李曉琳

當(dāng)前，我國已經(jīng)形成經(jīng)濟(jì)增速從高速向中高速換擋、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)從失衡到優(yōu)化再平衡，宏觀政策從粗放刺激轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)優(yōu)化的新常態(tài)，改革的倒逼機(jī)制已經(jīng)形成，以改革促發(fā)展的節(jié)奏十分緊迫。今年以來，中央到地方各級(jí)政府牢牢把握發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用這一主線，多項(xiàng)改革從設(shè)計(jì)進(jìn)入落實(shí)層面。盡管在這一過程中出現(xiàn)了一些問題，但是發(fā)現(xiàn)問題是為了更好地推進(jìn)改革。只有改革，中國才能釋放出新的發(fā)展活力。

一、2014年重點(diǎn)改革進(jìn)展

2014年，圍繞為小微企業(yè)、服務(wù)業(yè)發(fā)展松綁，激發(fā)社會(huì)資本活力和創(chuàng)新動(dòng)力，提高全民消費(fèi)力等能夠激發(fā)經(jīng)濟(jì)增長活力的改革密集展開。特別是就業(yè)形勢(shì)并不嚴(yán)峻，通貨膨脹壓力整體不大的溫和環(huán)境為一些領(lǐng)域的改革創(chuàng)造了條件。改革在一定程度上釋放出了紅利，稀釋了轉(zhuǎn)型的壓力。

（一）以行政審批制度改革為抓手轉(zhuǎn)變政府職能

2014年全年，中央和地方各級(jí)政府緊緊抓住行政審批制度改革這一抓手，更多啟動(dòng)了觸及市場(chǎng)主體切身利益的改革，著力為市場(chǎng)主體松綁。截至2014年9月底，國務(wù)院先后取消和下放7批共632項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，一批涉及企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)許可以及對(duì)企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人的資質(zhì)資格認(rèn)定事項(xiàng)被取消或下放，并通過減少行政事業(yè)性收費(fèi)每年為企業(yè)和個(gè)人減輕約100億元負(fù)擔(dān)。在全國推行的企業(yè)登記制度改革，降低了市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，激發(fā)了人們的創(chuàng)業(yè)激情，促使大量民間資本投向新興產(chǎn)業(yè)和新型服務(wù)業(yè)。今年前三季度全國新登記注冊(cè)的市場(chǎng)主體有920萬戶，新增企業(yè)數(shù)量較去年增長60%以上。多次修訂了政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄，需報(bào)國務(wù)院部門核準(zhǔn)的企業(yè)投資項(xiàng)目減少60%左右。同時(shí)“放管結(jié)合”向縱深推進(jìn)。國務(wù)院會(huì)議多次提出要繼續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合，嚴(yán)防“一放就亂”。要求各職能部門要把主要精力從事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管。

（二）著力推出為小微企業(yè)及服務(wù)業(yè)發(fā)展松綁減負(fù)的改革

2014年，激活小微企業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展活力的改革密集展開。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全年 PMI雖有波動(dòng)，但整體處于50%以上，第三產(chǎn)業(yè)尤其是服務(wù)業(yè)等低能耗產(chǎn)業(yè)的活力在增強(qiáng)，新注冊(cè)企業(yè)數(shù)量明顯增長。除行政審批制度改革外，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是優(yōu)化財(cái)稅環(huán)境。國務(wù)院、財(cái)政部、稅總多次通過各種方式為小微企業(yè)減稅減費(fèi)減負(fù)擔(dān)，包括提高小微企業(yè)減半征收企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策實(shí)施范圍上限，并延長至2016年;進(jìn)一步擴(kuò)大營改增試點(diǎn)范圍;實(shí)施普遍性降費(fèi)、減稅。二是優(yōu)化創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境。國務(wù)院常務(wù)會(huì)議多次討論如何優(yōu)化小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境，通過了包括成倍擴(kuò)大中央財(cái)政新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)資金規(guī)模，促進(jìn)云計(jì)算創(chuàng)新發(fā)展措施，部署加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和運(yùn)用等。國家發(fā)改委發(fā)出通知，要求加快審核專項(xiàng)用于小微企業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)債，進(jìn)一步做好支持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展相關(guān)工作。三是發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等薄弱環(huán)節(jié)。2014年5月14日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署加快生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)重點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)。隨后國務(wù)院印發(fā)《物流業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃（2014—2020年）》，《關(guān)于加快科技服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》。

（三）金融市場(chǎng)改革向縱深推進(jìn)

以加快發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用為核心，將金融市場(chǎng)改革不斷向縱深推進(jìn)。一是不斷優(yōu)化資本市場(chǎng)體系。民營銀行從試點(diǎn)方案推進(jìn)至籌建。國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)資本市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見》，從九個(gè)方面明確了促進(jìn)資本市場(chǎng)健康發(fā)展的任務(wù);新三板做市商制度、滬港通試點(diǎn)等制度性探索正式啟動(dòng)。二是強(qiáng)化金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的體制機(jī)制。近年來，社會(huì)資本脫實(shí)向虛的現(xiàn)象突出，增大金融對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支持力度十分迫切。國務(wù)院常務(wù)會(huì)議多次提出引導(dǎo)資金更多流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，緩解企業(yè)融資成本高問題。中國人民銀行、中國銀監(jiān)會(huì)、國務(wù)院分別發(fā)布文件強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)資本市場(chǎng)支持“三農(nóng)”的能力。三是發(fā)力投融資體制改革激活各類資本。啟動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施投資體制改革。國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出進(jìn)一步發(fā)揮開發(fā)性金融對(duì)棚戶區(qū)改造的支持作用;決定在鐵路、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施以及新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施等方面，首批推出80個(gè)示范項(xiàng)目，面向社會(huì)公開招標(biāo)。強(qiáng)調(diào)落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)，通過減少、整合和規(guī)范前置審批及中介服務(wù)等發(fā)揮企業(yè)投資自主權(quán)。

（四）構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制明顯加速

2014年以來，中央在構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)相關(guān)改革表現(xiàn)主動(dòng)，開放與改革形成良好互動(dòng)。一是不斷優(yōu)化外商投資制度。2014年11月4日，國家發(fā)展改革委就《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》修訂稿公開征求意見。修訂稿大幅縮減了限制外商投資產(chǎn)業(yè)條目，從原來的79條減少到35條。自我國1995年首次發(fā)布《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》以來，這次是第6次修訂，也是取消限制項(xiàng)目最多的一次。二是多舉措擴(kuò)大區(qū)域合作。中央多次強(qiáng)調(diào)加快研究“一帶一路”，強(qiáng)化互聯(lián)互通。9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于依托黃金水道推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》，部署將長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)工作。與多國合作都有明顯進(jìn)展。中加簽訂雙邊本幣互換協(xié)議;中韓自由貿(mào)易協(xié)定談判舉行;與東盟就落實(shí) “2+7合作框架”提出新舉措。三是上海自貿(mào)區(qū)大膽改革創(chuàng)新。2014版負(fù)面清單較2013版開放度和透明度明顯提高。入駐上海自貿(mào)區(qū)的企業(yè)數(shù)量持續(xù)增加，根據(jù)第三方評(píng)估結(jié)果，自貿(mào)區(qū)成立一年來新設(shè)企業(yè)1.26萬家，以備案制的方式辦結(jié)107個(gè)境外投資項(xiàng)目。服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放。截至2014年6月底，已有244個(gè)涉及服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放的項(xiàng)目落地;1—9月，服務(wù)業(yè)實(shí)際使用外資金額486.3億美元，同比增長8.7%，占全國總量的比重為55.7%。金融體制改革探索不斷深入。進(jìn)一步擴(kuò)大人民幣跨境使用 ;9月18日，我國第一個(gè)國際化的金融交易市場(chǎng)黃金“國際板”在上海自貿(mào)區(qū)正式掛牌。

（五）利用窗口期完善市場(chǎng)決定價(jià)格機(jī)制步伐加快

當(dāng)前CPI、PPI數(shù)據(jù)持續(xù)走低，國際市場(chǎng)的輸入性價(jià)格也在低位，正處于價(jià)格改革的“窗口期”，2014年價(jià)格改革的步伐加快。一是探索放開鐵路貨運(yùn)價(jià)格。4月，國家發(fā)展改革委明確準(zhǔn)池鐵路開通運(yùn)營后，貨物運(yùn)價(jià)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)，由鐵路運(yùn)輸企業(yè)與用戶、投資方協(xié)商確定具體運(yùn)價(jià)水平。二是醫(yī)療服務(wù)價(jià)格改革啟動(dòng)。國家發(fā)展改革委等部門發(fā)出通知，放開非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)療服務(wù)價(jià)格，并允許生產(chǎn)經(jīng)營者根據(jù)藥品生產(chǎn)成本和市場(chǎng)供求狀況自主制定具體價(jià)格。三是電信業(yè)服務(wù)資費(fèi)自主定價(jià)。工信部、國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布通告，對(duì)所有電信業(yè)務(wù)資費(fèi)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)。四是成品油價(jià)格機(jī)制進(jìn)一步完善。截至2014年11月，成品油價(jià)格打破了過去僵化的價(jià)格機(jī)制，與市場(chǎng)價(jià)格接軌，走出了“八連降”。五是電力體制改革提速。11月，國家發(fā)改委公布了《關(guān)于深圳市開展輸配電價(jià)改革試點(diǎn)的通知》，推動(dòng)建立獨(dú)立的輸配電價(jià)體系，正式啟動(dòng)我國新一輪輸配電價(jià)改革試點(diǎn)。

（六）持續(xù)推進(jìn)民生改革，發(fā)掘消費(fèi)新紅利

民生領(lǐng)域改革穩(wěn)步推進(jìn)，對(duì)于提振消費(fèi)能力、惠民生、穩(wěn)增長起到了良好的助推作用。一是繼續(xù)深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革。國家衛(wèi)計(jì)委等部門印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展社會(huì)辦醫(yī)的若干意見》，要求建立公開、透明、平等、規(guī)范的社會(huì)辦醫(yī)準(zhǔn)入制度。2014年5月，《深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革2014年重點(diǎn)工作任務(wù)》印發(fā)，明確了全年醫(yī)改工作的任務(wù)。二是完善養(yǎng)老保障網(wǎng)絡(luò)。國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，隨后人社部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，部署改革落實(shí)工作，多個(gè)省份已啟動(dòng)改革。三是深化收入分配。2014年10月29日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定分批出臺(tái)深化收入分配制度改革配套措施和實(shí)施細(xì)則，多渠道促進(jìn)農(nóng)民增收，努力實(shí)現(xiàn)居民收入增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步。四是建立臨時(shí)救助制度。2014年10月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面建立臨時(shí)救助制度的通知》，進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)救助托底線、救急難作用，解決城鄉(xiāng)困難群眾突發(fā)性、緊迫性、臨時(shí)性生活困難。

（七）用法治為全面深化改革護(hù)航

2014年10月23日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，必須全面推進(jìn)依法治國。這一論斷深刻闡明了法治與全面深化改革的關(guān)系。這就要求要在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，在法治保障下不斷深化改革。今天，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，在法治的引領(lǐng)下推進(jìn)改革，在法治的框架內(nèi)規(guī)范改革，是中國改革持續(xù)向前的基本保障。

二、2014年改革存在的主要問題

2014年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)總體比較嚴(yán)峻，在“三期”疊加的背景下，一些改革面臨的阻力較大，在改革推進(jìn)過程中出現(xiàn)了一些值得警惕的問題。

（一）處理好促改革與穩(wěn)增長的關(guān)系難度依然很大

盡管以改革促發(fā)展的思路已在中央層面明確，但一些地方政府在面臨增長壓力時(shí)，仍不愿面對(duì)改革轉(zhuǎn)型帶來的陣痛，甚至仍然片面地將改革與發(fā)展對(duì)立起來，放棄或者變相回避改革，以為要增長就是刺激投資、刺激就是大上項(xiàng)目，最終又回到不計(jì)成本地上項(xiàng)目拉投資的老路上來。在現(xiàn)有政績考核體制下，地方官員出于政績壓力依然把GDP、用電量、固定資產(chǎn)投資等指標(biāo)放在首位，粗放式發(fā)展的思維還沒有扭轉(zhuǎn)，嘴上力捧改革、心里虛化改革的想法還大量存在，直接阻礙了改革的落實(shí)。

（二）一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)和領(lǐng)域的改革突破不明顯

從目前的改革落實(shí)情況來看，土地、國資、財(cái)稅等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革與全社會(huì)較高的預(yù)期差距較大，相關(guān)改革未觸及舊體制核心，而這些恰恰是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型所不能繞開的環(huán)節(jié)。例如集體土地使用權(quán)在融資上受限的情況并沒有改善;被寄予厚望的國資改革整體設(shè)計(jì)遲遲未能出;財(cái)稅體制改革雖有總體方案出臺(tái)，但財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分這一落實(shí)各項(xiàng)改革的關(guān)鍵點(diǎn)卻遲遲未能啟動(dòng)。

（三）部分地方對(duì)改革的觀望情緒較濃

《決定》實(shí)施以來，部分地方選擇了觀望、等待，推動(dòng)改革的動(dòng)力不足，怕?lián)屌?、怕?lián)?zé)任的情緒比較濃。土地改革、國資改革、生態(tài)文明制度建設(shè)、權(quán)力清單和負(fù)面清單管理等方面大多在等中央的具體意見，在看其他地方的動(dòng)作進(jìn)度。雖然中央一再強(qiáng)調(diào)改革的重要性，但對(duì)于地方政府來說改革創(chuàng)新的直接效益不明顯，怕出錯(cuò)勝于求突破。另外，由于改革督察、評(píng)估還沒有形成系統(tǒng)性常態(tài)化的機(jī)制，督辦地方推動(dòng)改革的壓力還沒有形成。

（四）部分改革與實(shí)際需求脫節(jié)

一些改革的設(shè)計(jì)和市場(chǎng)主體的實(shí)際需求脫節(jié)，直接弱化了改革的效果。行政審批制度改革從中央層面來看力度很大，但企業(yè)實(shí)際感受卻不明顯，像工商注冊(cè)制度改革那樣真正能夠給企業(yè)和個(gè)人松綁的改革還不多，往往是“數(shù)字很好聽，效果不明顯”，改革推進(jìn)力度與市場(chǎng)主體的效果感受存在反差，要害環(huán)節(jié)的改革還沒有啟動(dòng)?？傮w來看，改革措施在設(shè)計(jì)過程中大多缺少對(duì)需求主體改革意愿的調(diào)查，沒有搞清楚要害部位是什么，沒有理明白市場(chǎng)主體想要怎么改。

（五）中央與地方在改革實(shí)踐中出現(xiàn)偏差

中央是頂層設(shè)計(jì)的主體，而地方各級(jí)政府則是改革落實(shí)的責(zé)任主體。但是在改革落實(shí)的過程中，中央和地方出現(xiàn)偏差，使改革效果打了折扣。一是中央對(duì)地方創(chuàng)新支持不足，允許試錯(cuò)糾錯(cuò)的機(jī)制未形成，地方改革創(chuàng)新的熱情直接受到打壓。二是中央部門和地方政府對(duì)改革方向的把握不同。例如，財(cái)政部著力推動(dòng)PPP為主的國資運(yùn)營模式改革，但地方政府仍堅(jiān)持以國有企業(yè)為主的政府主導(dǎo)型新區(qū)投資開發(fā)，在國資統(tǒng)包區(qū)域開發(fā)的情況下，整個(gè)國資運(yùn)營模式很難改變。

（六）改革的系統(tǒng)性、協(xié)同性不足暴露出來

一是上下銜接不暢?；鶎釉诟母飫?chuàng)新中探索了一些新經(jīng)驗(yàn)，但與上級(jí)部門對(duì)接難。例如一些地方組建廉政辦公室，整合紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等部門職能，但下面改了，上級(jí)機(jī)構(gòu)管理體制運(yùn)行機(jī)制沒有變，審計(jì)的主體地位、監(jiān)察的獨(dú)立性等方面難以對(duì)接。二是一些單項(xiàng)改革缺乏配套銜接。行政審批權(quán)力不斷下放，但地方承接權(quán)力的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備還沒有完善，事后監(jiān)管制度還沒有建立，市場(chǎng)秩序的穩(wěn)定面臨風(fēng)險(xiǎn)。例如天津?yàn)I海新區(qū)成立了行政審批局，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)印章管審批”，但對(duì)于審批事前事后的監(jiān)管責(zé)任如何銜接仍沒有明確思路。

（作者單位：國家發(fā)展改革委體管所）