代朦

首都師范大學(xué)

新西蘭環(huán)境保護(hù)工作的特點(diǎn)及對(duì)中國(guó)的啟示

代朦

首都師范大學(xué)

眾所周知，新西蘭地廣人稀，環(huán)境優(yōu)美，政府一向高度重視環(huán)境保護(hù)，注重可持續(xù)發(fā)展，公民環(huán)保意識(shí)強(qiáng)，其生態(tài)成效也得到了國(guó)際認(rèn)可。本文從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)保法規(guī)、公眾教育、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等方面介紹了新西蘭環(huán)境保護(hù)工作的特點(diǎn)，指出我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作中的一系列問題，總結(jié)出新西蘭環(huán)境保護(hù)工作的經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)環(huán)境保護(hù)提供借鑒。

新西蘭；環(huán)境保護(hù)；啟示

一、新西蘭環(huán)境保護(hù)工作的特點(diǎn)

（一）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理，走可持續(xù)發(fā)展之路

新西蘭是以畜牧業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)，畜牧業(yè)產(chǎn)品的出口占全國(guó)出口總產(chǎn)值的50%。漁業(yè)和林業(yè)也是新西蘭的主要產(chǎn)業(yè)，因海洋基本上未受污染，因而新西蘭的海產(chǎn)品也為國(guó)際市場(chǎng)所青睞。森林覆蓋率占國(guó)土面積的29%，出口原木、木漿及木板。畜牧業(yè)、漁業(yè)和林業(yè)組成的新西蘭第一產(chǎn)業(yè)，成為新西蘭的經(jīng)濟(jì)命脈；第二產(chǎn)業(yè)，都是依附于第一產(chǎn)業(yè)，如乳制品工業(yè)、木材加工工業(yè)以及食品加工工業(yè)等。還有為基本產(chǎn)業(yè)服務(wù)的金融業(yè)、進(jìn)出口貿(mào)易、通信郵電等第三產(chǎn)業(yè)。由于生態(tài)環(huán)境好，自然風(fēng)景優(yōu)美，加上屬于英語體系國(guó)家，所以無煙工業(yè)如旅游業(yè)、海外留學(xué)生等行業(yè)是新西蘭的一大重要行業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)組成的新西蘭的經(jīng)濟(jì)實(shí)體保障了新西蘭的生態(tài)環(huán)境不受污染。

早在20世紀(jì)70年代，新西蘭在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)，也曾以犧牲環(huán)境為代價(jià)。到了80年代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展開始穩(wěn)定，新西蘭政府開始重視環(huán)境保護(hù)與建設(shè)，開始治理嚴(yán)重的污染問題，投入大量的人力、物力、財(cái)力，比如著名的瑪努考海灣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展期間，成為污染最嚴(yán)重的海域，后來經(jīng)過治理，建設(shè)成了一個(gè)生態(tài)旅游景點(diǎn)。從此，新西蘭也走上了可持續(xù)發(fā)展的道路，重視環(huán)境的保護(hù)。

（二）環(huán)保法律體系完善，依法治理環(huán)境

新西蘭的環(huán)境保護(hù)具法律化、制度化。該國(guó)不僅對(duì)水資源、土地資源等重要資源的使用和保護(hù)有立法規(guī)定，更設(shè)有專門的環(huán)境法院，負(fù)責(zé)審理相關(guān)案件，以環(huán)境法院為核心形成了一套可持續(xù)發(fā)展的裁決機(jī)制。而且，新西蘭有其獨(dú)特的議會(huì)環(huán)境專員制度，環(huán)境專員由總督與環(huán)境部長(zhǎng)以及毛利人事務(wù)部長(zhǎng)咨商后任命，提名權(quán)屬于司法部長(zhǎng)。由于環(huán)境專員的選任不受環(huán)境法院法官的制約，所以保證其能夠獨(dú)立行使法律賦予的權(quán)力，針對(duì)環(huán)境問題展開調(diào)查、調(diào)解，密切監(jiān)視影響新西蘭的環(huán)境問題，關(guān)注策略計(jì)劃中優(yōu)先考慮的領(lǐng)域并分析公民申訴所提供的信息[1]。

新西蘭的環(huán)保法律有幾個(gè)特點(diǎn)，首先是注重預(yù)防，事先做出各種規(guī)定；其次是法律條款相當(dāng)細(xì)致，所以可操作性強(qiáng)；再次是處罰面廣而且處罰嚴(yán)厲，這使得大眾自覺遵守；最后是重視運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，政府有相關(guān)的獎(jiǎng)勵(lì)措施，提高了民眾的積極性。如今，新西蘭的法律體系越來越趨于完善，為環(huán)境保護(hù)提供了堅(jiān)實(shí)的保障，有力的后盾。

（三）公眾參與廣泛，共同保護(hù)環(huán)境

新西蘭環(huán)境保護(hù)很大程度上受惠于當(dāng)?shù)鼐用褫^高的人文素養(yǎng)和環(huán)境意識(shí)，當(dāng)然這也與政府的努力密不可分。1998年新西蘭環(huán)境部頒布了具有劃時(shí)代意義的《學(xué)會(huì)關(guān)愛我們的環(huán)境：環(huán)境教育的國(guó)家策略》，重申了環(huán)境教育的重要性，將環(huán)境教育定義為培養(yǎng)人們?yōu)閯?chuàng)建可持續(xù)性環(huán)境所需的知識(shí)、技能、意識(shí)、態(tài)度和價(jià)值觀念[2]。該文件以意識(shí)、知識(shí)、態(tài)度、技能和參與為環(huán)境教育目標(biāo)，提出了環(huán)境教育的六個(gè)重點(diǎn)：鼓勵(lì)環(huán)境教育活動(dòng)的整合與調(diào)整；加強(qiáng)環(huán)境教育活動(dòng)在知識(shí)遷移和政策實(shí)施中的效果并對(duì)其做出評(píng)價(jià)；維護(hù)和增強(qiáng)土著居民在環(huán)境教育中的作用；將環(huán)境教育納入學(xué)校課程體系；促進(jìn)商業(yè)教育與培訓(xùn)中的環(huán)境教育；提高公眾保護(hù)環(huán)境的意識(shí)。

新西蘭政府一向重視民意，環(huán)境保護(hù)離不開民眾的參與，這也是民眾長(zhǎng)期以來爭(zhēng)取的結(jié)果。馬納波里湖是新西蘭最大的國(guó)家公園——峽灣國(guó)家公園的重要組成部分。湖的西南面，利用湖與太平洋的落差所產(chǎn)生的能量修建了一座水電站。為增加水電站的發(fā)電量，政府計(jì)劃提高湖的水位，但此舉可能會(huì)造成生態(tài)環(huán)境在很大程度上的破壞。為抵制這種做法，一場(chǎng)“拯救馬納波里湖運(yùn)動(dòng)”于60年代初出現(xiàn)并在十多年內(nèi)席卷了全國(guó)，引發(fā)了全體國(guó)民對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視并最終影響了政府決策。環(huán)保問題成了全民重視的問題，環(huán)保被提升到國(guó)家建設(shè)的首要位置[3]。

（四）政府職能有效，綜合治理環(huán)境

新西蘭政府相當(dāng)重視環(huán)境保護(hù)工作的綜合協(xié)調(diào)。一方面協(xié)調(diào)有關(guān)部門的行動(dòng)，一方面協(xié)調(diào)社會(huì)公眾的行動(dòng)。在新西蘭，三級(jí)政府都有好幾個(gè)部門涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)事務(wù)，各級(jí)政府通過法律和跨部門機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)。過去，新西蘭政府過度重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)過長(zhǎng)期的改變，開始對(duì)政府主管部門的職能進(jìn)行改革和調(diào)整，從多個(gè)層次保證立法和管理的有效實(shí)施[4]。同時(shí)，協(xié)調(diào)公眾的環(huán)境行為，在公眾場(chǎng)合尤其是旅游勝地，規(guī)定嚴(yán)格卻又不乏人性。

新西蘭的保護(hù)區(qū)管理也是一個(gè)非常典型的例子，政府非常重視。保護(hù)區(qū)管理部是新西蘭政府負(fù)責(zé)保護(hù)區(qū)系統(tǒng)管理的核心，也是保護(hù)區(qū)體系主要和最高的管理機(jī)構(gòu)。政府財(cái)政是新西蘭保護(hù)區(qū)資金的主要來源，每年預(yù)算投資1.59億美元用于保護(hù)區(qū)管理和保護(hù)。而一些基金項(xiàng)目，如森林遺產(chǎn)基金也是保護(hù)區(qū)資金的一種來源方式。

二、中國(guó)當(dāng)前環(huán)境面臨的問題

（一）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式粗放

中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持了30年的快速增長(zhǎng)，堪稱奇跡。但種種跡象表明，中國(guó)也為高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)付出了沉重的代價(jià)。一是環(huán)境污染嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以犧牲生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為代價(jià)。二是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效益低。據(jù)有關(guān)專家計(jì)算，中國(guó)目前GDP總量大約占世界總量的4%，但創(chuàng)造單位GDP所消耗的資源比世界平均水平高出很多。因此，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的很大一個(gè)問題就是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式粗放，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，世界上第三產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占比重少于中國(guó)的只有少數(shù)幾個(gè)國(guó)家。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過分依賴對(duì)資源的粗放利用，導(dǎo)致原材料和能源資源的消耗巨大，生態(tài)環(huán)境透支十分嚴(yán)重。

（二）環(huán)保法律體系不夠完善

我國(guó)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》共六章，分別為：總則；環(huán)境監(jiān)督管理；保護(hù)和改善環(huán)境；防治環(huán)境污染和其他公害；法律責(zé)任。首先，由于立法的滯后性，對(duì)有關(guān)節(jié)能減排、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等方面的基本原則和制度沒有能及時(shí)補(bǔ)充進(jìn)去；從實(shí)施效果看，《環(huán)境保護(hù)法》跟不上時(shí)代的發(fā)展，甚至跟后來制定的單行環(huán)境法律相沖突。其次，環(huán)境法律體系內(nèi)部劃分不清晰，協(xié)調(diào)性不足，對(duì)生態(tài)保護(hù)法、自然資源法等環(huán)境法律部門的劃分上也存在模糊認(rèn)識(shí)。再次，環(huán)境法律體系仍然存在立法不周延的狀況，一些重要領(lǐng)域的立法缺失，目前最明顯的就是生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域制度保障不足，《環(huán)境損害責(zé)任法》未能進(jìn)入立法者的視野[5]。

（三）公眾環(huán)保參與度不高

公眾是推動(dòng)環(huán)境保護(hù)事業(yè)向前發(fā)展的社會(huì)基本力量。由中國(guó)環(huán)境文化促進(jìn)會(huì)發(fā)布的《2005年中國(guó)公眾環(huán)保民生指數(shù)》報(bào)告顯示：以百分制為刻度的中國(guó)環(huán)保民生指數(shù)為68.05分。這份報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，只有16%的公眾知道，“12369”這個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的環(huán)境問題免費(fèi)舉報(bào)熱線電話，其中只有9.2%的打過電話；不到1%的人表示家中從不使用塑料袋；1/5以上被訪者不知道自己享有哪些環(huán)保權(quán)利；公眾參與環(huán)保的行為以個(gè)人空間淺層次參與為主。調(diào)查數(shù)據(jù)說明公眾環(huán)保關(guān)注度很高，但參與環(huán)境保護(hù)的意識(shí)還不強(qiáng)，國(guó)家在保障公眾參與環(huán)境保護(hù)的力度還不夠。

（四）環(huán)境管理偏重于末端治理

在環(huán)境管理實(shí)踐中，人們往往習(xí)慣于末端治理模式，政府也常以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為首要目標(biāo)，不重視發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。根據(jù)循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論，我們知道“生產(chǎn)過程末端治理”模式實(shí)際上是“先污染后治理”，強(qiáng)調(diào)在生產(chǎn)過程的末端采取措施治理污染，結(jié)果治理的技術(shù)難度大，治理的成本也高，這樣就很難實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益三者的協(xié)調(diào)。中國(guó)的環(huán)境以往總是偏向末端治理，末端治理的局限性非常明顯。首先，處理污染的設(shè)施投資大、運(yùn)行費(fèi)用高，使企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益下降；其次，末端治理往往不是徹底治理，而是污染物的轉(zhuǎn)移，所以不能根除污染；第三，末端治理未涉及資源的有效利用，不能制止自然資源的浪費(fèi)。所以，要真正解決污染問題需要實(shí)施過程控制，減少污染的產(chǎn)生，要從根本上解決環(huán)境問題。

三、對(duì)中國(guó)環(huán)境保護(hù)的啟示

（一）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)

新西蘭倡導(dǎo)生態(tài)立國(guó)的理念指引著新西蘭國(guó)家的公民、政府以及與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的行業(yè)為之付諸行動(dòng)，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上提倡循環(huán)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。而我國(guó)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上就不夠合理，循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來自然也就困難。

在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過程中，如果產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)能成功地實(shí)現(xiàn)由資源消耗型、污染密集型向知識(shí)密集型和清潔產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換，污染物的總排放量有可能保持穩(wěn)定下降。所以在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下，為更好地降低污染物總量，就必須調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)內(nèi)部?jī)?yōu)化；大力發(fā)展發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，建設(shè)和發(fā)展生態(tài)工業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)生態(tài)鏈。我們要借鑒新西蘭循環(huán)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)，從源頭上控制污染源，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，走新型工業(yè)化道路，實(shí)現(xiàn)我國(guó)向資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)真正地可持續(xù)發(fā)展。

（二）完善環(huán)保法律體系，使保護(hù)環(huán)境有法可依

法律是環(huán)境保護(hù)的有力后盾。新西蘭的環(huán)境法制體系不僅完備，而且操作性強(qiáng)。然而,我國(guó)由于環(huán)境機(jī)構(gòu)建設(shè)和立法不夠完備、嚴(yán)謹(jǐn),經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法時(shí)無法可依或者環(huán)境行政執(zhí)法部門之間職責(zé)不清，存在著某些方面或環(huán)節(jié)執(zhí)法薄弱的問題，需要從很多方面加強(qiáng)改進(jìn)。

首先，應(yīng)該發(fā)揮環(huán)境基本法的功能。應(yīng)當(dāng)在保持《環(huán)境保護(hù)法》現(xiàn)有框架體系的基礎(chǔ)上，將該法定位在國(guó)家環(huán)保基本法的范疇之上。其次，應(yīng)該理順法律體系內(nèi)部關(guān)系。環(huán)境法律體系因?yàn)樵谀承┓矫嫒狈f(xié)調(diào)性，所以需要進(jìn)行重構(gòu)和完善[6]。立法機(jī)關(guān)要以可持續(xù)發(fā)展為指導(dǎo)思想，以憲法和環(huán)境基本法為依據(jù)，對(duì)環(huán)境法律體系進(jìn)行全面審視，及時(shí)做好相關(guān)法律法規(guī)的廢改立工作。最后，各部門應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其職能，明確各部門的責(zé)任，使環(huán)境保護(hù)工作真正地做到有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)。

（三）加大宣傳教育力度，增強(qiáng)公民環(huán)保意識(shí)

新西蘭政府已將環(huán)境教育納入到國(guó)家課程中，并指出環(huán)境教育是實(shí)現(xiàn)新西蘭可持續(xù)發(fā)展不可缺少的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)然，環(huán)境教育的開展不能僅僅依賴教育部門，政府的大力宣傳也是有力的工具，這使新西蘭人的環(huán)保意識(shí)與自覺性逐漸加強(qiáng)，他們?cè)缫佯B(yǎng)成了維護(hù)環(huán)境衛(wèi)生的好習(xí)慣。

我國(guó)首先要加大對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的宣傳。要讓公眾了解自身的環(huán)境保護(hù)知情權(quán)、參與權(quán)、檢舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以便充分行使這些權(quán)利。其次要提高環(huán)境信息的透明度。加強(qiáng)環(huán)境信息的發(fā)布、及時(shí)公開政府和企業(yè)的環(huán)境行為，這是公眾了解和監(jiān)督環(huán)保工作的必要條件。此外，要注重發(fā)揮環(huán)保社團(tuán)和民間組織的作用，積極發(fā)揮他們宣傳環(huán)保、實(shí)施環(huán)保的職能。

（四）發(fā)揮政府職能，加強(qiáng)環(huán)境管理

在新西蘭，政府的環(huán)保主導(dǎo)作用發(fā)揮了有效的職能，在運(yùn)用環(huán)境管理手段時(shí)，不只偏重于傳統(tǒng)的行政手段、經(jīng)濟(jì)手段，還將其與法律手段、信息手段、科技手段等綜合使用，充分發(fā)揮各種手段的優(yōu)勢(shì)，達(dá)到了最佳環(huán)境管理效果[7]。

當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境面臨的各種問題更需要政府充分發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)決策的作用。首先，運(yùn)用財(cái)政投入政策、補(bǔ)貼政策、擔(dān)保政策等經(jīng)濟(jì)手段限制高能耗產(chǎn)業(yè)的增長(zhǎng),鼓勵(lì)以科技進(jìn)步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。二是通過完善環(huán)保法律法規(guī)體系，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)體系的完善。三是通過政府節(jié)能減排、綠色采購等方式，倡導(dǎo)社會(huì)發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)全社會(huì)以更低的資源消耗、更少的環(huán)境代價(jià)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，反過來又能推動(dòng)環(huán)境的不斷優(yōu)化，良性循環(huán)，有效地治理環(huán)境。

四、結(jié)束語

環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的完美統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)了人與自然的和諧相處。對(duì)環(huán)境的破壞最終將反作用于人類自身，保護(hù)環(huán)境并不是犧牲發(fā)展，發(fā)展與保護(hù)環(huán)境不是對(duì)立的，而是相輔相成的。環(huán)境保護(hù)問題不是一朝一夕就能解決的問題，要有長(zhǎng)期工作的準(zhǔn)備。在環(huán)境保護(hù)過程中一定要重視人們環(huán)境保護(hù)意識(shí)的提高，這樣可以才實(shí)現(xiàn)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。新西蘭環(huán)境保護(hù)的成功之路不僅對(duì)中國(guó)，對(duì)各個(gè)國(guó)家都有很大的借鑒意義，我們應(yīng)該學(xué)以致用，取長(zhǎng)補(bǔ)短。中國(guó)的環(huán)保之路任重而道遠(yuǎn)，我們要充滿信心，不斷向前。

[1]楊銳.美國(guó)國(guó)家公園的立法和執(zhí)法[J].中國(guó)園林,2003(4)：63-66.

[2]Ministry for the Environmentof New Zealand,Learning to Care for Our Environment,3,1998.

[3]New Zealand..Implementation of Agenda 21：Review of Progressmade since the UN conference on Environmentand Development, 1992.

[4]LocalGovernmentActofNew Zealand 2002,Part2,10.

[5]張旭科、郭吉軍、龍奎.《論我國(guó)的環(huán)境法制建設(shè)》，中國(guó)礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院。

[6]唐磊珉《當(dāng)代環(huán)境經(jīng)濟(jì)法律制度的理論基礎(chǔ)與制度創(chuàng)新》，武漢大學(xué)環(huán)境法研究所.

[7]N.Chapman,History facts New Zealand,DavidBateman,New Zealand.2005.

代朦（1990-），女，漢族，安徽宿州人，首都師范大學(xué)政法學(xué)院碩士在讀。