閻建軍

《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見》（以下簡稱為“《若干意見》”，新國十條）開創(chuàng)了中國保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展的新紀(jì)元。它創(chuàng)新性地把保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展融入國家全面深化改革布局，規(guī)劃了行業(yè)在新時(shí)期的發(fā)展目標(biāo)和主要任務(wù)，提出了一系列重要戰(zhàn)略舉措。

《若干意見》著眼于推動(dòng)中國保險(xiǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，打造現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)。政策舉措包括五個(gè)方面：即把商業(yè)保險(xiǎn)建成社會(huì)保障體系的重要支柱，將保險(xiǎn)納入災(zāi)害事故防范救助體系， 通過保險(xiǎn)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)升級， 運(yùn)用保險(xiǎn)機(jī)制創(chuàng)新公共服務(wù)，深化保險(xiǎn)業(yè)改革開放。上述五方面的舉措可以概括為兩個(gè)基本方面：第一，將保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展融入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程，培育核心功能;第二，加強(qiáng)保險(xiǎn)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，克服行業(yè)自身弊端。應(yīng)當(dāng)指出，《若干意見》既為保險(xiǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級營造了良好發(fā)展環(huán)境，打開了廣闊發(fā)展空間;又推動(dòng)保險(xiǎn)業(yè)苦練內(nèi)功，增強(qiáng)轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)生動(dòng)力。

將保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展融入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程，培育核心功能

風(fēng)險(xiǎn)管理是保險(xiǎn)業(yè)的核心功能，保障性業(yè)務(wù)是保險(xiǎn)業(yè)的主業(yè)。但是，長期以來，中國保險(xiǎn)業(yè)保障性業(yè)務(wù)的發(fā)展不盡如人意，突出表現(xiàn)在兩方面。一是在重大自然災(zāi)害中保險(xiǎn)保障功能發(fā)揮不足。在“5·12”汶川地震、2010年南方特大洪水和2014年魯?shù)榈卣鸬纫幌盗凶匀粸?zāi)害中，我國財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)業(yè)賠付占災(zāi)害損失的比例均不到2%，而同類災(zāi)害損失中發(fā)達(dá)國家財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)業(yè)賠付比例通常超過30%。二是壽險(xiǎn)業(yè)務(wù)以儲(chǔ)蓄理財(cái)型產(chǎn)品為主，容易被其他金融理財(cái)產(chǎn)品替代，尤其是一旦遇到經(jīng)濟(jì)不景氣和股市下跌，行業(yè)保費(fèi)增速即大幅回落，2011年甚至出現(xiàn)負(fù)增長。

保障性業(yè)務(wù)難以發(fā)展，原因之一是難以融入由政府大包大攬的救災(zāi)體系、社會(huì)保障體系和社會(huì)管理體系。

以巨災(zāi)保險(xiǎn)為例，由于巨災(zāi)造成的損失具有較強(qiáng)的社會(huì)性和全局性，是否投保巨災(zāi)保險(xiǎn)已經(jīng)不僅僅是一種個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)選擇，更是一種降低社會(huì)整體運(yùn)行成本和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的要求。巨災(zāi)保險(xiǎn)作為一種國家避險(xiǎn)機(jī)制，僅僅依靠市場化運(yùn)作還難以全面開展。另一方面，雖然以政府為主體、以財(cái)政為支撐的傳統(tǒng)體制在應(yīng)對重大自然災(zāi)害時(shí)發(fā)揮了關(guān)鍵作用，但也暴露出導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算軟約束、救災(zāi)效率有待提高以及舞弊和腐敗等問題，因此，有必要強(qiáng)化政府和市場兩種機(jī)制的配合，以財(cái)政稅收政策為杠桿，以商業(yè)保險(xiǎn)為運(yùn)營平臺(tái)建立多層次巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。遺憾的是，傳統(tǒng)的全民救災(zāi)體制依然具有很強(qiáng)的制度慣性，政府有關(guān)部門對建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金和巨災(zāi)再保險(xiǎn)等基礎(chǔ)性制度的緊迫性及其方案尚未取得共識(shí)。

以健康保險(xiǎn)為例，歐美國家健康保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)是由保險(xiǎn)公司承擔(dān)基本醫(yī)保運(yùn)營，培育對醫(yī)療供給方的談判實(shí)力，進(jìn)而發(fā)展補(bǔ)充醫(yī)保。在我國全民醫(yī)保體系的建設(shè)過程中，中心是圍繞基本醫(yī)保擴(kuò)面，主要由政府機(jī)構(gòu)及其所屬事業(yè)單位承擔(dān)基本醫(yī)保運(yùn)營，保險(xiǎn)公司管理的醫(yī)保基金在全國衛(wèi)生總支出中所占比例微不足道，對醫(yī)院缺乏影響力，難以管控診療過程中的風(fēng)險(xiǎn)。由于政府基本醫(yī)保的保障程度提高過快，相應(yīng)壓縮了商業(yè)補(bǔ)充醫(yī)保的發(fā)展空間。

商業(yè)保險(xiǎn)是一種市場化的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制，當(dāng)政府在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理體系中承擔(dān)了過多的責(zé)任，就對保險(xiǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理功能進(jìn)行了替代，保險(xiǎn)業(yè)的主業(yè)自然難以發(fā)育成熟。

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是我國當(dāng)前全面深化改革的目標(biāo)，在整個(gè)國家治理體系的重新架構(gòu)和分工當(dāng)中，要發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，激發(fā)市場和社會(huì)主體的創(chuàng)造活力;要對政府過去不受限制的權(quán)力和承擔(dān)的過重責(zé)任加以約束，推進(jìn)政府簡政放權(quán)。

政府改革轉(zhuǎn)型必將推動(dòng)保險(xiǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，打開保障型業(yè)務(wù)發(fā)展空間。我國未來幾十年面臨人口老齡化、慢性病多發(fā)、自然災(zāi)害多發(fā)、社會(huì)矛盾易于激化等風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理體系需要加強(qiáng)而非弱化，政府改革轉(zhuǎn)型留下的真空需要市場和社會(huì)力量去填補(bǔ)，商業(yè)保險(xiǎn)天然是一種市場化的風(fēng)險(xiǎn)管理和社會(huì)管理機(jī)制，這種特征使得保險(xiǎn)業(yè)可以成為創(chuàng)新社會(huì)管理的有效機(jī)制和轉(zhuǎn)變政府職能的重要抓手，成為提高民生保障水平和保障質(zhì)量的重要渠道。

具體而言，《若干意見》從以下四個(gè)方面培育保險(xiǎn)業(yè)核心功能，建立與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相匹配的現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)。一是把商業(yè)保險(xiǎn)建成社會(huì)保障體系的重要支柱，并給予稅收優(yōu)惠和社會(huì)保險(xiǎn)市場化運(yùn)作等政策支持。二是建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。形成以商業(yè)保險(xiǎn)為平臺(tái)、財(cái)政支持下的多層次巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，藏救災(zāi)能力于市場。三是發(fā)揮責(zé)任保險(xiǎn)化解矛盾糾紛的功能，重點(diǎn)發(fā)展與公眾利益關(guān)系密切的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)、食品安全責(zé)任保險(xiǎn)、醫(yī)療責(zé)任保險(xiǎn)、校園安全責(zé)任保險(xiǎn)等領(lǐng)域。四是通過保險(xiǎn)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)升級，著力發(fā)揮保險(xiǎn)對于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化和外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級等的作用

深根固本，克服自身弊端

政策環(huán)境的改善是推動(dòng)保險(xiǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的外因，但是，“打鐵還需自身硬”，《若干意見》也關(guān)注到扶正固本，夯實(shí)行業(yè)發(fā)展根基。

大力開發(fā)核心資源，筑牢科學(xué)發(fā)展基礎(chǔ)

核心資源短缺制約保障型業(yè)務(wù)發(fā)展。在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的大體系中，保險(xiǎn)業(yè)從事的是人身和財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理，其核心資源是數(shù)據(jù)信息和數(shù)據(jù)平臺(tái)，以行業(yè)純風(fēng)險(xiǎn)損失率等風(fēng)險(xiǎn)信息為基礎(chǔ)，以各種預(yù)防和減少客戶風(fēng)險(xiǎn)損失的手段為保證，對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定價(jià)并促成以人身和財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)為標(biāo)的的交易。我國財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)業(yè)和健康險(xiǎn)業(yè)雖然歷經(jīng)三十余年的發(fā)展，也積聚了數(shù)萬億以上的資產(chǎn)規(guī)模，卻恰恰在上述基礎(chǔ)資源環(huán)節(jié)發(fā)展嚴(yán)重滯后。

比如，核心資源短缺導(dǎo)致車險(xiǎn)業(yè)務(wù)缺乏科學(xué)的經(jīng)營基礎(chǔ)。車險(xiǎn)市場突出的問題是“傭金戰(zhàn)”和“價(jià)格戰(zhàn)”，部分車險(xiǎn)的費(fèi)率一度竟然打70%的折扣，暴露出產(chǎn)險(xiǎn)公司在實(shí)際用于經(jīng)營核算的保險(xiǎn)費(fèi)中，分不清哪些屬于風(fēng)險(xiǎn)保費(fèi)，哪些屬于包括傭金在內(nèi)的附加費(fèi)用。從車險(xiǎn)發(fā)展的客觀規(guī)律看，風(fēng)險(xiǎn)保費(fèi)是經(jīng)營成本的底線，在既沒有風(fēng)險(xiǎn)對價(jià)關(guān)系，也沒有風(fēng)險(xiǎn)保費(fèi)概念的情況下，任意支付傭金自然成為惡性競爭的主要手段，似乎傭金的支付比例可以無限制增長。結(jié)果是部分財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)公司看到此類業(yè)務(wù)難以為繼，轉(zhuǎn)而大力發(fā)展理財(cái)型產(chǎn)品，到資本市場豪賭一把。車險(xiǎn)產(chǎn)品缺乏科學(xué)的經(jīng)營基礎(chǔ)，原因在于全行業(yè)缺乏純風(fēng)險(xiǎn)損失率、損失次數(shù)分布、損失金額分布等基本的精算和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，尚未建成全國性的車險(xiǎn)數(shù)據(jù)平臺(tái)。

類似的情況還發(fā)生在健康險(xiǎn)領(lǐng)域，部分公司健康險(xiǎn)業(yè)務(wù)尚未實(shí)現(xiàn)單獨(dú)核算，疾病發(fā)生率和醫(yī)療費(fèi)用等行業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫尚未建立，產(chǎn)品難以科學(xué)定價(jià)。此外，行業(yè)“醫(yī)保通”結(jié)算平臺(tái)仍難以實(shí)現(xiàn)，還無法實(shí)現(xiàn)對不合理診療行為和醫(yī)療費(fèi)用的控制。

為了彌補(bǔ)保險(xiǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后這個(gè)短板，《若干意見》引領(lǐng)保險(xiǎn)業(yè)回歸根本，要求加快建立保險(xiǎn)業(yè)各類風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫，修訂行業(yè)經(jīng)驗(yàn)生命表、疾病發(fā)生率表等。加快中國保險(xiǎn)信息技術(shù)管理有限責(zé)任公司發(fā)展，為提升保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理水平、促進(jìn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供基礎(chǔ)支持。上述行業(yè)數(shù)據(jù)平臺(tái)的作用有三：一是為監(jiān)管部門實(shí)施費(fèi)率監(jiān)管提供依據(jù)。二是可以促進(jìn)公司理性競爭和規(guī)范經(jīng)營，包括見費(fèi)出單、防范假保單和假賠案、純風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)分析、信息系統(tǒng)管控、財(cái)務(wù)核算費(fèi)用分?jǐn)?、?zhǔn)備金評估、協(xié)助公司加強(qiáng)內(nèi)部控制等。三是按時(shí)披露交強(qiáng)險(xiǎn)賠付率和損失分布曲線等相關(guān)信息，保證消費(fèi)者的知情權(quán)。

保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，鞏固長期發(fā)展根本

保險(xiǎn)消費(fèi)者是弱勢群體。這表現(xiàn)在三個(gè)方面，其一，保險(xiǎn)市場的高度信息不對稱性使得消費(fèi)者處于弱勢;其二，保險(xiǎn)合同的履行通常具有遠(yuǎn)期性和射幸性，消費(fèi)者利益易受侵害;其三，對銷售誤導(dǎo)等問題，保險(xiǎn)消費(fèi)者往往難以舉證，如果相關(guān)機(jī)制不完備，侵犯保險(xiǎn)消費(fèi)者利益就有機(jī)可乘。

保險(xiǎn)行業(yè)是金融服務(wù)業(yè)，是信用行業(yè)，消費(fèi)者對這個(gè)行業(yè)的信任關(guān)系到行業(yè)發(fā)展的根本。我國保險(xiǎn)業(yè)仍處于初級發(fā)展階段，在部分業(yè)務(wù)領(lǐng)域，出現(xiàn)了“銷售誤導(dǎo)、理賠難”問題，影響行業(yè)形象，一旦出現(xiàn)“信任危機(jī)”將摧毀行業(yè)生存的根本，加強(qiáng)保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)是維護(hù)消費(fèi)者信心的關(guān)鍵，更是保險(xiǎn)業(yè)長期發(fā)展的基石。

《若干意見》要求加強(qiáng)保險(xiǎn)消費(fèi)者合法權(quán)益保護(hù)。探索建立保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛多元化解決機(jī)制，建立健全保險(xiǎn)糾紛訴訟、仲裁與調(diào)解對接機(jī)制。加大保險(xiǎn)監(jiān)管力度，監(jiān)督保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)全面履行對保險(xiǎn)消費(fèi)者的各項(xiàng)義務(wù)，嚴(yán)肅查處各類損害保險(xiǎn)消費(fèi)者合法權(quán)益的行為。落實(shí)上述措施是一項(xiàng)長期艱巨的工作，也是一種復(fù)雜的利益再分配，這一分配過程要求監(jiān)管者堅(jiān)定地維護(hù)保險(xiǎn)市場的公平公正，確保保險(xiǎn)供給者和保險(xiǎn)需求者之間的權(quán)利平衡，引導(dǎo)保險(xiǎn)業(yè)回歸其互助共濟(jì)的文化本原。

《若干意見》吹響了我國從“保險(xiǎn)大國”邁向“保險(xiǎn)強(qiáng)國”的號角，由此，我國保險(xiǎn)業(yè)將逐步進(jìn)入持續(xù)平穩(wěn)健康發(fā)展的新常態(tài)。

（作者單位：中國社科院金融所保險(xiǎn)研究室）