劉 震

(水利部 水土保持司，北京 100053)

總結(jié)經(jīng)驗(yàn)抓住機(jī)遇全面實(shí)施新水土保持法

劉 震

(水利部 水土保持司，北京 100053)

水土保持法；宣傳；監(jiān)督執(zhí)法；法制意識；法規(guī)體系；四中全會

黨的十八屆四中全會明確提出全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)，對建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會作出總體部署，這為全面實(shí)施新水土保持法創(chuàng)造了更好的執(zhí)法環(huán)境，提供了有力的執(zhí)法保障。認(rèn)真貫徹四中全會精神,抓住這一歷史性機(jī)遇，對于扎實(shí)推進(jìn)新水土保持法的全面實(shí)施，促進(jìn)水土保持事業(yè)又好又快發(fā)展意義重大。新水土保持法是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，全面實(shí)施新水土保持法既是深入貫徹依法治國戰(zhàn)略的緊迫任務(wù)，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的標(biāo)志之一。各級水行政主管部門必須牢牢抓住這一歷史性機(jī)遇，認(rèn)真貫徹四中全會精神，創(chuàng)新宣傳形式、開拓宣傳載體，全面推動新水土保持法的貫徹實(shí)施，并站在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的高度，全面履行各項(xiàng)法律職責(zé)，進(jìn)一步強(qiáng)化水土保持監(jiān)督檢查和行政執(zhí)法，加大對違法行為的處罰力度，逐步扭轉(zhuǎn)“違法成本低，守法成本高”的被動局面。

黨的十八屆四中全會明確提出全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)，對建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會作出總體部署，這為全面實(shí)施新水土保持法創(chuàng)造了更好的執(zhí)法環(huán)境，提供了有力的執(zhí)法保障。認(rèn)真貫徹四中全會精神,抓住這一歷史性機(jī)遇，對于扎實(shí)推進(jìn)新水土保持法的全面實(shí)施，促進(jìn)水土保持事業(yè)又好又快發(fā)展意義重大。

1 實(shí)施新水土保持法取得積極進(jìn)展

新水土保持法頒布施行四年多來，各級水行政主管部門緊緊圍繞國家生態(tài)文明建設(shè)大局，認(rèn)真貫徹實(shí)施新水土保持法，履行法律賦予的職責(zé)，在法律宣傳教育、配套法規(guī)建設(shè)和依法行政、依法決策、依法管理等方面做了大量工作，取得明顯成績，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

1.1 水土保持法宣傳工作廣泛開展

新水土保持法頒布施行以來，水利部連續(xù)四年印發(fā)水土保持法周年宣傳通知，在全國范圍內(nèi)開展水土保持宣傳月活動。各地均根據(jù)水利部的統(tǒng)一部署，把新水土保持法宣傳作為水土保持國策宣傳的重要內(nèi)容，開展了大規(guī)模的宣傳活動，取得顯著成效。

一是宣傳形式不斷創(chuàng)新。各地勇于探索，在發(fā)揮傳統(tǒng)媒體優(yōu)勢的同時(shí)，積極挖掘新媒體新技術(shù)潛力，充分利用公益廣告、動漫、微博、微信、志愿服務(wù)等，不斷豐富和拓展宣傳形式和載體。

二是宣傳重點(diǎn)更加突出。水利部組織編制了水土保持法宣傳圖解和折頁，印發(fā)30余萬套。各地也以宣傳新水土保持法及其重要制度為重點(diǎn)，全面宣傳了水土保持的各項(xiàng)工作?！度嗣袢請?bào)》、人民網(wǎng)、新華網(wǎng)、中央政府網(wǎng)等中央新聞媒體持續(xù)關(guān)注水土保持和生態(tài)建設(shè)，在重要版面、重要位置發(fā)布了深度報(bào)道。

三是宣傳對象逐步擴(kuò)大。各地深入開展“四進(jìn)”“五面向”等宣傳活動，各級領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)關(guān)干部、管理對象、社區(qū)公眾、中小學(xué)生都已被納入宣傳覆蓋范圍。寧夏固原連續(xù)四年開展了水土保持進(jìn)黨?；顒?，依托黨校平臺開展水土保持授課、宣講63場次，培訓(xùn)各級干部6 700多人次，編印宣傳專刊2 600多冊，大力提升了全市各級領(lǐng)導(dǎo)干部的水保生態(tài)理念和法治意識。

1.2 水土保持法配套法規(guī)體系不斷健全

新水土保持法頒布實(shí)施后，水利部立即著手制訂配套法規(guī)建設(shè)方案，確立了以3～5年時(shí)間推動新水土保持法重點(diǎn)配套制度和省級實(shí)施辦法出臺的工作目標(biāo)。截至2014年底，國家層面已出臺水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法及征收標(biāo)準(zhǔn)、水土保持違法行為舉報(bào)受理和處理辦法、水土保持執(zhí)法文書、重點(diǎn)建設(shè)工程管理辦法、廉政風(fēng)險(xiǎn)防控手冊等一系列重點(diǎn)配套制度。在地方性法規(guī)方面，全國已有21個(gè)省(區(qū)、市)修訂出臺了水土保持法實(shí)施辦法或條例，形成了自上而下較為完備的法規(guī)體系，為依法行政提供了法律依據(jù)。

結(jié)合各地實(shí)際，各省級實(shí)施辦法(條例)進(jìn)一步深化和細(xì)化了新法重點(diǎn)條款，提出了一些具有地方特色、有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容和操作性強(qiáng)的規(guī)定。

一是深化水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度。浙江明確實(shí)行“水土流失責(zé)任終身追究制”，福建將水土保持工作列入生態(tài)文明建設(shè)考核體系等。

二是細(xì)化水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)的劃定原則和范圍，湖南、云南、新疆、河南等省(區(qū))結(jié)合實(shí)際提出了具體要求，為省市縣劃分“兩區(qū)”奠定了基礎(chǔ)。

三是明確生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)范圍。新疆將所有生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目全部納入水土保持方案編報(bào)范圍。

四是強(qiáng)化水土保持后續(xù)設(shè)計(jì)。甘肅、四川、湖南、云南等省要求生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在主體工程初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)階段，同步開展水土保持初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)，并設(shè)置了相應(yīng)罰則。

五是突出水行政主管部門水土保持設(shè)施驗(yàn)收的主體地位。甘肅、四川、新疆、湖南、江蘇、河北等多個(gè)省(區(qū))明確規(guī)定由水行政主管部門組織水土保持設(shè)施驗(yàn)收。

六是強(qiáng)化生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測工作。新疆、陜西等省(區(qū))設(shè)置了相應(yīng)罰則，福建、江蘇、遼寧等省規(guī)定將編制水土保持方案報(bào)告書的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目納入開展監(jiān)測工作范圍。

七是細(xì)化法律責(zé)任，規(guī)范自由裁量權(quán)。浙江、遼寧、云南、廣西、吉林等省規(guī)定了行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)，在新法確定的處罰范圍內(nèi)進(jìn)行了兩到三檔細(xì)化。

與此同時(shí)，各地還結(jié)合實(shí)際制定了一批配套規(guī)范性文件和政策制度，陜西、甘肅、四川、江蘇、海南、安徽、河北、浙江等14個(gè)省出臺了省級補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法或收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；山東菏澤、泰安、聊城，河北邯鄲等市以政府名義出臺了水土保持管理辦法。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國各地累計(jì)出臺其他配套規(guī)定近3 000件。

1.3 水土保持機(jī)構(gòu)能力建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)

為加強(qiáng)基層水土保持監(jiān)督執(zhí)法體系建設(shè)，提高縣級水土保持監(jiān)督執(zhí)法能力，2009—2014年，水利部先后開展了兩次水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)活動，旨在以縣級為重點(diǎn)，通過完善配套法規(guī)體系、增強(qiáng)機(jī)構(gòu)履職能力、規(guī)范行政管理行為等手段，全面提高水土保持依法行政水平。截至2015年3月，兩次能力建設(shè)活動已圓滿完成，全國共有1 193個(gè)縣按期達(dá)到了能力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，通過了驗(yàn)收。經(jīng)過兩次能力建設(shè)活動，各地水土保持機(jī)構(gòu)能力得到顯著提升。

一是建立健全了機(jī)構(gòu)。兩批能力建設(shè)縣均設(shè)立了專門的水土保持機(jī)構(gòu)，共有專職監(jiān)督管理人員7 000余人。甘肅、陜西、山西等省的監(jiān)督管理能力建設(shè)縣全部成立了水土保持局或監(jiān)督站；河北、湖北等省部分能力建設(shè)縣還在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村配備了水土保持監(jiān)督管理員。

二是提升了履職能力。兩批能力建設(shè)縣全面實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)、人員、辦公場所、工作經(jīng)費(fèi)、取證設(shè)備裝備“五到位”，履職能力普遍增強(qiáng)，水土保持行政行為質(zhì)量明顯提高，行政復(fù)議大幅減少，進(jìn)入司法程序的無敗訴。

三是進(jìn)一步規(guī)范了行政行為。各能力建設(shè)縣不斷強(qiáng)化水土保持方案審批、監(jiān)督檢查、設(shè)施驗(yàn)收、規(guī)費(fèi)征收等工作，實(shí)現(xiàn)了對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目從立項(xiàng)到完建的全過程監(jiān)督管理。大部分能力建設(shè)縣實(shí)現(xiàn)了水土保持行政許可申請由政府政務(wù)中心統(tǒng)一受理，公告辦理流程、辦理時(shí)限，公示辦理結(jié)果，提高了效率和透明度。

1.4 水土保持監(jiān)督執(zhí)法力度進(jìn)一步加大

各級水行政主管部門嚴(yán)格履行法律賦予的職責(zé)，堅(jiān)持依法行政，不斷強(qiáng)化監(jiān)督檢查、督促指導(dǎo)和執(zhí)法力度，有效地推動了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治責(zé)任的落實(shí)。

一是水土保持方案和設(shè)施驗(yàn)收行政許可工作進(jìn)一步規(guī)范和強(qiáng)化。2011年至今，全國共審批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案10.3萬個(gè)，完成近2.2萬個(gè)項(xiàng)目的水土保持設(shè)施驗(yàn)收。其中，水利部審批大中型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案1 024個(gè)，開展水土保持設(shè)施驗(yàn)收641個(gè)。

二是不斷強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，加大水土保持監(jiān)督檢查和執(zhí)法力度。水利部連續(xù)四年開展司局長帶隊(duì)檢查活動，對全國150個(gè)縣近300個(gè)大中型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目開展了監(jiān)督檢查。各流域機(jī)構(gòu)全面履行督導(dǎo)督查職能，對上千個(gè)部批方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目開展監(jiān)督檢查，基本實(shí)現(xiàn)了在建項(xiàng)目全面檢查一遍的目標(biāo)。

四年來，各地累計(jì)開展監(jiān)督檢查6萬余次，依法查處了一批水土保持違法行為。同時(shí)，水利部還開展了水土保持監(jiān)測工作專項(xiàng)檢查活動，對258家監(jiān)測單位從業(yè)以來開展的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測工作進(jìn)行了檢查，對7家存在未嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)開展監(jiān)測工作、未按要求按時(shí)報(bào)送監(jiān)測成果、監(jiān)測成果質(zhì)量較差的單位予以了警告。通過嚴(yán)格水土保持方案和驗(yàn)收，加大監(jiān)督執(zhí)法力度，有效地推動了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”制度的落實(shí)，生產(chǎn)建設(shè)單位水土保持意識明顯增強(qiáng)，水土保持方案編報(bào)率、實(shí)施率和設(shè)施驗(yàn)收率平均提高了6百分點(diǎn)，有效遏制了人為水土流失。

1.5 水土保持溝通協(xié)調(diào)和督促檢查機(jī)制有效形成

各級水行政主管部門積極爭取本級人大、政府等領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和有關(guān)部門的支持，加大對新水土保持法執(zhí)行情況的檢查力度，有效推動了新水土保持法的貫徹實(shí)施。四年來，各級人大、政府組織開展了多次水土保持執(zhí)法調(diào)研、執(zhí)法檢查和督查檢查工作，取得了較好的效果。2013年，河北省人大組成2個(gè)執(zhí)法檢查組，對廊坊、唐山、保定、張家口等市的8個(gè)縣和部分生產(chǎn)建設(shè)單位貫徹實(shí)施水土保持法情況進(jìn)行了執(zhí)法檢查。遼寧朝陽、葫蘆島等市人大常委會、市政府組成聯(lián)合檢查組，對水土保持方案審批和實(shí)施情況開展了執(zhí)法檢查。甘肅定西市政府組織多部門形成聯(lián)合執(zhí)法檢查組，對全市12個(gè)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了執(zhí)法檢查，并對檢查結(jié)果進(jìn)行了通報(bào)。水利部和各流域機(jī)構(gòu)也強(qiáng)化了對省、市、縣水行政主管部門的督促、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，建立了重大水土保持違法違規(guī)案件督辦制度和對下級履行職責(zé)情況的督查制度，有效增強(qiáng)了執(zhí)法活力。人民群眾的水土保持法治觀念也進(jìn)一步增強(qiáng)，對水土保持違法行為的舉報(bào)力度不斷加大。新聞媒體和社會輿論對水土保持工作的關(guān)注度明顯提高，創(chuàng)造了良好的水土保持執(zhí)法環(huán)境。各級法院對水土保持工作予以積極支持，對嚴(yán)重違反水土保持法的部門、單位和個(gè)人依法予以查處。陜西、四川、遼寧等省的各級法院依法查處了一批案件，效果很好。

總體來看，新水土保持法貫徹實(shí)施情況良好、成績斐然。各地也在新水土保持法的貫徹實(shí)施中，積累了許多好的經(jīng)驗(yàn)和做法。

一是注重立法先行。抓住立法工作就抓住了法治建設(shè)的“牛鼻子”。各地都把配套法規(guī)建設(shè)作為貫徹落實(shí)新水土保持法的重點(diǎn)工作，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)、精心組織、全面推進(jìn)。在省級實(shí)施辦法修訂過程中，積極主動爭取人大和政府的支持，注重與相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，組織強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)班子和起草小組，集中精力研究重點(diǎn)修訂內(nèi)容和條款。通過深入開展調(diào)研、組織專題論證、廣泛征求意見等方式，出臺了一系列彰顯地方特色、具有針對性和可操作性的配套法規(guī)。

二是注重營造氛圍。水土保持是一項(xiàng)面向社會的基礎(chǔ)性工作。引導(dǎo)全社會樹立水土保持法治意識，積極主動地崇尚和遵守，是貫徹實(shí)施好新水土保持法的重要基礎(chǔ)和保障。多年來，各級水行政主管部門面向社會各界，開展了大量的學(xué)習(xí)、宣傳、教育等普法活動，有效地強(qiáng)化了各級領(lǐng)導(dǎo)干部的水土保持觀念，切實(shí)提高了水土保持干部職工依法行政的水平，增強(qiáng)了社會各界的水土保持意識，營造了良好的水土保持法治環(huán)境。

三是注重突出特色。我國幅員遼闊，各地水土流失類型、程度差異較大，水土保持工作重點(diǎn)也各有不同。在新水土保持法貫徹實(shí)施過程中，各地都注重結(jié)合本地區(qū)、本區(qū)域水土流失特點(diǎn)和水土保持工作實(shí)際情況，開展了一系列重點(diǎn)工作，解決了一些突出問題。四川、云南等省以強(qiáng)化預(yù)防監(jiān)督為重點(diǎn)，開展生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督檢查近萬次；福建省全面總結(jié)推廣長汀縣水土流失治理經(jīng)驗(yàn)，有效推動了革命老區(qū)水土保持工作。

四是注重機(jī)制創(chuàng)新。各地堅(jiān)持把推動體制機(jī)制創(chuàng)新作為貫徹實(shí)施新水土保持法的不竭動力，并取得了顯著成績。在責(zé)任機(jī)制方面，12個(gè)省(區(qū)、市)將水土保持工作或內(nèi)容納入對地市政府的目標(biāo)責(zé)任考核，有效提高了地方政府對水土保持的重視程度。在制約機(jī)制方面，出臺了一批強(qiáng)化水土保持工程建設(shè)管理、行政審批等方面的文件制度，有效提升了水土保持工作管理水平。在補(bǔ)償機(jī)制方面，各地根據(jù)法律要求，總結(jié)和探索了很多行之有效的水土保持生態(tài)補(bǔ)償方式：廣東、河北、福建等省對已經(jīng)發(fā)揮效益的水庫，從其水電收入中按照一定比例提取資金用于庫區(qū)及上游水土保持工作；陜西全面實(shí)施煤油氣補(bǔ)償費(fèi)水土保持項(xiàng)目。

五是注重依法行政。法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。各級水行政主管部門始終堅(jiān)持把依法行政作為貫徹實(shí)施新水土保持法的重要舉措，嚴(yán)格按照法律規(guī)定和執(zhí)法程序辦事，不斷規(guī)范和強(qiáng)化行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)、行政監(jiān)察等執(zhí)法行為，進(jìn)一步優(yōu)化審批程序、精簡審批環(huán)節(jié)，逐步推進(jìn)了行政決策的公開透明。同時(shí)，全面落實(shí)“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”要求，嚴(yán)格查處了一批違法行為，取得了良好的執(zhí)法效果。

2 當(dāng)前面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)。黨中央、國務(wù)院就全面深化改革、推進(jìn)依法治國、建設(shè)生態(tài)文明等作出了一系列新的重大決策部署，這對水土保持工作提出了更高的要求，也為水土保持工作帶來了新的發(fā)展機(jī)遇。

2.1 貫徹四中全會精神將推動新水土保持法的全面實(shí)施

2.1.1 全黨全社會高度重視法治建設(shè)，有利于為全面實(shí)施新水土保持法創(chuàng)造良好的法治環(huán)境

黨的十八屆四中全會對全面推進(jìn)依法治國作出了重大戰(zhàn)略部署，把依法治國作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，把依法執(zhí)政確定為黨治國理政的基本方針。新水土保持法是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，全面實(shí)施新水土保持法既是深入貫徹依法治國戰(zhàn)略的緊迫任務(wù)，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的標(biāo)志之一。依法治國戰(zhàn)略的全面推進(jìn)必然會為全面實(shí)施新水土保持法創(chuàng)造更好的法治環(huán)境。各級水行政主管部門必須牢牢抓住這一歷史性機(jī)遇，認(rèn)真貫徹四中全會精神，全面推動新水土保持法的貫徹實(shí)施。

2.1.2 國家對依法行政、依法辦事的深入推進(jìn)，有利于使尊法守法成為人們的共同追求和自覺行動，對水土保持工作也提出了更高的法治要求

我國80%的法律法規(guī)都是由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的，深入推進(jìn)依法行政、依法全面履行政府職能是加快建設(shè)法治政府、推進(jìn)依法治國的重中之中。十八屆四中全會要求行政機(jī)關(guān)必須堅(jiān)持“職權(quán)法定、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的原則，依法全面履行政府職能、嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法、全面推進(jìn)政務(wù)公開，強(qiáng)化了對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。全民尊法守法，處理矛盾、解決問題依靠法律將成為常態(tài)，這對各級水土保持干部職工進(jìn)一步熟練掌握法律知識、運(yùn)用法治思維、依法辦事能力提出了更高的法治要求。

2.1.3 用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，為水土保持行政執(zhí)法提供了強(qiáng)有力的支撐

十八屆四中全會強(qiáng)調(diào)要用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，強(qiáng)化生產(chǎn)者環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任，大幅度提高違法成本。水土流失是我國重大生態(tài)環(huán)境問題，防治水土流失是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。各級水行政主管部門要站在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的高度，全面履行各項(xiàng)法律職責(zé)，進(jìn)一步強(qiáng)化水土保持監(jiān)督檢查和行政執(zhí)法，加大對違法行為的處罰力度，逐步扭轉(zhuǎn)“違法成本低，守法成本高”的被動局面。

2.2 新水土保持法在我國資源環(huán)境保護(hù)中具有重要的法律地位

2.2.1 新水土保持法是我國資源和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的重要法律之一

1982年，憲法作出“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”的規(guī)定。之后，有關(guān)水污染防治、大氣污染防治、海洋環(huán)保、水土保持等方面的法律也于20世紀(jì)八九十年代相繼問世。截至目前，全國人大常委會制定的資源保護(hù)法律有20件、環(huán)境保護(hù)法律有10件，資源和環(huán)境領(lǐng)域法律框架基本形成、主要法律制度基本建立、主要領(lǐng)域基本覆蓋，做到了資源和環(huán)境保護(hù)有法可依。新水土保持法同環(huán)境、水、海洋、森林、草原等領(lǐng)域的法律一樣，都屬于憲法之下的專門法律，為保障我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

2.2.2 新水土保持法內(nèi)容豐富，涉及面寬，各項(xiàng)規(guī)定針對性強(qiáng)

新水土保持法以新的理念為指導(dǎo)，充分體現(xiàn)人與自然和諧的思想，將近年來黨和國家關(guān)于生態(tài)建設(shè)的方針、政策，以及各地的成功做法和實(shí)踐以法律形式確定下來，進(jìn)一步強(qiáng)化了政府的水土保持責(zé)任，明確了水土保持規(guī)劃的法律地位，突出了預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先的方針，完善了水土保持投入保障機(jī)制，建立健全了水土保持方案、監(jiān)測、驗(yàn)收和補(bǔ)償制度。新水土保持法的這些規(guī)定和內(nèi)容，進(jìn)一步增強(qiáng)了法律的針對性、操作性和強(qiáng)制性，為水土保持工作的持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

2.2.3 貫徹新水土保持法對于建設(shè)生態(tài)文明社會意義重大

黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局。我國人口眾多，山丘區(qū)面積大，水土流失量大面廣、成因復(fù)雜、危害嚴(yán)重，深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)必須搞好水土保持。貫徹實(shí)施好新水土保持法，全面有效地保護(hù)水土資源、加快水土流失防治進(jìn)程，將有力促進(jìn)山丘區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變，對于建設(shè)生態(tài)文明、美麗中國意義重大。

2.3 依法防治水土流失有比較好的工作基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)

2.3.1 水土保持執(zhí)法有比較好的基礎(chǔ)

在制度建設(shè)方面，已自上而下形成了水土保持法、各省(區(qū)、市)水土保持法實(shí)施辦法(條例)，以及相關(guān)配套政策、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)等較為完備的法律法規(guī)和政策標(biāo)準(zhǔn)體系。在機(jī)構(gòu)隊(duì)伍方面，全國7個(gè)流域機(jī)構(gòu)、31個(gè)省(區(qū)、市)、200多個(gè)地(市)、2 400多個(gè)縣(市、區(qū))設(shè)有水土保持監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，共有監(jiān)督執(zhí)法人員7.4萬人，其中專職人員1.8萬人，監(jiān)督執(zhí)法體系基本健全。同時(shí)，經(jīng)過多年發(fā)展，水土保持技術(shù)服務(wù)體系逐步完善，目前全國共有水土保持方案編制、監(jiān)測、監(jiān)理等技術(shù)服務(wù)單位近2 500家，已覆蓋各個(gè)行業(yè)，為水土保持行政管理提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。

2.3.2 水土保持工作有長期積累的豐富經(jīng)驗(yàn)

經(jīng)過多年實(shí)踐，各地形成了一套行之有效的寶貴經(jīng)驗(yàn)。以人為本、服務(wù)民生的防治理念；分類指導(dǎo)、分區(qū)防治的防治戰(zhàn)略；預(yù)防、保護(hù)、監(jiān)督、治理和修復(fù)有機(jī)結(jié)合的防治措施；政府主導(dǎo)、部門配合、輿論監(jiān)督、群眾參與的協(xié)調(diào)機(jī)制。這些好的經(jīng)驗(yàn)做法是水土保持工作取得不斷發(fā)展的有力保障。

2.3.3 水土保持得到社會認(rèn)可，執(zhí)法任務(wù)依然艱巨

長期的水土流失治理，使流失區(qū)取得了比較好的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會效益，得到了當(dāng)?shù)馗刹?、群眾的認(rèn)可；通過依法監(jiān)管，加強(qiáng)了部門間在生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治領(lǐng)域的配合和協(xié)作，有力地推動了水土保持各項(xiàng)制度的落實(shí)；通過加強(qiáng)服務(wù)體系建設(shè)，為生產(chǎn)建設(shè)單位提供技術(shù)服務(wù)，水土保持方案審批、設(shè)施驗(yàn)收、監(jiān)督檢查等各項(xiàng)工作得到了社會各界的廣泛認(rèn)可。

總體來看，四年來，各地貫徹實(shí)施新水土保持法取得了很大成績，但也應(yīng)該看到，距十八屆四中全會要求全面實(shí)施新水土保持法仍有比較大的差距，尚有許多工作要做，執(zhí)法任務(wù)仍很艱巨。

一是國家全面深化改革的新要求需要適應(yīng)。十八屆三中全會作出了全面深化改革的重大戰(zhàn)略部署，新一屆政府把加快政府職能轉(zhuǎn)變、簡政放權(quán)作為深化改革的重頭戲。2014年，國務(wù)院連續(xù)出臺了多個(gè)文件，要求政府各部門進(jìn)一步精簡行政審批事項(xiàng)、改進(jìn)行政審批行為、嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。深化改革的要求對水土保持各項(xiàng)工作影響重大，各級水行政主管部門需要主動適應(yīng)改革，積極謀劃改革，將全面推進(jìn)依法行政作為全面深化改革的重要舉措，在轉(zhuǎn)變水土保持政府職能、完善水土保持建管機(jī)制、優(yōu)化水土保持行政審批程序、提高水土保持審批效率、強(qiáng)化水土保持事中事后監(jiān)管上下功夫，依法全面履行政府的水土保持職能。

二是水土保持配套法規(guī)建設(shè)仍需要加快進(jìn)度。盡管已有21個(gè)省(區(qū)、市)出臺了省級水土保持法實(shí)施辦法(條例)，但尚有部分地區(qū)進(jìn)度嚴(yán)重滯后，未取得有效進(jìn)展。各地對新水土保持法中的政府目標(biāo)責(zé)任制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等一系列規(guī)定尚需進(jìn)一步細(xì)化，部分省份在水土保持方案、驗(yàn)收管理、補(bǔ)償費(fèi)等重點(diǎn)配套制度建設(shè)上還不夠完善，代履行、代治理、自由裁量和行政處罰等內(nèi)容還需進(jìn)一步細(xì)化和規(guī)范。

三是知法犯法行為時(shí)有發(fā)生。一些地方水行政主管部門對水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作重視不夠，還存在“重審批、輕監(jiān)督，重收費(fèi)、輕檢查”的現(xiàn)象；“少作為、慢作為、不作為”和行政干預(yù)行為時(shí)有發(fā)生；執(zhí)法力度還不夠大，存在執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題，執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明的現(xiàn)象較為突出，與全面貫徹新水土保持法還有一定的差距。

四是機(jī)構(gòu)能力建設(shè)仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。雖然通過水利部開展的兩次監(jiān)督管理能力縣建設(shè)活動，大部分縣(市、區(qū))都成立了水土保持監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，也組建了相應(yīng)的執(zhí)法隊(duì)伍，但與嚴(yán)格規(guī)范工作、文明執(zhí)法的要求相比，與貫徹落實(shí)水土保持法的要求相比，基層水土保持機(jī)構(gòu)能力和隊(duì)伍素質(zhì)尚需進(jìn)一步提高，特別是辦公設(shè)備、執(zhí)法手段、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)等需要進(jìn)一步解決和落實(shí)好。

五是公眾守法意識有待進(jìn)一步加強(qiáng)。部分社會公眾尊法信法守法用法、依法保護(hù)水土資源意識不強(qiáng)；一些生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目不依法履行水土流失防治義務(wù)，不履行水土保持“三同時(shí)”制度，造成嚴(yán)重水土流失的現(xiàn)象仍然存在；水土保持法宣傳形式也有待進(jìn)一步創(chuàng)新，力度仍需加大。

六是社會技術(shù)服務(wù)體系管理需要規(guī)范有序。水土保持技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)社會化和市場化程度不夠，對水土保持技術(shù)服務(wù)單位的信譽(yù)評價(jià)體系尚未建立健全；一些技術(shù)服務(wù)單位內(nèi)部把關(guān)不嚴(yán)、工作質(zhì)量不高現(xiàn)象較為突出。

3 以貫徹十八屆四中全會為契機(jī)，全面實(shí)施新水土保持法

今后一段時(shí)期，各級水行政主管部門要認(rèn)真貫徹黨的十八屆四中全會精神，深入落實(shí)依法治國方略，大力提高依法行政水平，推動新水土保持法的全面貫徹落實(shí)。

3.1 進(jìn)一步加大水土保持法治宣傳力度

水土保持法治宣傳是貫徹實(shí)施新水土保持法的基礎(chǔ)性和長遠(yuǎn)性工作，各地要進(jìn)一步創(chuàng)新宣傳工作機(jī)制，不斷增強(qiáng)全社會的水土保持意識和法治觀念，營造良好的執(zhí)法氛圍。

一是持續(xù)抓好每年的水土保持宣傳月活動。各級水行政主管部門要把水土保持宣傳工作擺上重要議事日程，納入工作全局同步研究部署，狠抓落實(shí)。要把水土保持宣傳月活動和“世界水日”“中國水周”宣傳活動緊密結(jié)合，做到周密安排、有序開展、及時(shí)總結(jié)。

二是不斷創(chuàng)新宣傳形式和載體。要全面深入開展面向各級領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)關(guān)干部、管理對象、社區(qū)公眾、中小學(xué)生的“五面向”宣傳工作。要綜合運(yùn)用主流媒體和新興媒體，豐富宣傳形式、拓展宣傳載體，推出一批有感染力、有號召力的宣傳教育精品力作，為公眾提供更多更便捷的學(xué)法渠道。積極推進(jìn)國家水土保持生態(tài)文明工程、水土保持科技示范園建設(shè)和中小學(xué)教育實(shí)踐基地創(chuàng)建工作，抓好典型、示范推廣，為動員全社會參與水土保持、共建美麗中國營造良好氛圍。

三是全面鋪開水土保持宣傳教育進(jìn)黨校工作。要借鑒寧夏固原水土保持進(jìn)黨校的經(jīng)驗(yàn)，逐步實(shí)現(xiàn)全部水土流失嚴(yán)重地區(qū)水土保持宣傳教育進(jìn)黨校，2015年每個(gè)省份要確保推進(jìn)一個(gè)地區(qū)(市)開展試點(diǎn)。

3.2 進(jìn)一步加大配套法規(guī)體系建設(shè)力度

建立健全系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的配套制度體系，是貫徹實(shí)施好新水土保持法的重要基礎(chǔ)和保障。各地要結(jié)合本地實(shí)際，集中精力，認(rèn)真做好地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的制定工作。

一是抓緊做好省級實(shí)施辦法或條例的修訂工作。尚未出臺的省份要切實(shí)加大工作力度，保障修訂質(zhì)量，加快修訂進(jìn)程；加強(qiáng)與立法機(jī)關(guān)和上級部門的溝通匯報(bào)，加強(qiáng)與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合，積極爭取他們的理解和支持。要充分借鑒已出臺省份好的經(jīng)驗(yàn)和做法，強(qiáng)化和落實(shí)水土保持方案、驗(yàn)收、監(jiān)測、檢查和補(bǔ)償費(fèi)等制度，細(xì)化和規(guī)范代履行、代治理、自由裁量和行政處罰等內(nèi)容，努力做到有突破、有創(chuàng)新，符合實(shí)際、便于操作。

二是加快出臺省級水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法和征收標(biāo)準(zhǔn)。要加強(qiáng)同財(cái)政、發(fā)改部門的溝通協(xié)調(diào)，深入開展調(diào)研和測算，科學(xué)制定征收標(biāo)準(zhǔn)，明確征收對象、細(xì)化使用范圍，合理確定地方分成比例，切實(shí)做好補(bǔ)償費(fèi)的依法征收和使用管理。

三是積極推動其他配套制度建設(shè)。要建立水土保持政府目標(biāo)責(zé)任制，推動水土保持重點(diǎn)防治區(qū)主要縣(市、區(qū))將水土保持指標(biāo)作為考核內(nèi)容。省級水行政主管部門要制定出臺符合本省實(shí)際的水土保持方案、設(shè)施驗(yàn)收、監(jiān)督檢查和行政代履行等制度，細(xì)化自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)區(qū)市和民族自治市、縣要爭取出臺水土保持管理辦法、規(guī)定或細(xì)則，切實(shí)加強(qiáng)水土保持監(jiān)督管理。

3.3 進(jìn)一步加大水土保持監(jiān)督執(zhí)法力度

各級水行政主管部門要把堅(jiān)持依法行政、加強(qiáng)社會管理作為重中之重，努力實(shí)現(xiàn)由事后治理向事前預(yù)防的轉(zhuǎn)變，堅(jiān)決扭轉(zhuǎn)“先破壞、后治理，邊破壞、邊治理”的被動局面，將生態(tài)文明制度要求落到實(shí)處。

一是嚴(yán)格落實(shí)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”制度。落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃征求水土保持意見制度，督促有關(guān)方面科學(xué)規(guī)劃建設(shè)布局，有效防范水土流失。切實(shí)保留并做好水土保持方案和驗(yàn)收審批兩項(xiàng)行政許可，對水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱和具有重要生態(tài)功能的區(qū)域?qū)嵭猩a(chǎn)建設(shè)活動管制，把好各類項(xiàng)目建設(shè)的水土保持關(guān)。

二是實(shí)現(xiàn)水土保持監(jiān)督檢查常態(tài)化、規(guī)范化和現(xiàn)代化。要全面履行法律職責(zé)，強(qiáng)化對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案落實(shí)情況的跟蹤檢查，確保檢查覆蓋率。建立“檢查前有通知、檢查中有記錄、檢查后有反饋”的全過程跟蹤檢查機(jī)制，實(shí)施和完善檢查公告制度。積極運(yùn)用“無人機(jī)”“云計(jì)算”“大數(shù)據(jù)”等現(xiàn)代技術(shù)手段，開展預(yù)防監(jiān)督“天地一體化”監(jiān)管示范，提高檢查效能。

三是嚴(yán)格查處違法行為。要做好監(jiān)督檢查和執(zhí)法行為的有效銜接，堅(jiān)決制止和查處違法違規(guī)行為。對重點(diǎn)違法違規(guī)行為要掛牌督辦、一查到底、查出結(jié)果、打殲滅戰(zhàn)。通過對重點(diǎn)案件的查處，維護(hù)法律的權(quán)威，營造強(qiáng)大的執(zhí)法聲勢，做到查處一家、震動一片、帶動全局。要建立“黑名單”制度，對已認(rèn)定的重大水土保持違法行為，予以公開曝光，并通報(bào)有關(guān)部門。

3.4 進(jìn)一步提高執(zhí)法能力與效率

各地要全面落實(shí)深化改革精神，按照執(zhí)法重心和執(zhí)法力量向市縣下移的要求，以市、縣基層為重點(diǎn)，開展水土保持監(jiān)督執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。

一是繼續(xù)強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。充實(shí)執(zhí)法力量，加強(qiáng)執(zhí)法教育和專業(yè)培訓(xùn)，全面提高基層執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和依法行政水平，實(shí)現(xiàn)專業(yè)配套、學(xué)歷達(dá)標(biāo)和持證上崗。

二是要保障基層行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，完備執(zhí)法取證裝備設(shè)備。加快推進(jìn)全國水土保持監(jiān)督管理系統(tǒng)和縣級現(xiàn)場監(jiān)督檢查系統(tǒng)的應(yīng)用，推動高科技、較先進(jìn)的執(zhí)法手段和技術(shù)應(yīng)用，提升執(zhí)法科技化、現(xiàn)代化水平。

三是要完善執(zhí)法程序。明確行政處罰、行政強(qiáng)制、行政檢查等執(zhí)法行為的具體操作流程，減少執(zhí)法機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)，規(guī)范公正文明執(zhí)法。推進(jìn)部門間聯(lián)合執(zhí)法，提高執(zhí)法效率。

3.5 進(jìn)一步強(qiáng)化督查機(jī)制

水土保持工作涉及多行業(yè)、多領(lǐng)域、多部門，強(qiáng)化行業(yè)、部門之間的溝通、協(xié)調(diào)、配合是貫徹落實(shí)新水土保持法的有效手段。各級水行政主管部門要繼續(xù)強(qiáng)化督查機(jī)制，推動水土保持工作發(fā)展。

一是發(fā)揮人大、政府的督查機(jī)制。水土保持主管部門要主動匯報(bào)、積極爭取本級人大、政府等領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的支持，加大對新水土保持法執(zhí)行情況的檢查力度，督促有關(guān)部門落實(shí)好新水土保持法的各項(xiàng)要求。要以2015年新水土保持法貫徹實(shí)施情況專項(xiàng)檢查活動為契機(jī)，向人大專題匯報(bào)水土保持工作，推動同級人大開展新水土保持法貫徹實(shí)施情況專題執(zhí)法調(diào)研和檢查，深入檢查各地貫徹落實(shí)水土保持法情況，督促生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目依法履行水土保持法律職責(zé)。

二是建立部門間聯(lián)合督查機(jī)制和行業(yè)上下的監(jiān)督機(jī)制。要加強(qiáng)同政府相關(guān)部門之間的溝通協(xié)調(diào)，聯(lián)合有關(guān)部門制定實(shí)施新水土保持法的規(guī)定和制度，適時(shí)組織開展聯(lián)合執(zhí)法檢查，協(xié)助把好水土保持關(guān)。要全面落實(shí)上級對下級的水土保持督查工作責(zé)任制，定期對下級水行政主管部門及其工作人員依法履行職責(zé)、行使職權(quán)和遵守紀(jì)律情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

三是充分發(fā)揮社會公眾和輿論監(jiān)督作用。通過建立舉報(bào)制度、公開舉報(bào)電話等手段，暢通公眾參與水土保持工作的渠道，引導(dǎo)社會公眾對水土保持違法行為進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)要抓好和新聞媒體之間的溝通協(xié)調(diào)，對社會關(guān)注的熱點(diǎn)和群眾反映的焦點(diǎn)要主動宣傳，對違法案件進(jìn)行曝光，充分發(fā)揮新聞宣傳和輿論監(jiān)督作用，創(chuàng)造良好執(zhí)法環(huán)境。

3.6 進(jìn)一步培育和完善水土保持社會服務(wù)體系

建立公平、開放、透明的水土保持社會服務(wù)體系，盡最大可能激發(fā)市場活力，是水土保持深化改革的重要內(nèi)容。要進(jìn)一步清理和廢除妨礙水土保持市場公平競爭的各種規(guī)定，打破行業(yè)和地方壁壘，培育良好的水土保持社會服務(wù)體系。

一是規(guī)范技術(shù)服務(wù)單位管理。建立健全水土保持方案編制、監(jiān)測等技術(shù)服務(wù)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督指導(dǎo)水土保持技術(shù)服務(wù)單位建立服務(wù)承諾、限時(shí)辦結(jié)等服務(wù)機(jī)制，推動技術(shù)服務(wù)單位提高服務(wù)水平和效率。

二是建立水土保持信譽(yù)評價(jià)機(jī)制。完善優(yōu)勝劣汰的市場化評價(jià)體系和競爭機(jī)制，推行黑名單、白名單制度，褒揚(yáng)誠信、懲戒失信，切實(shí)維護(hù)市場合理秩序，提高水土保持技術(shù)服務(wù)質(zhì)量。

三是積極探索政府購買服務(wù)。在為政府決策提供技術(shù)支撐的方案評審、評估和政策研究等方面，進(jìn)一步探索政府購買服務(wù)，引入競爭機(jī)制，科學(xué)確定技術(shù)承擔(dān)服務(wù)單位，同時(shí)加強(qiáng)對承擔(dān)單位的監(jiān)督管理。

(責(zé)任編輯 張培虎)

S157

C

1000-0941(2015)06-0001-07

劉震(1956—)，男，山西山陰縣人，教授級高級工程師，司長。

2015-05-04