盧繼超

編者按：2008年以來，中國的地方政府債務擴張較快，這種快速擴張似的中國經(jīng)濟增長背負的債務負擔越發(fā)沉重，越來越多的人擔心，它會對我國整體金融穩(wěn)定、經(jīng)濟安全構成現(xiàn)實的威脅。同時，過去地方政府債務融資中最大的資金來源是銀行貸款，貸款規(guī)模受抵押品價值影響，因此事實上強化了房地產市場、土地財政和銀行業(yè)的連接。進入2014年后，房價開始下跌，地方政府土地財政已經(jīng)不堪使用，還債壓力加大。同時，今明兩年是地方政府還債高峰期，也可能加劇地方政府債務危機，這使得中國銀行業(yè)遭受房地產市場下跌風險及地方政府債務危機風險雙重擠壓。

新的《預算法》修訂，正式賦予了地方政府舉債的權利，而近日出臺的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》則完成了與《新預算法》的對接，對規(guī)范地方政府舉債進行了全方位部署。一系列重大文件的出臺體現(xiàn)了中央政府對解決地方政府債務的思路，主要是解決地方政府財政收支的不匹配和緩解地方債務危機，以時間換空間，最終消化存量地方政府債務。而對于銀行業(yè)來說，則得以從地方政府債務中脫離出來。同時，資產結構的變動也將使商業(yè)銀行改變原有的經(jīng)營策略。

國務院近日連發(fā)兩大制度變革文件，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號，簡稱43號文）和《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號、簡稱45號文）。財政部為落實國務院要求，10月下旬印發(fā)了《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（財預〔2014〕351號，簡稱351號文）。地方政府債務管理新政不期而至，將對商業(yè)銀行乃至整個金融業(yè)產生深遠影響。每次變革，必然機遇與挑戰(zhàn)并存，是對商業(yè)銀行綜合能力的全面考驗，高下立見。

政策要點

43號和45號文在政府債務管理方面的政策總結起來涵蓋四個方面，即“借、還、管、存”。

如何借？融資平臺的概念將逐步退出歷史舞臺。未來地方基建資金來源將分為三類：一是政府發(fā)債;二是PPP模式，即政府讓渡一定收益權，吸引社會資本;三是完全市場化融資，企業(yè)和銀行自擔風險。

如何還？政府發(fā)債融資的，由政府預算資金償還;PPP模式的由政府購買和使用者購買兩部分資金償還;完全市場化融資的，政府不再承擔任何償債責任，依靠項目經(jīng)營收入還款。

如何管？一是管理政府發(fā)債的規(guī)模、程序、資金用途;二是地方政府債務納入全口徑預算管理;三是建立預警、應急處置機制，完善債務報告和公開制度;四是將政府債務納入政績考核。

存量如何處置？其一，清理并妥善償還存量債務，政府的納入預算，企業(yè)的交給市場;其二，通過發(fā)債方式，重組高息、期限不匹配的債務;其三，保在建，符合條件的合同要繼續(xù)執(zhí)行。

對商業(yè)銀行公司金融業(yè)務的影響

政府債務全面清理，銀行存量資產面臨大考

43號文要求“抓緊將存量債務納入預算管理”、“對地方政府及其部門舉借的債務，相應納入一般債務和專項債務。對企事業(yè)單位舉借的債務，凡屬于政府應當償還的債務，相應納入一般債務和專項債務”。351號文提出“省級財政部門應于2015年1 月5日前上報財政部，經(jīng)國務院批準后，鎖定政府一般債務、專項債務及或有債務余額”。

依據(jù)文件精神，政府債務清理、認定工作將在2014年末2015年初完成，如果嚴格按照《擔保法》的要求，當前政府的部分增信措施處于無效或者模糊狀態(tài)，因此清理認定環(huán)節(jié)對銀行存量業(yè)務非常重要。資產質量將呈現(xiàn)兩極分化態(tài)勢，被認定的政府債務信用等級將提升，被剝離的債務可能面臨懸空風險。

融資平臺退出歷史舞臺，基建類貸款客戶整體信用水平下降，利率有望提升

43號文要求“剝離融資平臺公司政府融資職能”、“政府債務只能通過政府及其部門舉借”、“鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營（PPP模式）。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)?、資產證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任?！?/p>

依據(jù)文件精神，政府融資平臺將退出歷史舞臺。未來基礎設施建設融資將僅存三類模式：一是政府發(fā)債，適用于公益及半公益項目需要政府承擔的部分，如城市道路、文化廣場等;二是PPP模式，適用于半公益項目，政府讓渡一定的收益權給社會投資者，但不承擔償債和擔保責任，如污水及垃圾處理、軌道交通等;三是完全市場化融資，適用于非公益項目，如機場、高速、港口等。對于銀行來說，第二和第三類融資模式，銀行直接對應的是一般企業(yè)信用，整體評級水平將有所下移。當然，PPP模式下涉政類貸款由于主體信用等級的下降，定價將有一定提升，商業(yè)銀行如果能夠抓住機遇，資產整體收益水平有望改善。

政府承擔的責任由無限連帶變?yōu)橛邢拗С?，貸款增信及還款來源完全依賴市場

43號文明確“政府通過特許經(jīng)營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。不承擔投資者或特別目的公司的償債責任?！薄暗胤秸掳l(fā)生或有債務，要嚴格限定在依法擔保的范圍內，并根據(jù)擔保合同依法承擔相關責任?！?/p>

依據(jù)文件精神，曾經(jīng)依賴財政最終兜底的涉政類貸款，經(jīng)過清理甄別后，未來新增僅承擔有限責任，不再無限兜底。根據(jù)新《預算法》，土地出讓收益將納入全面預算管理，此前出現(xiàn)的以指定地塊出讓收益作為還款來源的模式將不復存在。雖然以往國家相關文件已多次提出政府不得違規(guī)擔保，但由于融資需求巨大，且債權人基于對政府的信任，市場上普遍存在著類似于BT回購、委托代建、補差協(xié)議、人大決議、政府安慰函等增信方式。43號文在文字表述上與此前差別不大，但明確提出政府債務只能通過發(fā)債解決，除存量業(yè)務外，新增企業(yè)融資都不會被認定為政府債務，如此則從源頭上使得當前“半遮半掩”的政府增信方式完全失效，還款來源也將主要依靠市場化經(jīng)營收益。

銀行資產結構被動調整，傳統(tǒng)授信政策和人才隊伍受到挑戰(zhàn)

在銀行信貸資產占比非常高的涉政類基礎設施貸款受限后，新增信貸資金除一定量的轉投政府債之外，不得不尋找新的資產配置方面，除PPP模式和非公益的基礎設施建設外，可能的投向還包括新興產業(yè)、中小企業(yè)等以民營企業(yè)為主的融資人，這對商業(yè)銀行的授信政策、風控能力和人才隊伍都提出了更高的要求。

總體來看，新政旨在防范和化解地方政府債務風險，探索融資新途徑，懸在銀行頭上的“達摩克利斯之劍”可望暫時歸鞘

綜觀43號文、45號文和351號文，國務院和財政部對于政府債務和未來建設意在“修明渠、堵暗道、規(guī)范管理”。不僅約束了政府、融資平臺企業(yè)和金融機構，還“把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核，糾正不正確的政績導向”。近年來甚囂塵上的“中國地方政府債務危機”或將通過中央政府大力改革的方式逐步得到化解，懸在銀行頭上的“達摩克利斯之劍”可望暫時歸鞘，近期銀行股在資本市場的表現(xiàn)也可印證這一判斷。

應對策略

盡快梳理存量業(yè)務，確保在債務清理認定中掌握主動，力爭將存量資產最大限度納入政府債務

如前所述，政府債務的清理和認定對商業(yè)銀行存量資產影響非常巨大，而這方面尚未出臺細則，且新政之前的商業(yè)銀行通行做法難免有“擦邊球”之處，商業(yè)銀行各級機構應盡快全面梳理存量業(yè)務，特別是在融資主體、資金用途、政府增信、還款來源等方面解包還原，做到心中有數(shù)，同時加強與監(jiān)管部門、政府及債務人的密切溝通，確保在債務認定過程中掌握主動，努力將存量資產最大限度的認定為政府債務。

加強與監(jiān)管和財政部門溝通，爭取在保障性住房等民生領域獲準繼續(xù)提供貸款支持

保障性安居工程，特別是棚戶區(qū)改造，是本屆政府調結構、促發(fā)展的重點。保障性住房順利推進的核心是資金供應。根據(jù)國務院及相關部委的規(guī)劃，未來5年，保障性安居工程建設的資金需求將達數(shù)萬億元，即使政府發(fā)債優(yōu)先支持亦存在非常大的資金缺口。43號文提出了差別化對待政策，“對于中央出臺的重大政策措施如棚戶區(qū)改造等形成的政府性債務，應當單獨統(tǒng)計、單獨核算、單獨檢查、單獨考核。” 新政之后，此類業(yè)務具有信用風險小、綜合收益高的雙重特點，經(jīng)濟和社會效益兼得。因此，商業(yè)銀行應加強與監(jiān)管和財政部門溝通，爭取在保障性住房等民生領域獲準繼續(xù)提供貸款支持。

在確保合規(guī)和信用風險可控的基礎上，爭取在2014年12月末之前將儲備項目盡快落地

新《預算法》將于2015年1月1日起實施，351號文亦明確政府債務清理甄別于今年末結束。商業(yè)銀行應在此過渡期內，保持與監(jiān)管和財政部門順暢溝通的前提下，確保業(yè)務合規(guī)和信用風險可控的基礎上，按照新政的要求，以政府債務的標準落實政府增信、資金用途、還款來源等細節(jié)，盡快推動儲備項目的調研、審查、審批和簽約，以此擴充一批優(yōu)質信貸資產。

加大研究力度，積極儲備PPP項目和“中間型”客戶，探索新形勢下公司貸款的發(fā)展趨勢，主動應對形勢變化

《預算法》的修訂和地方政府債務管理新政實施具有劃時代的意義，對整個金融業(yè)都將產生深遠影響，目前涉政類業(yè)務主推的PPP模式成熟案例尚且不多，近日財政部出臺了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號），預計財政、銀監(jiān)、發(fā)改等部門還將陸續(xù)出臺配套措施，商業(yè)銀行應加大研究和跟蹤力度，積極儲備優(yōu)質的PPP項目，主動應對改革和變化，做到對新形勢的早認識、早響應。

此外，商業(yè)銀行應加快推動授信政策轉向，順勢降低基建類貸款比重，積極推動綜合收益最高的“中間型”客戶的開拓，優(yōu)化資產結構，提高整體收益水平。

加速人才隊伍建設，全面提升市場敏感性和風控能力，應對多元化資產配置背景下的市場競爭和風險控制

地方政府債務管理新政加上當前利率市場化、金融脫媒的宏觀背景，商業(yè)銀行資產質量下移、信用風險上升、利差收窄已是必然趨勢，傳統(tǒng)知識結構和人才隊伍已不能適應新形勢和挑戰(zhàn)，商業(yè)銀行應抓住此次機會，變被動為主動，加速人才隊伍建設，加大培訓力度，建立一支具有敏銳市場洞察力和高超風控能力的專業(yè)團隊，迎接挑戰(zhàn)。

抓住改革機遇，積極開拓債券承銷、并購貸款、財務顧問等投行業(yè)務，努力實現(xiàn)業(yè)務升級

此次新政實施對投行業(yè)務的利好將非常明顯。一方面，地方政府發(fā)債必將推動商業(yè)銀行債券承銷業(yè)務大發(fā)展，目前城投債承銷以券商為主，但地方政府發(fā)債規(guī)模大、價格低、銷售要求高，承銷主體必然轉向大型商業(yè)銀行;另一方面，PPP模式在我國成功案例尚且不多，地方政府、社會資本和商業(yè)銀行均處于摸索狀態(tài)，此種情況下，準備充分、研究深入的商業(yè)銀行可抓住機遇，積極開拓財務顧問業(yè)務，既能獲得中間業(yè)務收入，又能提前介入PPP結構設計，選擇優(yōu)質資產;另外，本次融資平臺轉型將產生大量資產重組、兼并收購的市場機會，相伴生的并購貸款和財務顧問業(yè)務亦將快速增長。每次改革，必然機遇與挑戰(zhàn)并存，若能加快轉型，迅速響應，則將抓住機遇，實現(xiàn)彎道超越。

（作者單位：中國郵政儲蓄銀行總行公司業(yè)務部）