謝 暢

(山西省汾河灌溉管理局一壩分局，山西 太原 030002)

山西省“四荒”治理開發(fā)歷史與現(xiàn)狀分析

謝 暢

(山西省汾河灌溉管理局一壩分局，山西 太原 030002)

“四荒”治理；歷史；現(xiàn)狀；山西省

山西“四荒”治理開發(fā)歷經(jīng)戶包治理、拍賣治理、大戶治理等發(fā)展階段，目前總體發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，呈現(xiàn)出不同的發(fā)展面貌,但也存在部分治理戶陷入困境，難以滾動(dòng)發(fā)展的情況。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步完善和發(fā)展，“四荒”治理開發(fā)將步入一個(gè)新的階段，在政策機(jī)制放寬的同時(shí)，對(duì)“四荒”的生態(tài)治理和開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)則要收緊，作出更加嚴(yán)格的規(guī)定和限制，讓“四荒”治理開發(fā)得到更加健康持續(xù)的發(fā)展。

自20世紀(jì)80年代以戶承包治理小流域以來，山西“四荒”治理開發(fā)歷經(jīng)30多年改革發(fā)展，如今已蔚為大觀，成為水土流失治理工作的一個(gè)重要內(nèi)容?；仡櫡治錾轿鳌八幕摹敝卫黹_發(fā)歷史與現(xiàn)狀，可以對(duì)今后引導(dǎo)和促進(jìn)民營水保健康發(fā)展提供有益借鑒。

1 發(fā)展歷程

1.1 戶包治理階段

1981年，河曲縣農(nóng)民苗混瞞與公社大隊(duì)簽訂了新堯溝小流域承包合同，面積16.7 hm2，期限3年，結(jié)果他當(dāng)年就完成治理面積11.7 hm2。當(dāng)時(shí)的忻州地區(qū)總結(jié)了這一經(jīng)驗(yàn)，并稱之為“戶包治理小流域”。

面對(duì)這一群眾創(chuàng)造的新經(jīng)驗(yàn)，山西省人民政府進(jìn)行了及時(shí)的研討總結(jié)，并于1983年出臺(tái)《關(guān)于戶包治理小流域的幾項(xiàng)政策規(guī)定》，號(hào)召廣大農(nóng)民以戶承包治理小流域，“鼓勵(lì)他們長(zhǎng)期經(jīng)營，大膽投勞、投資”。

此后，以戶承包治理小流域迅速在全省推廣開來，山西省人民政府針對(duì)戶包治理發(fā)展過程中出現(xiàn)的新經(jīng)驗(yàn)、新問題，及時(shí)出臺(tái)政策，加以規(guī)范引導(dǎo)，又先后出臺(tái)了《關(guān)于戶包治理小流域政策的補(bǔ)充規(guī)定》(1989年)、《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)戶包治理小流域政策規(guī)定的通知》(1990年)、《關(guān)于用股份制形式開發(fā)治理小流域的試行辦法》(1990年)等政策規(guī)定。

戶包治理小流域是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在水土保持領(lǐng)域的擴(kuò)展和延伸，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民治理水土流失的積極性，成為山區(qū)農(nóng)民脫貧致富的一條有效途徑。

1.2 拍賣治理階段

隨著戶包治理小流域在全省的推廣發(fā)展，廣大群眾進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到“四荒”治理開發(fā)蘊(yùn)藏的巨大經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益，看到了它的廣闊發(fā)展前景，因而對(duì)擁有土地使用權(quán)也有了更強(qiáng)烈的愿望。與此同時(shí)，部分治理戶因怕政策改變，治理中的短期行為比較嚴(yán)重，導(dǎo)致治理工作出現(xiàn)治而不快、治而無效，戶包治理在有的地方甚至出現(xiàn)了萎縮和停頓的情況，因此亟需通過一種新的模式替代，以彌補(bǔ)這些不足。

1992年春，鄧小平南巡講話提出“社會(huì)主義有市場(chǎng)，資本主義也有計(jì)劃”的論斷和“三個(gè)有利于”的原則，促成了全黨全國思想上的一次大解放。正是在這樣的背景下，1992年5月，呂梁地區(qū)嵐縣首先出臺(tái)了《關(guān)于多形式承包拍賣治理小流域的十條規(guī)定》；8月，呂梁地委、行署出臺(tái)了《關(guān)于拍賣荒山、荒坡、荒溝、荒灘使用權(quán)，加速小流域治理的意見》；9月，在全省第四次小流域治理工作會(huì)議上，總結(jié)交流了嵐縣等地拍賣“四荒”使用權(quán)的經(jīng)驗(yàn)，明確肯定拍賣“四荒”姓“社”不姓“資”， “四荒”拍賣在全省推廣。1996年，國務(wù)院辦公廳作出《關(guān)于治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源 進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持工作的通知》，“四荒”治理開發(fā)工作在全國全面展開。

正如江澤民同志到呂梁地區(qū)視察時(shí)指出“拍賣的是‘四荒’使用權(quán)，得到的是農(nóng)民治山治水的積極性”。“四荒”地使用權(quán)通過拍賣的形式長(zhǎng)期交給農(nóng)民(前期承包期限一般為15、20、30、50年)，使農(nóng)民真正獲得長(zhǎng)久擁有土地使用權(quán)的穩(wěn)定感和權(quán)屬感，消除了農(nóng)民怕“變”的心理，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)了農(nóng)民治理的積極性。

1.3 大戶治理階段

山西省把承包或購買“四荒”面積在33 hm2以上的治理開發(fā)戶稱為“大戶”， “大戶”既可以是個(gè)人，也可以是企事業(yè)單位。

20世紀(jì)90年代后期，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，“四荒”地不僅吸引了廣大農(nóng)民，也吸引了社會(huì)各階層人員的廣泛參與，特別是吸引了一批在工商業(yè)領(lǐng)域積累了一定資金的企業(yè)和個(gè)人，他們?cè)跒椤八幕摹敝卫黹_發(fā)注入大量資金的同時(shí)，也帶來了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的觀念和管理方式，使社會(huì)力量治理“四荒”迅速向深度、廣度發(fā)展。

大戶治理是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在水土保持領(lǐng)域的體現(xiàn)和運(yùn)用。大戶治理可以充分利用當(dāng)?shù)刎S富的土地、人力資源和大戶的資金、技術(shù)優(yōu)勢(shì)，以及先進(jìn)的經(jīng)營管理經(jīng)驗(yàn)，迅速形成專業(yè)化生產(chǎn)、規(guī)?；?jīng)營、系列化服務(wù)的產(chǎn)業(yè)鏈，有效地提高治理質(zhì)量和速度，促進(jìn)“四荒”資源優(yōu)勢(shì)向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)快速轉(zhuǎn)變。大戶治理進(jìn)一步解放了“四荒”地上的生產(chǎn)力，使“四荒”地?zé)òl(fā)出新的光彩和能量。

2 現(xiàn)狀分析

2.1 治理成效

經(jīng)過多年發(fā)展，截至2014年底，山西全省已發(fā)展“四荒”治理開發(fā)戶28萬戶，其中承包面積在33 hm2以上的大戶達(dá)4 400多戶。已累計(jì)投入治理資金約35億元，治理開發(fā)“四荒”地8 000多km2?！八幕摹敝卫黹_發(fā)戶已成為山西水土流失治理的一支重要力量。在市場(chǎng)這一無形之手的作用下，“四荒”治理開發(fā)也呈現(xiàn)出不同的發(fā)展面貌。

2.1.1 以戶治理模式，致富千家萬戶

20世紀(jì)80年代到90年代初期，農(nóng)戶是“四荒”地承包購買治理的主力軍，他們大多以家庭為單位，以投入勞力為主，通過治理改善“四荒”地生態(tài)和生產(chǎn)條件，以傳統(tǒng)的糧食作物、經(jīng)濟(jì)林果等種植業(yè)為主要?jiǎng)?chuàng)收渠道。經(jīng)過農(nóng)戶多年的精心打理，這些“四荒”地大都得到有效治理，水土流失基本得到控制，同時(shí)也成為農(nóng)戶的一個(gè)增收渠道，真正通過治理千溝萬壑富了千家萬戶。如苗混瞞率先承包的新堯溝小流域，流域內(nèi)進(jìn)行了基本農(nóng)田建設(shè)，發(fā)展了經(jīng)濟(jì)林，修建了淤地壩和谷坊等，綜合治理成效明顯。苗混瞞去世后，小流域由他的子女繼承。如今的新堯溝小流域已完全看不到水土流失的痕跡，苗混瞞一家也通過治理小流域走上了致富道路。

2.1.2 多元經(jīng)營模式，拓寬營收渠道

在“四荒”治理開發(fā)中，以發(fā)展農(nóng)業(yè)種植為主的經(jīng)營模式，營收渠道單一，附加值不高，適合于散戶小規(guī)模經(jīng)營。為拓寬營收渠道，一些治理戶充分發(fā)掘“四荒”地的潛能，對(duì)“四荒”地立體開發(fā)，多種經(jīng)營。即在一個(gè)流域內(nèi)，因地制宜，同時(shí)發(fā)展經(jīng)濟(jì)林果、中藥材、養(yǎng)殖業(yè)等，一些大戶還發(fā)展起旅游業(yè)。如柳林縣昌盛農(nóng)場(chǎng)，不僅發(fā)展了多種名特經(jīng)濟(jì)林果、無公害蔬菜、糧食作物種植和蛋雞養(yǎng)殖、養(yǎng)魚等多種產(chǎn)業(yè)，還建設(shè)了科普教育展覽區(qū)、紅色傳統(tǒng)教育區(qū)、窯洞賓館等旅游設(shè)施，發(fā)展起旅游業(yè)。晉中地區(qū)的治理戶發(fā)揮緊靠太原市的地理優(yōu)勢(shì)，在“四荒”地上打造起一個(gè)個(gè)山丘莊園，吸引市民前來采摘娛樂、度假休閑。

2.1.3 主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)模式，帶動(dòng)周邊鄉(xiāng)村

一些大戶在“四荒”治理開發(fā)中，依據(jù)當(dāng)?shù)刈匀坏乩項(xiàng)l件，找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)點(diǎn)加以培育壯大，讓“四荒”地產(chǎn)出“金果子”，不僅讓企業(yè)自身和“四荒”治理有了主導(dǎo)發(fā)展方向，還帶動(dòng)了周邊群眾一起脫貧致富。鄉(xiāng)寧縣大戶張連水在“四荒”治理開發(fā)中，主導(dǎo)發(fā)展生態(tài)和經(jīng)濟(jì)效益俱佳的翅果油樹4 667 hm2，采取“基地+農(nóng)戶”方式，農(nóng)民管護(hù)翅果油樹掙工資，所獲果實(shí)企業(yè)收購得收入，每公頃土地讓農(nóng)民增收7.5萬余元。開發(fā)出的翅果油保健品、化妝品等50多個(gè)系列產(chǎn)品，年銷售收入3億多元，真正實(shí)現(xiàn)了治理一方水土，發(fā)展一方產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)一方致富。

2.1.4 政府推動(dòng)模式，兼顧三大效益

早在20世紀(jì)80年代后期，柳林、左云等煤炭大縣以“一礦一企治理一山一溝”“以黑補(bǔ)綠”等方式，讓企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任、參與生態(tài)保護(hù)與建設(shè)。2011年，太原市政府與太鋼、國信、梗陽等13家大型企業(yè)集團(tuán)簽訂合作協(xié)議，由企業(yè)出資治理開發(fā)荒山，建設(shè)城郊森林公園，規(guī)定不低于80%的土地用于生態(tài)建設(shè)、投資不小于52.5萬元/hm2，其余20%的土地用于公園配套設(shè)施建設(shè)和適度開發(fā)。2013年，山西省委、省政府出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施百企千村產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)工程的指導(dǎo)意見》，支持引導(dǎo)百家以上省內(nèi)大中型企業(yè)開展生態(tài)治理和扶貧開發(fā)，帶動(dòng)數(shù)千個(gè)貧困村改變貧困面貌。政府推動(dòng)以公司化模式開展生態(tài)治理，既對(duì)生態(tài)治理提出了要求，又為企業(yè)預(yù)留了盈利的空間。從目前實(shí)踐情況看，生態(tài)效益和社會(huì)效益顯著，經(jīng)濟(jì)效益還有待進(jìn)一步觀察。

2.2 存在問題

目前，“四荒”治理開發(fā)戶總體生存發(fā)展?fàn)顟B(tài)良好，但也有部分陷入治理困境。一部分是政策性原因造成的。一些治理戶以經(jīng)營生態(tài)林為主，因當(dāng)前政策不允許隨意砍伐林木，雖然眼望著“綠色銀行”，但變不了錢，成了“擁有百萬財(cái)富的窮光蛋”。一部分是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的正常現(xiàn)象。一些治理戶前期投入很大，但由于經(jīng)營管理不善、不熟悉生態(tài)治理規(guī)律、長(zhǎng)中短期效益沒有處理好等原因，致使后期資金鏈斷裂，難以為繼。還有一部分治理戶原本不以盈利為目的，而是作為一個(gè)生態(tài)休閑場(chǎng)所以其他項(xiàng)目經(jīng)營收入來維持，因此沒有賦予“四荒”地經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收能力，一旦其他項(xiàng)目經(jīng)營不善，往往影響到“四荒”地的經(jīng)營管理。

3 前景展望

隨著我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)，資本的不斷積累，“四荒”作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中一個(gè)最為重要的土地資源要素，將受到越來越多資本的追逐和青睞，“四荒”的治理開發(fā)也必將上到一個(gè)新的臺(tái)階，這就需要在“四荒”治理開發(fā)的政策機(jī)制上進(jìn)一步完善，以讓“四荒”資源作為市場(chǎng)要素能夠更好、更自由地流轉(zhuǎn)為前提，在政策機(jī)制放寬的同時(shí)，對(duì)“四荒”的生態(tài)治理和開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)則要收緊，作出更加嚴(yán)格的規(guī)定和限制，讓“四荒”治理開發(fā)得到更加健康持續(xù)的發(fā)展。

(責(zé)任編輯 王 琦)

S157

C

1000-0941(2015)08-0047-02

謝暢(1980—)，女，山西陽高縣人，助理工程師，學(xué)士，主要從事灌溉管理、水土保持等工作。

2015-05-30