徐建明,喬殿新

(1.煙臺(tái)市萊山區(qū)水利局,山東 煙臺(tái) 264003； 2.水利部 水土保持司，北京 100053)

水土保持基本國策芻議

徐建明1,喬殿新2

(1.煙臺(tái)市萊山區(qū)水利局,山東 煙臺(tái) 264003； 2.水利部 水土保持司，北京 100053)

水土保持；基本國策；實(shí)施；問題；建議

1993年，國務(wù)院在關(guān)于加強(qiáng)水土保持工作的通知中，確定水土保持是我國必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國策。20多年來，水土保持基本國策在實(shí)施中取得了積極進(jìn)展和成效，也遇到了一些異議和困境。分析了水土保持基本國策的確定背景和政策實(shí)施情況、面臨的困難和問題，提出了思考和建議。

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)水土保持工作的通知》(國發(fā)〔1993〕5號(hào))指出：“各級(jí)人民政府和有關(guān)部門必須從戰(zhàn)略的高度認(rèn)識(shí)水土保持是山區(qū)發(fā)展的生命線，是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，是國土整治、江河治理的根本，是我們必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國策。”20多年來，水土保持作為國家為數(shù)不多的基本國策，在積極發(fā)揮保護(hù)水土、減輕災(zāi)害、改善生態(tài)、促進(jìn)發(fā)展的功能和作用方面取得了重大進(jìn)展和成效。水土保持的基本國策地位頗受關(guān)注，但社會(huì)上也有一些不同的聲音和說法。

1 基本國策的確定

1.1 基本國策定義

基本國策說法頗多，但普遍認(rèn)為基本國策是國家賴以生存發(fā)展的基本準(zhǔn)則和保障，是立國、治國之策當(dāng)中最基本的政策，是基本國情決定的某類具有全局性、長(zhǎng)期性、戰(zhàn)略性意義問題的系統(tǒng)對(duì)策，具有高層次、決定性、廣范圍、長(zhǎng)時(shí)效等特點(diǎn)。任何基本國策，都會(huì)對(duì)國家全局的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)安定產(chǎn)生重大影響。因此，基本國策在整個(gè)政策體系中應(yīng)處于最高層次，應(yīng)規(guī)定、制約和引導(dǎo)著一般的具體政策的制定和實(shí)施，并為相關(guān)領(lǐng)域的政策協(xié)調(diào)提供依據(jù)。我國第一個(gè)基本國策是計(jì)劃生育，誕生于1982年(黨的第十二次全國代表大會(huì)報(bào)告)。

1.2 基本國策概況

(1)管理部門。社會(huì)上普遍認(rèn)為基本國策是由全國人大負(fù)責(zé)管理，但實(shí)際上國家目前沒有確切的負(fù)責(zé)部門。

(2)確定形式。基本國策的確定形式，目前沒有明確規(guī)定。從現(xiàn)有的基本國策來看，確定形式主要有法律法規(guī)、黨中央和國務(wù)院文件、黨的報(bào)告和政府工作報(bào)告等。

1.3 我國基本國策

目前，我國以各種形式提出的基本國策主要有耕地保護(hù)、計(jì)劃生育、男女平等、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境、對(duì)外開放、長(zhǎng)治久安、一國兩制(和平統(tǒng)一)和水土保持等九項(xiàng)內(nèi)容[1]，涉及五種確定形式。

以法律形式確定的基本國策為：耕地保護(hù)(1998年)、計(jì)劃生育(2001年)、男女平等(2005年)、節(jié)約資源(2007年)和保護(hù)環(huán)境(2014年)五項(xiàng)。

以黨的全國代表大會(huì)報(bào)告的形式確定的基本國策為：對(duì)外開放(十二屆三中全會(huì)、十三大、十五大、十七大、十八大)。經(jīng)法律確定的這里不再重復(fù)。

以政府工作報(bào)告確定的基本國策為：長(zhǎng)治久安(1987年)。經(jīng)法律和黨的報(bào)告確定的這里不再重復(fù)。

以國務(wù)院文件確定的基本國策為：水土保持(1993年)。

以白皮書確定的基本國策為：和平統(tǒng)一、一國兩制(1993年，國務(wù)院臺(tái)灣事務(wù)辦公室發(fā)布的《臺(tái)灣問題與中國統(tǒng)一》)。

黨的十七大和2013年政府工作報(bào)告提到的基本國策一樣，都是四項(xiàng)：節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境、對(duì)外開放、計(jì)劃生育。黨的十八大提到的基本國策為五項(xiàng)：節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境、對(duì)外開放、計(jì)劃生育、男女平等。2014年政府工作報(bào)告提到的基本國策只有計(jì)劃生育一項(xiàng)。2015年政府工作報(bào)告未提及基本國策。

2 水土保持基本國策

2.1 基本情況

水土保持基本國策由國務(wù)院確定，確定時(shí)間為1993年1月19日，確定形式是國務(wù)院文件。

2.2 確定背景

我國是世界上水土流失最嚴(yán)重的國家之一，水土流失是各種生態(tài)退化的集中反映。水土流失破壞水土資源、淤積江河湖庫、惡化生態(tài)環(huán)境、降低生產(chǎn)能力、影響生活水平、加劇貧困和自然災(zāi)害、制約可持續(xù)發(fā)展。20世紀(jì)80年代末，全國水土流失面積367萬km2，占國土面積的38.2%，每年流失土壤50多億t，流失氮、磷、鉀總量上億噸，損毀耕地6.7萬hm2以上，淤積江河湖庫數(shù)億立方米泥沙。每年因人類不合理的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)而造成的新增人為水土流失面積在1萬km2以上。水土流失以其面積大、分布廣、治理難、危害重，成為我國的重大環(huán)境問題。

新中國成立以來，國家高度重視水土流失治理并持續(xù)加強(qiáng)了對(duì)水土保持工作的領(lǐng)導(dǎo)，大力推動(dòng)了全國水土保持工作。1950—1952年，政務(wù)院提出了要在江河治理中普遍推行水土保持的要求，并于1952年發(fā)布《關(guān)于發(fā)動(dòng)群眾繼續(xù)開展防旱、抗旱運(yùn)動(dòng)并大力推行水土保持工作的指示》。1955年，毛澤東主席在《中國農(nóng)村的社會(huì)主義高潮》一書中，為《看，大泉山變了樣子！》一文寫按語：“有了這樣一個(gè)典型例子，整個(gè)華北、西北以及一切有水土流失問題的地方，都可以照樣去解決自己的問題了?！睂?duì)離山縣《依靠合作化開展大規(guī)模的水土保持工作是完全可能的》一文寫按語：“離山縣委的這個(gè)水土保持規(guī)劃，可以作黃河流域各縣以及一切山區(qū)做同類規(guī)劃的參考。”1966年4月，鄧小平同志視察延安，與當(dāng)?shù)馗刹抗餐芯恐紊街嗡畣栴}。1955—1992年，國務(wù)院先后五次召開全國水土保持會(huì)議，研究部署水土保持工作。1957年，國務(wù)院成立水土保持委員會(huì)，并發(fā)布《中華人民共和國水土保持暫行綱要》。1964年，國務(wù)院成立黃河中游水土保持委員會(huì)。1982年，國務(wù)院成立全國水土保持工作協(xié)調(diào)小組，頒布《水土保持工作條例》。1988年，國務(wù)院成立全國水資源與水土保持工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成立長(zhǎng)江上游水土保持委員會(huì)，批準(zhǔn)《開發(fā)建設(shè)晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持規(guī)定》。1991年，頒布實(shí)施《中華人民共和國水土保持法》。1992年，江澤民同志為全國第五次水土保持工作會(huì)議題詞：水土保持，利在當(dāng)代，功在千秋。1983年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，全國啟動(dòng)實(shí)施了第一個(gè)由中央財(cái)政投資的國家水土保持工程——八片國家水土流失重點(diǎn)治理工程；1985年，國家計(jì)委批復(fù)將黃土高原水土流失綜合治理工程列入國家專項(xiàng)計(jì)劃；1989年，國務(wù)院批準(zhǔn)將長(zhǎng)江上游列為全國水土保持重點(diǎn)防治區(qū)。

2.3 政策實(shí)施

水土保持被確定為基本國策后，黨和國家更加重視，從政策環(huán)境、發(fā)展規(guī)劃、機(jī)構(gòu)隊(duì)伍、資金項(xiàng)目等方面，為水土保持發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境和條件，水土保持也取得了積極進(jìn)展和重大成效。

(1)領(lǐng)導(dǎo)重視。①黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)心水土保持工作。1997年8月5日，江澤民同志對(duì)姜春云同志《關(guān)于陜北地區(qū)治理水土流失建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)的調(diào)查報(bào)告》作出重要批示，要求加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，再造秀美山川。2009年12月8日，胡錦濤同志在民盟中央呈送的《關(guān)于加強(qiáng)坡耕地水土流失綜合治理的建議》上作出重要批示，要求將坡耕地水土流失綜合整治作為重大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施工程進(jìn)行規(guī)劃和實(shí)施。2012年1月8日，習(xí)近平同志對(duì)福建省長(zhǎng)汀縣水土流失治理作出重要批示，要求總結(jié)長(zhǎng)汀經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)全國水土流失治理工作。②國務(wù)院召開會(huì)議推進(jìn)水土保持工作。1997年，國務(wù)院分別召開了全國第六次水土保持工作會(huì)議和全國治理水土流失建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)現(xiàn)場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)。③健全水土保持機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)水土保持工作的領(lǐng)導(dǎo)。1994年，水利部成立水土保持司，負(fù)責(zé)全國水土保持工作。之后，全國各地各級(jí)人民政府普遍成立了水土保持委員會(huì)，加強(qiáng)了對(duì)水土保持工作的領(lǐng)導(dǎo)。

(2)法規(guī)政策保障。①完善法規(guī)，強(qiáng)化依法防治。1991年，《中華人民共和國水土保持法》頒布實(shí)施。1993年8月1日，國務(wù)院頒布實(shí)施《中華人民共和國水土保持法實(shí)施條例》。2011年3月1日，新修訂的水土保持法開始施行。②加強(qiáng)政策引領(lǐng)。2000年，黨中央開始實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，把加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和保護(hù)作為西部大開發(fā)的根本和切入點(diǎn)；2008年，黨的十七大提出了建設(shè)生態(tài)文明的宏偉戰(zhàn)略；2012年和2013年，黨的十八大和十八屆三中全會(huì)，把生態(tài)文明作為關(guān)系人民福祉和民族未來的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)，納入“五位一體”總體布局，放在突出地位，提升到更重要位置。③加強(qiáng)政策推進(jìn)。1996年6月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持工作的通知》。2009年，《國家發(fā)展改革委關(guān)于改進(jìn)和完善中央補(bǔ)助地方投資項(xiàng)目管理的通知》要求，改進(jìn)小型水利項(xiàng)目(農(nóng)村飲水安全、水土保持等)中央補(bǔ)助投資管理方式。2012年6月，水利部印發(fā)《關(guān)于印發(fā)鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與水土保持工程建設(shè)實(shí)施細(xì)則的通知》，引導(dǎo)社會(huì)力量參與水土流失治理。2014年1月，財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、水利部、中國人民銀行聯(lián)合下發(fā)了《水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》，對(duì)水土保持補(bǔ)償費(fèi)的征收、繳庫、使用管理等做了具體規(guī)定。

(3)發(fā)展規(guī)劃。①水土保持專項(xiàng)規(guī)劃。1993年12月3日， 國務(wù)院批復(fù)《全國水土保持規(guī)劃綱要(1993—2000年)》。2012年6月，國務(wù)院批復(fù)《丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持“十二五”規(guī)劃》。2004年以來，水利部相繼批復(fù)了《全國水土保持預(yù)防監(jiān)督綱要(2004—2015年)》 《全國水土保持監(jiān)測(cè)綱要(2006—2015年)》《全國水土保持信息化發(fā)展綱要(2008—2020年)》《南方崩崗防治規(guī)劃》等規(guī)劃。2011年5月，國家啟動(dòng)了全國水土保持規(guī)劃編制工作，目前已上報(bào)國務(wù)院待批。②國家相關(guān)生態(tài)規(guī)劃。1998年，國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》，水土保持是其中的重要內(nèi)容。2014年，國務(wù)院批準(zhǔn)《全國生態(tài)保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃(2011—2020年》，水土保持是該規(guī)劃的重要建設(shè)任務(wù)。

(4)重大行動(dòng)與成效。①國家實(shí)施重大生態(tài)工程。1999年以來，退耕還林、京津風(fēng)沙源治理、石漠化治理、青海三江源生態(tài)保護(hù)等一系列重大生態(tài)工程相繼啟動(dòng)實(shí)施，水土保持都是其中的重要建設(shè)內(nèi)容。②實(shí)施水土保持專項(xiàng)工程。在原有重點(diǎn)治理的基礎(chǔ)上，國家先后啟動(dòng)實(shí)施了東北黑土區(qū)、西南巖溶區(qū)、丹江口庫區(qū)、坡改梯、淤地壩、崩崗治理等水土保持重點(diǎn)工程。1994年和2006年，分別引進(jìn)外資實(shí)施了黃土高原和云貴鄂渝世行貸款水土保持項(xiàng)目。③開展重大活動(dòng)。2002年，我國第一次承辦國際水土保持大會(huì)(第十二屆)。1999年和2011年，實(shí)施了兩次全國水土保持普查。2003年，水利部第一次發(fā)布全國水土保持公報(bào)。2005—2008年，水利部、中國科學(xué)院和中國工程院聯(lián)合開展了“中國水土流失與生態(tài)安全綜合科學(xué)考察”活動(dòng)。④成效明顯。目前全國水土流失較20世紀(jì)80年代末減少72萬km2，水土流失程度普遍減輕。全國700多個(gè)縣實(shí)施了水土保持重點(diǎn)工程，綜合治理小流域5萬多條，保有水土保持措施面積99萬km2以上[2]，打造了一批水土保持生態(tài)文明示范工程(縣)。

3 水土保持基本國策現(xiàn)實(shí)困境

3.1 標(biāo)準(zhǔn)不清，認(rèn)識(shí)不一

由于目前國家沒有明確基本國策的確定形式，現(xiàn)有的基本國策存在多種確定形式，導(dǎo)致社會(huì)上存在不同的理解和認(rèn)識(shí)。有一部分同志認(rèn)為：未經(jīng)法律確定，就不是基本國策。由于水土保持基本國策未經(jīng)法律確定，所以存在著異議和不同聲音，甚至影響使用。其實(shí)，經(jīng)法律確定的基本國策只有耕地保護(hù)、計(jì)劃生育、男女平等、節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境五項(xiàng)，對(duì)外開放、長(zhǎng)治久安、一國兩制(和平統(tǒng)一)和水土保持四項(xiàng)基本國策都未經(jīng)法律確定。

3.2 認(rèn)識(shí)不足，重視不夠

與計(jì)劃生育等其他基本國策相比，水土保持基本國策受重視程度偏弱，地方政府基本未將水土保持列入政府考核目標(biāo)，更不用說像計(jì)劃生育那樣實(shí)行一票否決。社會(huì)上對(duì)水土保持的重要性和意義認(rèn)識(shí)普遍不足，沒有認(rèn)識(shí)到水土流失每年流失土壤厚度1 cm左右，具有很強(qiáng)的隱蔽性，不易被發(fā)現(xiàn)，而形成1 cm厚的土壤卻需要300年左右。從國家層面來講，1997年之后，國務(wù)院沒再召開過全國水土保持工作會(huì)議；1992年全國水資源與水土保持工作領(lǐng)導(dǎo)小組撤銷之后，國務(wù)院沒有再設(shè)立關(guān)于水土保持的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

3.3 保障不強(qiáng)，實(shí)施不力

目前來看，包括水土保持在內(nèi)的所有基本國策，在實(shí)施上都缺少必要的保障機(jī)制。另外，由于水土流失不是“急性病”，一般不會(huì)“緊急險(xiǎn)要”，在工作安排上難被優(yōu)先考慮；同時(shí)，水土保持效益存在滯后性，短期效果不明顯，在實(shí)施上很難被列為優(yōu)先目標(biāo)。盡管水土保持法明確防治水土流失的責(zé)任在地方，要求地方政府安排專項(xiàng)資金實(shí)施，但地方在人財(cái)物安排上很少予以重點(diǎn)傾斜，水土流失治理速度緩慢。相反，還存在地方政府干預(yù)現(xiàn)象，要求水土保持為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、招商引資、重大項(xiàng)目立項(xiàng)等讓步。目前，我國水土流失面積295萬km2，侵蝕溝道96萬多條[2]，治理水土流失、建設(shè)生態(tài)文明任重道遠(yuǎn)。

4 落實(shí)水土保持基本國策的建議

4.1 強(qiáng)化水土保持基本國策地位

應(yīng)規(guī)范基本國策管理，明確基本國策“身份”，落實(shí)基本國策“待遇”。①實(shí)行公告制度。鑒于目前基本國策的確定標(biāo)準(zhǔn)不一，認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，認(rèn)同度不一，造成了不必要的迷惑和混亂，建議國家明確相應(yīng)的管理部門，定期公告基本國策目錄以正視聽。②加強(qiáng)評(píng)估。加強(qiáng)對(duì)水土保持政策環(huán)境和水土保持基本國策執(zhí)行情況等的評(píng)估，為宏觀決策提供依據(jù)。③加強(qiáng)協(xié)調(diào)。國家應(yīng)定期召開水土保持基本國策專題會(huì)議，研究重大問題，明確發(fā)展戰(zhàn)略，協(xié)調(diào)重要事項(xiàng)，做好頂層設(shè)計(jì)。

4.2 加大水土保持基本國策宣傳

基本國策是國家的根本政策，應(yīng)加大包括水土保持在內(nèi)的基本國策宣教力度，加強(qiáng)基本國情教育。建議國家加強(qiáng)基本國策宣傳的組織和引導(dǎo)，積極發(fā)揮國家宣傳陣地和宣傳工具的作用，利用各種手段，豐富宣傳內(nèi)容和形式，形成良好的輿論環(huán)境。把基本國策的宣傳納入國家重大宣傳戰(zhàn)略，有序推進(jìn)，長(zhǎng)抓不懈。把基本國策納入中小學(xué)課程，從娃娃抓起。積極推進(jìn)基本國策教育進(jìn)入各級(jí)黨校和行政學(xué)院活動(dòng)，發(fā)揮黨校輪訓(xùn)干部功能，強(qiáng)化對(duì)黨政干部的宣傳教育。

4.3 加強(qiáng)水土保持基本國策實(shí)施

建立基本國策落實(shí)保障機(jī)制，通過制度來落實(shí)基本國策。①落實(shí)目標(biāo)責(zé)任制。把水土保持納入政府目標(biāo)考核，嚴(yán)格考核獎(jiǎng)懲，提升地方政府對(duì)水土保持工作的重視程度，明確責(zé)任、目標(biāo)和任務(wù)，推動(dòng)水土保持基本國策實(shí)施。②加強(qiáng)政策和資金保障。制定和完善推進(jìn)水土流失防治的優(yōu)惠政策，調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與水土保持的積極性；加大財(cái)政資金支持力度，為基本國策的實(shí)施提供資金保障。③實(shí)行重大項(xiàng)目?jī)?yōu)先制度。對(duì)事關(guān)水土保持基本國策的項(xiàng)目，要予以優(yōu)先考慮和保障。以重大項(xiàng)目為載體，推進(jìn)基本國策實(shí)施。

[1] 田平.我國基本國策的內(nèi)容及淵源[J].十堰技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2008,21(4):16-22.

[2] 水利部.第一次全國水利普查水土保持情況公報(bào)[R].北京：水利部，2013.

(責(zé)任編輯 張培虎)

D601;S157

A

1000-0941(2015)05-0020-03

徐建明(1965—)，男，山東萊陽市人，工程師，長(zhǎng)期從事農(nóng)田水利和水土保持管理工作。

2015-02-26