目標(biāo)，為污染防治提供數(shù)據(jù)和決策支持。

3.3 建立部門聯(lián)動機制，加強執(zhí)法力度

加強與交通、公安、工商和城管等部門的協(xié)同配合，建立以環(huán)保部門牽頭、各部門分工負(fù)責(zé)的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。多部門齊抓共管、多管齊下，加強環(huán)境噪聲違法排放的執(zhí)法管理，針對各類超標(biāo)噪聲源加大執(zhí)法查處力度。建立起規(guī)范化、制度化、法制化、科學(xué)化的執(zhí)法機制，做到統(tǒng)一程序、統(tǒng)一自由裁量范圍、統(tǒng)一文書、統(tǒng)一法律解釋，與各級法院溝通合作，使行政處罰全程暢通無阻［6］。

3.4 加強噪聲污染防治技術(shù)、設(shè)備或材料研發(fā)，加快推進科研成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用

針對不同行業(yè)開展減振降噪技術(shù)研究，組織科研院所對不同的噪聲源進行消聲設(shè)備或吸音材料等的研發(fā)，加快建立以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系。大力推進隔聲罩、低噪聲路面等科技成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用，積極培育和發(fā)展噪聲污染治理產(chǎn)業(yè)，鼓勵政府和企業(yè)等針對不同的噪聲源采取相應(yīng)的消音、隔音、吸音或降音等治理措施，加強對社會生產(chǎn)生活噪聲治理的正確指導(dǎo)。例如，對于在噪聲敏感區(qū)使用空壓機等大型機械設(shè)備的建設(shè)項目，要求施工單位加裝隔聲罩等設(shè)施。

3.5 重視并做好噪聲功能區(qū)劃分和調(diào)整工作

在城市發(fā)展規(guī)劃的布局中，應(yīng)充分考慮各類噪聲源可能對周邊群眾帶來的環(huán)境影響，將噪聲功能區(qū)劃分調(diào)整工作納入城市發(fā)展規(guī)劃進行同步更新，納入地方政府目標(biāo)考核體系進行考核。根據(jù)城市發(fā)展的實際情況，對于環(huán)境功能已經(jīng)發(fā)生變化的區(qū)域，根據(jù)規(guī)劃要求及時調(diào)整噪聲功能區(qū)劃，并根據(jù)功能區(qū)劃做好對各類噪聲源的執(zhí)法管理。

［1］環(huán)境保護部．中國環(huán)境噪聲污染防治報告(2013)［R］．2013．

［2］環(huán)境保護部，發(fā)展改革委，工業(yè)和信息化部，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部，交通運輸部，工商總局．關(guān)于加強環(huán)境噪聲污染防治工作改善城鄉(xiāng)聲環(huán)境質(zhì)量的指導(dǎo)意見［J］．中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)，2011(2):16-18．

［3］劉硯華，張朋，高小晉．我國城市噪聲污染現(xiàn)狀與特征［J］．中國環(huán)境監(jiān)測，2009，25(4):91-93．

［4］劉硯華，曹勤，高小晉．我國城市聲環(huán)境質(zhì)量狀況與分析［J］．中國環(huán)境監(jiān)測，2005，21(3):73-74．

［5］劉硯華，高小晉，曹勤．我國物理監(jiān)測工作的現(xiàn)狀與建議［J］．中國環(huán)境監(jiān)測，2003，19(4):8-10．

［6］楊佳妮．環(huán)境噪聲污染防治工作中存在的問題及對策研究—以沈陽市為例［J］．環(huán)境保護科學(xué)，2011，37(1):56-59．

［7］巨天珍，屈鵬舉，石培基，等．從城市規(guī)劃角度淺議城市道路噪聲污染問題解決途徑［J］．中國環(huán)境監(jiān)測，2006，22(5):98-101．