劉莎莎，郭 威(中國地質大學(武漢)，湖北 武漢 430074)

歐盟頁巖氣水力壓裂法開采生產基本準則及啟示

劉莎莎，郭 威
(中國地質大學(武漢)，湖北 武漢 430074)

歐盟頁巖氣儲量豐富，但技術有限，考慮到水力壓裂技術所帶來的對公眾健康和環(huán)境安全的潛在影響，歐盟委員會于2014年1月發(fā)布了《頁巖氣水力壓裂法開采生產基本準則建議案》，從環(huán)境維護、基礎環(huán)境數據監(jiān)測、勘探與開采地選擇、操作規(guī)范、物質使用及監(jiān)管措施等方面對頁巖氣開發(fā)加以規(guī)范。我國頁巖氣利用前景與問題與歐盟類似，未來應借鑒歐盟經驗，加快我國頁巖氣開發(fā)標準規(guī)范的制定，推進形成符合我國國情的頁巖氣開發(fā)管理制度。

歐盟；頁巖氣；政策啟示

頁巖氣是指在富有機質頁巖層中，以吸附、游離狀態(tài)為主要方式存在并富集的天然氣，是一種重要的非常規(guī)天然氣資源。隨著全球油氣資源需求不斷增加及儲量地不斷下降，頁巖氣由于其開發(fā)利用的巨大潛力，已成為全球油氣資源勘探開發(fā)的新焦點，與煤層氣、致密砂巖氣共同構成當今世界三大非常規(guī)天然氣[1]。

根據歐盟委員會與IEA的預計，目前歐洲已探明的全部可開采儲量大概在33萬億～38萬億m3，其中頁巖氣儲量為15萬億m3，煤層氣儲量為8萬億m3，有可能成為繼美國與中國之后的第三大頁巖氣富集區(qū)。但與美國相比，其開發(fā)難度大、成本較高、市場結構尚不成熟，并且在政策與人口問題上存在較大阻礙[2]。這些問題與我國當前的頁巖氣利用前景頗為類似，因此，歐盟對頁巖氣的政策制訂與發(fā)展趨勢值得我們關注。

1 研究背景

由于頁巖氣開發(fā)最主要的環(huán)境風險是高容量水力壓裂技術和定向打孔技術，而與美國相比，歐盟國家對此經驗有限。歐盟認為水力壓裂技術所帶來的對公眾健康和環(huán)境安全的潛在影響不容低估，因而將頁巖氣等非常規(guī)天然氣資源開發(fā)活動的管制重點放在環(huán)境安全的保護上，確保有意愿開發(fā)此類資源的成員國能有效控制可能造成的環(huán)境威脅。另一方面，歐盟當前的相關立法尚不能完全應對這類環(huán)境危害(如地表水和地下水的污染及氣體排放)。因此，為了回應這種制度需求，保障歐盟范圍內頁巖氣等非常規(guī)天然氣類資源的開發(fā)利用法律制度的可適用性，歐盟開始著手進行一個將頁巖氣開發(fā)管制融入到已有一般性環(huán)境保護法律框架內的立法活動。

2012年11月歐盟議會通過一項決議，詳述了頁巖氣的重要價值，并要求歐盟委員會提出一個關于非常規(guī)油氣資源勘探、開采的風險管控制度框架，關注成員國的生態(tài)環(huán)境與公眾健康問題。2013年5月，歐盟議會做出決定，強調歐盟能源供應多元化和能源安全的必要性，表明構建一個安全、可持續(xù)、有效應的開發(fā)歐盟自身特有能源的意愿。根據以上決議的精神，歐盟委員會于2014年1月22日發(fā)布了名為《頁巖氣水力壓裂法開采生產基本準則建議案》(以下簡稱《建議案》)，為擬采用水力壓裂法開采頁巖氣等非常規(guī)天然氣資源的成員國擬定了最基本的行為準則。

《建議案》是對歐盟既有法律的補充，內容十分豐富，涵蓋了諸如環(huán)境維護戰(zhàn)略部署與規(guī)劃、地下風險評估、基礎環(huán)境數據報告、操作監(jiān)管、氣體排放控制、化學物質處置等諸多事項。根據《建議案》的規(guī)定，歐盟各成員國應在6個月內使基本準則得到實施，并向歐盟委員會提交實施方案的年度報告?！督ㄗh案》還設定專門的重訂條款，賦予歐盟委員會審視行為準則的實施效果、做出進一步修訂的權利。與《建議案》同時發(fā)布的還有一份說明文本，分析了歐盟頁巖氣開采的價值與風險，評估了不同政策選項所可能造成的社會經濟與生態(tài)環(huán)境影響。

2 《建議案》主要內容

2.1 目標

該建議案的主要目標有三：一是確保采納該《建議案》的成員國能源獲取多元化并藉此提高能源使用能力；二是使市場經營者(包括勘探、開采項目實施主體)與社會公眾獲得穩(wěn)定且明確的制度預期；三是充分考慮社會公眾對環(huán)境污染的顧慮，確保公眾參與和信息公開，防范和控制包括對溫室氣體排放、化學危害等可能的環(huán)境風險。

從這些目標可以看出，歐盟頁巖氣的政策制訂考量涉及到了多種因素(如競爭、國際市場和環(huán)境等)。而其中歐盟尤為關注的是環(huán)境因素，把頁巖氣等非常規(guī)天然氣資源的開發(fā)置于污染防治的法律框架之內，以減少溫室氣體排放和增加可再生能源的供應[3]。因此，盡管歐盟早已建立起較為完備的環(huán)境法律制度，但考慮到水力壓裂等技術的新穎性，歐盟委員會仍然對其加以審慎考慮，使之能夠適應頁巖氣開發(fā)過程中產生的新問題，以保持法律制度的可適用性。對此，《建議案》明確提出應“采取適應的手段規(guī)制水力壓裂等技術使用”，這也構成了整個《建議案》的主要內容。

2.2 戰(zhàn)略規(guī)劃與環(huán)境影響評估

1)各成員國在頒發(fā)頁巖氣勘探與開采許可證之前，應根據歐盟2001年第42號指令(Directive 2001/42/EC)及2011年第92號指令(Directive 2011/92/EU)的有關要求，完成水力壓裂技術實施的環(huán)境評估，以防止或減少對公眾健康和生態(tài)環(huán)境的損害。

2)各成員應提供及時、有效的措施保障相關利益主體參與到前述活動之中。

3)各成員國應針對頁巖氣勘探與開采中環(huán)境保護建立清晰、有效的管理制度，如確立易震、易洪等非開采區(qū)域，明確勘探開采區(qū)與居住區(qū)、水源區(qū)的最小間隔距離，以及明確勘探開采區(qū)與斷裂層、地下表的最小間隔深度等措施。

2.3 勘探、開采許可協(xié)調

在下列情況下，各成員國應在歐盟法律框架下協(xié)調勘探開采許可的條件與程序：①需要一個以上成員國進行授權許可的；②勘探、開采的主體有兩個及以上的；③因工程原因，需要獲得兩個及以上許可的；④因成員國或歐盟法律，需要獲得兩個及以上許可的。

2.4 勘探、開采地保護

勘探、開采地應當采取下列措施，確保廢棄物不直接排放至地下水中，不會對其他設施造成影響。

1)勘察勘探與開采地的地質條件是否適于使用水力壓裂技術，并確保對涉及到的區(qū)域的地表及地下進行特征描述和風險評估。

2)風險評估應建立在詳實的數據分析基礎之上，需要詳細說明勘探、開采地的結構特征，標識出所有可能的廢棄物排放通道，能夠評估勘探、開采過程中廢棄物泄漏或流出的風險。

3)風險評估的實施應實現下列要求：一是應采取最好的技術手段，并在成員國、相關產業(yè)協(xié)會和非政府組織之間交換有關信息；二是應評估水力壓裂技術對勘探、開采地的地質結構、已有礦井和其他構造物造成的影響；三是評測出勘探、開采地與地下水的最小垂直間距；四是評估結果應隨著工程的進展進行必要的更新。

2.5 基礎環(huán)境數據收集

1)在使用水力壓裂技術之前，各成員國應確保實施主體查明勘探與開采地，以及受到潛在影響的相連地表及地下的環(huán)境狀態(tài)(基礎環(huán)境數據)，將其詳細記錄并報告給主管機構。

2)基礎環(huán)境數據的勘查應包括以下內容：地表質量與地下水流特征、飲用水源水質、空氣質量、土地條件、水源中不穩(wěn)定有機氣體監(jiān)測、地震活動、土地利用、生物多樣性及礦井等建筑物狀態(tài)。

2.6 作業(yè)區(qū)域的基礎設施

1)技術設備的安裝應避免材料泄漏以污染土壤、空氣與水源。

2)作業(yè)區(qū)應確保遵循完整科學的操作方法，預防并減少對作業(yè)人員與當地公眾的健康損害風險。

3)技術設備安裝所需要的配套基礎措施應在作業(yè)前完成。如果用水力壓裂技術進行石油開采，應安裝對伴隨天然氣收集和運輸的配套設施。

2.7 操作規(guī)范

1)各成員國應促使成員國、相關產業(yè)和非政府組織之間的技術交流，并確保水力壓裂技術的實施主體應用先進的技術方法，以減少勘探與開采工程帶來的損害。

2)采取針對水資源管理的專門措施，確保作業(yè)期間水資源的高效使用和水流的可控性。同時，這些措施還應考慮到水資源的季節(jié)性獲取問題。

3)采取特定措施盡量減少有關氣體的排放，以減少對當地公眾和生物多樣性的損害。

4)在勘探和開采過程中，應采取措施采集伴生氣體，避免燃燒和排放。除非有極其特殊情況，在確保安全的條件下，方可排放甲烷等有害氣體。

5)確保采取可控和適宜的操作方法與管理手段，避免對水庫造成損害或者誘發(fā)地震危險。

6)在整個建設工程中都應確保礦井結構的完整性，并由獨立第三方予以監(jiān)督和檢測，以保障作業(yè)過程、地區(qū)環(huán)境和人員健康免受侵害。

7)制訂風險防范與處置機制，防止或減小可能帶來的損害。

8)如果礦井的完整性受到損害或者發(fā)生污染物泄露的情況，應立即停止作業(yè)并采取補救措施。

9)如若發(fā)生影響公眾健康和生態(tài)環(huán)境的事件或事故，應當立即報告給主管機構，說明原因、后果及采取的補救措施，并附有基礎環(huán)境數據報告。

10)應確保持續(xù)提高水力壓裂技術的可靠性。

2.8 水資源和化學物質使用

1)應確保水力壓裂技術中涉及到的化學物質的生產者、運輸者及使用者遵循歐盟2006年第1907號法規(guī)(Regulation (EC) No 1907/2006)。

2)對化學物質的使用應遵循最少使用原則。

3)在化學物質的選用時應考慮其對溢出地表的水流的控制功效。

4)各成員國應鼓勵水力壓裂技術實施主體采用有利于公眾健康、氣候環(huán)境保護的相關工藝與材料，避免使用大容量、大污染和有危害性的原材料。

2.9 監(jiān)管措施

1)各成員國應確保水力壓裂技術實施主體在整個作業(yè)過程定期檢查設備設施、周圍環(huán)境及地下區(qū)域，以防止開采與勘探帶來的危害。

2)監(jiān)管的標準應以作業(yè)前勘察的基礎環(huán)境數據為基礎，并在閉礦后出具報告，以對比作業(yè)前后環(huán)境要素的變化。

3)除了基礎環(huán)境數據外，監(jiān)管內容還應包括：每個礦井的用水類型與用水量、作業(yè)過程中的壓力值、甲烷等非穩(wěn)定性有機氣體排放、滲出地表的回流速率及流量等特征。

4)對施工礦井等建筑設施的潛在損害予以監(jiān)控。

5)監(jiān)管內容應報告主管機構備案。

6)水力壓裂技術實施主體應于作業(yè)前提供財產擔?；蛳嚓P擔保物。

7)主管機構應確保有足夠的人力、物力和財力來履行其監(jiān)管職責，并有效平衡資源發(fā)展與環(huán)境保護兩者的關系。

2.10 信息公開

1)水力壓裂技術實施主體應公開每個礦井計劃采用及實際采用的化學物質和用水量，并在條件允許的情況下標注用水中化學物質的最大濃縮量。

2)主管機構應在公眾網絡上公布計劃采用和已經采用水力壓裂法技術的礦井數量、被許可主體及許可條件、許可證數量以及實施主體提交的基礎環(huán)境數據。

3)主管機構應及時向公眾告知作業(yè)過程中發(fā)生的事故、監(jiān)察結果及處罰情況。

2.11 歐盟委員會職責

除對成員國與技術使用人的行為進行規(guī)定外，《建議案》還制訂了歐盟委員會自身所應采取的行動義務。《建議案》規(guī)定，歐盟委員會應當采取一定的措施，以確保歐盟現有的法律制度對頁巖氣開發(fā)的可適用性；在《礦業(yè)廢物指令》規(guī)定下，重新審視《推薦技術示范文本》中關于開采廢棄物的相關規(guī)定，確保頁巖氣開采中的廢物得到妥善處置，以減少對環(huán)境的污染。除此之外，歐盟委員會還應當敦促歐洲化學物品管理局對《化學品注冊、評估、許可和限制規(guī)章》進行一定的修改，以確保對水力壓裂法中化學物質的有效監(jiān)管。根據《化學品注冊、評估、許可和限制規(guī)章》的宗旨，歐盟委員會還應當建立一個關于非傳統(tǒng)碳氫化合物開采的歐洲科學與技術網站，以供來自工業(yè)、科研、高校和社會團體等領域的人員進行交流。

3 啟示

我國頁巖氣開發(fā)利用所處的階段、面臨的問題與歐盟有諸多類似之處，總體來看，主要有以下兩點：一是開發(fā)環(huán)境相似。歐盟與我國在頁巖氣開發(fā)方面有很多相近之處，都擁有可觀的頁巖氣資源量，都處于頁巖氣開發(fā)的初級階段，天然氣市場都沒有完全開放。相對于頁巖氣開發(fā)在歐盟遇冷，我國則是“外熱內冷”。我國頁巖氣開發(fā)表面看起來很熱鬧，但談論形勢、躊躇觀望者居多，而實際行動者并不多見，真正進行產業(yè)投入的則更少[4]。相比于美國較大規(guī)模的產業(yè)基礎，最基本的原因在于我國與歐盟都缺乏相應的技術、基礎設施及政策保障。二是政策環(huán)境類似。我國與歐盟情況相近，土地與礦產資源皆屬國家所有，如何合理協(xié)調中央、地方、企業(yè)、與公眾之間的利益關系，是提高頁巖氣開發(fā)動力的關鍵。從根本上來說，頁巖氣開發(fā)與許多其他礦產資源開發(fā)一樣，最終需要就倚仗的是市場的力量，而各市場主體發(fā)揮主觀能動性的最根本保障則是合理的制度導向[5]。正如歐盟在其研究報告中所指出的，勘探開采技術不足不是問題，基礎設施缺少也不是問題，關鍵要有好的政策制度機制。

因此，關注《建議案》這一歐盟頁巖氣開發(fā)利用管理政策的新動向，借鑒其先進、可用之處，加快我國頁巖氣開發(fā)標準規(guī)范的制定，對于推進形成符合我國國情的頁巖氣開發(fā)管理制度、促進科學高效利用頁巖氣這一新興能源有重要意義。

3.1 快速出臺我國頁巖氣開發(fā)的標準規(guī)范

對于頁巖氣這一新興能源的開發(fā)與利用，歐盟既有的制度資源并不能完全適應頁巖氣開發(fā)過程中所采用的水力壓裂等技術帶來的新問題，而無論是制訂新法、修改現行法律制度，抑或維持現狀、等待時機成熟再予以修訂現行法律，時間成本均難以接受，會失去“先發(fā)優(yōu)勢”。歐盟對采取了“整合—更新”的立法策略，避開一般性法律原則和基本制度的建構問題，緊緊圍繞水力壓裂等新技術所涉及的各個環(huán)節(jié)進行具體規(guī)范來加以更新。從《建議案》的主要內容可以看出，涵蓋戰(zhàn)略部署與規(guī)劃、勘探與開采地選擇、基礎環(huán)境數據報告、操作規(guī)范、物質使用及監(jiān)管措施等諸多方面，均是以技術環(huán)節(jié)為監(jiān)管導向。這樣可以大大縮短有效管控空白期，最大化這一新興能源開采利用的“潛在利用優(yōu)勢”，從而為歐盟的能源獨立與新能源利用戰(zhàn)略目標服務。同歐盟一樣，我國頁巖氣儲量豐富但開發(fā)技術經驗欠缺，先行從國家層面出臺一整套較為完備的開發(fā)生產基本準則與規(guī)范，用以指導和規(guī)范國內頁巖氣的開發(fā)與利用活動，經一段時間的實踐積累后，再從基本法律法規(guī)層面予以規(guī)范，有利于在社會成本最低的基礎上，快速有效規(guī)范，擴大我國戰(zhàn)略優(yōu)勢期。

3.2 形成“覆蓋多元、環(huán)境導向”的標準規(guī)范體系

歐盟《建議案》的主要特點有二：一是內容十分豐富，涵蓋了諸如環(huán)境維護戰(zhàn)略部署與規(guī)劃、地下風險評估、基礎環(huán)境數據報告、操作監(jiān)管、氣體排放控制、化學物質處置等諸多事項，形成了對頁巖氣開采生產全流程的多元覆蓋體系；二是環(huán)境問題導向，盡管《建議案》規(guī)定的內容豐富，但均圍繞著公眾健康與生態(tài)環(huán)境這一主題展開，將對公眾健康和生態(tài)環(huán)境的關注與保護列為頁巖氣開發(fā)與利用管理的重點。對比我國現狀，目前針對頁巖氣開發(fā)生產標準規(guī)范只有在儲量環(huán)節(jié)有所突破(《頁巖氣資源/儲量計算與評價技術規(guī)范》于2014年6月1日公布實施)，其它方面尚處于空白，需要加快標準制訂，盡快形成全流程覆蓋體系。同時，相比于歐盟，我國當前的生態(tài)環(huán)境與公眾健康保護問題更為嚴峻，在未來我國頁巖氣開采生產的標準規(guī)則中，突出環(huán)境保護的規(guī)范導向性，應是我國未來頁巖氣開發(fā)利用管理政策的題中之義。

3.3 體現頁巖氣特點，與國內實踐相結合

在參照歐盟“覆蓋多元、環(huán)境導向”結構體系基礎上，未來我國頁巖氣開采生產標準的制訂還應體現國內頁巖氣特點，注重與已有實踐相結合：一是應體現國內頁巖氣地質特點和獨特的富集規(guī)律。我國富有機質頁巖發(fā)育層系多、類型多、分布廣，自下古生界至新生界10個層系中形成了數十個含氣頁巖層段?？筛鶕蟮貥嬙旄窬趾晚搸r氣發(fā)育背景條件，依據區(qū)域特征，適度考慮標準規(guī)范的差別化特性；二是針對頁巖氣開發(fā)利用技術尚處于持續(xù)發(fā)展的特點，建立一定程度上的彈性規(guī)范機制。我國對頁巖氣的研究已有相關積累，對其分布規(guī)律的了解比較深入，但仍處于溶化發(fā)展階段。如國內近年來的頁巖氣資源調查評價和勘探實踐基本確定了含氣頁巖層段的含義，并對海相、海陸過渡相和陸相含氣頁巖層段進行了劃分，但也存在著不同的認識[6]。因此，未來我國頁巖氣開采生產標準的制訂對某些不成熟問題可采用彈性處理方式，使用定性化的處理手段，以與我國當前的頁巖氣勘探開發(fā)生產實踐相適應。

[1] 劉成林，范柏江，葛巖．中國非常規(guī)天然氣資源前景[J]．油氣地質與采收率，2009，16(5)：26-29.

[2] 瑞克·科莫多爾．非常規(guī)天然氣：歐洲尚未做好準備[N]．中國能源報，2010-06-28(010 ).

[3] European Parliament.‘Report on the Environmental Impacts of Shale Gas and Shale Oil Extraction Activities’，A7-0283/2012，at para.F.[R].2012.

[4] 趙國泉．國外頁巖氣產業(yè)政策及其對我國的啟示[J]．中國煤炭，2013，39(9)：23-27.

[5] 武正彎.歐盟頁巖氣開發(fā)及對我國的啟示[J]．中外能源，2013，18(1)：23-29.

[6] 張大偉，李玉喜．對首部頁巖氣行業(yè)標準的認識[N]．中國國土資源報，2014-06-11(6).

“On minimum principles for the exploration and production of hydrocarbons using high-volume hydraulic fracturing” of EU and its Enlightenment

LIU Sha-sha，GUO Wei

(China University of Geosciences (Wuhan)，Wuhan 430074，China)

The European shale gas reserves are abundant，but technology is not good.Considering the potential impact of security for public health and the environment caused by hydraulic fracturing technology，the European Commission issued “on minimum principles for the exploration and production of hydrocarbons using high-volume hydraulic fracturing”(2014/70/EU) in 2014 January.To regulate the shale gas development from the aspects of environmental protection，basic environmental data monitoring，exploration and exploitation of choice，operating norms，substance use and supervision measures.As the Similar to the EU，the future we should learn from the EU experience，accelerate the formulation of China's shale gas development standard，promoting the formation of shale gas development management system which conforms to our country national condition.

EU；shale gas；policy enlightenment

2014-11-29

劉莎莎(1983-)，女，北京人，中國地質大學(武漢)資源產業(yè)經濟方向博士研究生。

郭威(1982-)，男，湖北襄陽人，博士，中國地質大學(武漢)講師，主要從事資源法學研究。

TE377;F26.22

A

1004-4051(2015)12-0030-04