劉明彥

存款保險制度作為金融安全網(wǎng)之一，在經(jīng)濟增速下行、銀行不良“雙升”之際推出，其影響將極其深遠。但如何客觀看待存款保險制度，使中國的存款保險能真正發(fā)揮其穩(wěn)定金融系統(tǒng)的功能，對存款保險制度鼻祖美國的存款保險制度框架及歷史功效進行分析，將具有一定借鑒價值。

美國存款保險制度演變與框架

美國存款保險制度建立

美國是世界上第一個建立存款保險制度的國家。1829年紐約實施了全美第一個州立存款保險制度。百年之后的1933年美國政府為應對大蕭條對銀行業(yè)的沖擊，通過了《格拉斯-斯蒂格爾法案》，于1934年成立了美國聯(lián)邦存款保險公司（FDIC），并于同年建立聯(lián)邦儲蓄信貸保險公司（FSLIC），后者專門向儲蓄信貸協(xié)會（S&Ls）提供存款保險。

FSLIC被20世紀80年代的儲貸危機耗盡了資本，于1995年被FDIC接管，F(xiàn)DIC是美國最主要的存款保險機構。除FDIC之外，美國的國家信用合作保險基金也具有存款保險職能，向信用合作機構提供存款保險。

FDIC的主要職責

經(jīng)美國國會授權，F(xiàn)DIC主要有三大職能。一是存款保險。為全美6589家獨立注冊的銀行和儲蓄信貸機構的8種賬戶超過4萬億美元提供限額保險，最初存款人保險限額僅為2500美元，后經(jīng)多次調(diào)整，1980年將保險限額由4萬美元提高到10萬美元，2008年危機期間為了防止銀行擠兌，再次將存款保險限額由10萬美元大幅調(diào)高至25萬美元。

二是銀行監(jiān)管。對5200多家非美聯(lián)儲成員的州注冊銀行和儲蓄信貸機構直接監(jiān)管，可以要求被監(jiān)管銀行定期報告其財務狀況，開展現(xiàn)場檢查;對從事不安全業(yè)務的銀行及管理人員處以罰款、發(fā)布停業(yè)整頓命令、撤銷高管人員職務、終止并取消其存款保險等處罰。三是處置倒閉存款機構。當存款機構資不抵債、不能支付到期債務或資本充足率低于2%時，該機構的注冊管理機關將做出正式關閉決定并通知FDIC。根據(jù)美國法律，F(xiàn)DIC是所有倒閉聯(lián)邦銀行和聯(lián)邦儲貸協(xié)會的清算管理人，目前大部分州也任命FDIC為倒閉州銀行的清算管理人。

FDIC處置倒閉存款機構主要有三種方式：一是購買與承接交易，即由一家穩(wěn)健金融機構承接倒閉機構的部分或全部債務，購買其部分或全部資產(chǎn)，F(xiàn)DIC為收購提供資金援助;二是存款償付，指FDIC在清算倒閉機構過程中，直接向存款人賠付被保險存款，然后進行清算;三是救助，F(xiàn)DIC通過貸款、存款、購買資產(chǎn)或承擔債務等方式向瀕臨破產(chǎn)的銀行提供財務援助，使該銀行免于破產(chǎn)。

FDIC保險基金

基金資金來源于保費和投資收益。FDIC從未獲得國會的財政撥款，啟動資金來源于投保銀行的保險費和美國財政部的1.5億美元貸款（已于1948年還清），之后一直靠投保的銀行和儲貸協(xié)會繳納的保險費和投資美國政府債券收益積累保險基金，本輪金融危機前FDIC的營運資金約500億美元。

保費由統(tǒng)一費率轉(zhuǎn)向風險差別費率。從1933年到1993年，F(xiàn)DIC一直實行統(tǒng)一費率，即根據(jù)銀行存款規(guī)模征收存款保險費，而不考慮銀行承擔的風險。統(tǒng)一費率無法對銀行的風險經(jīng)營活動進行約束，形成了較嚴重的道德風險。FDIC根據(jù)銀行的資本充足率劃分標準和CAMELS評級，將銀行存款保險費率分為九個檔次，費率區(qū)間從0～0.27%。

基金目標比率由固定比例調(diào)整為區(qū)間浮動。為了保證FDCI對銀行存款的償付能力，保險基金必須與被保險存款的比率維持在一定水平，即目標比率（目標比率=存款保險基金額/被保險存款額）。FDIC成立之后相當長時期，目標比率為1.25%，2009年國會通過法案，將固定目標比率調(diào)整為1.15%～1.5%區(qū)間浮動，允許FDIC在目標比率發(fā)生以下變化時采取相應行動：一是當目標比率低于或預計半年內(nèi)低于1.15%時，F(xiàn)DIC一年內(nèi)收足基金規(guī)定的目標比率，或收取不低于0.23%的費率，15年內(nèi)收足資金;二是當目標比率在1.35%～1.5%之間時，將超出1.35%比例部分中的一半向被保險成員返還;三是當目標比率超過1.5%時，F(xiàn)DIC必須將超出部分返回給被保險成員。

保險賠付

限額不斷調(diào)升。存款保險的賠付是根據(jù)存款人進行，而不是按賬戶賠付。當一個存款人在倒閉機構有多個賬戶時，合并計算。另外，F(xiàn)DIC只對存款人的支票賬戶、儲蓄賬戶、存單、退休金賬戶等存款賬戶進行保險，對共同基金投資、股票、債券、國庫券等其他投資品不予保險。目前美國存款保險限額為25萬美元，是成立之初的100倍。

賠付程序。當一家參加存款保險不得不破產(chǎn)時，F(xiàn)DIC會盡可能安排一家穩(wěn)健銀行將其收購，或接管破產(chǎn)銀行，償付存款人保險限額內(nèi)的存款。

美國存款保險制度實施效果

美國存款保險制度黃金期（1934～1980年）

1934年聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）作為一家政府機構成立，負責為銀行存款提供保險，避免擠兌，開創(chuàng)了世界存款保險制度的先河。在FDIC成立之后近半個世紀，其在維護存款人信心，保障金融系統(tǒng)安全發(fā)揮了巨大的作用。

美國聯(lián)邦存款保險公司的數(shù)據(jù)顯示，從1934年到1980年47年中，F(xiàn)DIC保險的銀行破產(chǎn)數(shù)量總數(shù)為480家，平均每年有12家銀行破產(chǎn)，遠低于1934年至2014年間平均每年破產(chǎn)50家銀行的平均水平。該階段存款保險制度湊效的主要原因有：一是美國金融業(yè)實施嚴格的分業(yè)經(jīng)營，銀行很少涉及證券、保險業(yè)務，銀行交易賬戶資產(chǎn)在總資產(chǎn)中占比極低;二是實施嚴格的Q條款和金融管制，銀行不能為活期存款支付利息，對定期存款也規(guī)定了最高利率上限，并對銀行的跨區(qū)經(jīng)營進行限制，銀行面臨較低的利率風險;三是美國經(jīng)濟保持較快增長，期間美國平均增速為4.74%，銀行業(yè)面臨著良好的宏觀經(jīng)濟環(huán)境。

儲貸危機考驗美國存款保險制度（1980～1995年）

20世紀70年代美國的高通脹（平均CPI高達7.5%）和高利率（聯(lián)邦基金利率超過10%）使通過短期儲蓄存款融資但發(fā)放長期固定利率房地產(chǎn)貸款的儲貸機構面臨利率風險驟升。1982年美國國會通過一項法案，允許儲貸機構投資安全和不安全的貸款，甚至可以投資垃圾債券。1986年美國取消了規(guī)定存款利率上限的Q條款，這使得儲貸機構進行激進的高息攬存。資產(chǎn)負債期限的錯配和存貸利率的倒掛（存款利率20%，貸款利率8%），使美國近30%的依靠吸收短期儲蓄存款、投放于房地產(chǎn)貸款的儲貸機構陷入困境。1986～1995年，F(xiàn)SLIC（聯(lián)邦儲貸保險公司）關閉了1043家儲貸機構，超過20世紀80年代初期所有儲貸機構的三分之一。救助儲貸機構的巨額成本，最終導致1987年FSLIC資不抵債并入FDIC。

儲貸危機期間美國存款保險制度失靈原因：一是對儲貸機構監(jiān)管不力，無法抑制其冒險行為的道德風險;二是利率市場化、高通脹、放松管制等宏觀經(jīng)濟環(huán)境引發(fā)了系統(tǒng)性風險，這超出了存款保險制度的保險范圍。

次貸危機對存款保險制度沖擊（2007年至今）

2007年4月美國第二大次級抵押貸款公司新世紀金融破產(chǎn)，標志著次貸危機爆發(fā)。隨著次貸危機的蔓延，重倉次貸債券和相關衍生品CDO的投資銀行和大型商業(yè)銀行損失慘重。同期FDIC的資本余額僅為346億美元，一家像華盛頓互惠銀行（存款1880億）的中型銀行破產(chǎn)即可耗盡FDIC的資本。在此背景下，美國政府推出巨額救助計劃，對“兩房”、AIG、花旗、摩根大通等大型機構注資超過3000億美元，才避免了金融危機的擴散。盡管如此，自2007年以來，美國商業(yè)銀行總共破產(chǎn)了516家銀行，而且五大投行中貝爾斯登和美林證券被收購，雷曼兄弟破產(chǎn)，美國資本市場和實體經(jīng)濟均遭受重創(chuàng)。

次貸危機中美國存款保險制度失靈的原因：一是在混業(yè)經(jīng)營下，保險、證券公司的經(jīng)營風險會通過金融市場迅速傳遞到商業(yè)銀行的交易賬戶，導致銀行資產(chǎn)出現(xiàn)巨額減計，而保險、證券公司的資產(chǎn)并未保險;二是大型銀行的資金來源中近50%是非存款負債，主要是債券和票據(jù)等，這些非存款負債無需交納保費，但面臨更大的市場風險和流動性風險;三是混業(yè)經(jīng)營下商業(yè)銀行交易賬戶和表外資產(chǎn)占比大幅上升，在金融市場動蕩情況下，這些資產(chǎn)可能遭受巨額減計，使用商業(yè)銀行承擔了比銀行賬戶更高的風險。

美國存款保險制度實踐對中國的啟示

美國存款保險制度無疑是迄今為止最成功的存款保險制度，也是世界存款保險制度的典范，總結(jié)其80年的實踐經(jīng)驗與教訓，我們得出以下幾點啟示：

存款保險制度無力應對系統(tǒng)性風險。存款保險制度設立的初衷在于維護存款人對銀行的信心，防止擠兌對銀行帶來的流動性風險，并阻斷破產(chǎn)銀行風險向穩(wěn)健銀行的傳染，從而避免非系統(tǒng)性風險演變?yōu)橄到y(tǒng)性風險。但銀行面臨的不僅僅是存款人缺乏信心引發(fā)的擠兌風險（流動性風險），而且擠兌風險可以通過存款準備金制度予以化解，銀行面臨的最大風險實際上是經(jīng)濟周期波動產(chǎn)生系統(tǒng)性風險，另外利率市場化和銀行綜合化經(jīng)營使銀行承擔著更大的利率風險和資本市場波動的風險，比如，美國大型銀行持有巨額的次級貸款、次級債券及相關衍生品，在本輪金融危機中遭受了上千億美元資產(chǎn)計減的損失，這些風險僅靠對存款進行保險無法防范。當然，從理論上講，F(xiàn)DIC通過監(jiān)督、檢查可一定程度上抑制銀行的過度承擔風險的經(jīng)營行為，但這都對FDIC的監(jiān)管能力提出了挑戰(zhàn)。美國儲貸危機和次貸危機的實踐表明，只有政府才能真正應對系統(tǒng)性風險，承擔起“最后借款人”的職責。

存款保險制度的部分作用被資本充足率監(jiān)管替代。1934年美國存款保險制度建立時，同時實施分業(yè)經(jīng)營的金融模型，商業(yè)銀行業(yè)務與相對高風險的投資銀行業(yè)務、保險業(yè)務相分離。為了防止銀行業(yè)因高息攬存而冒險經(jīng)營，美國推出金融管制的Q條款，這些保守的監(jiān)管制度雖然抑制了銀行業(yè)的發(fā)展，但其近半個世紀免受金融危機的侵擾。20世紀80年代的利率市場化，使儲貸協(xié)會和銀行業(yè)都因存款利率飚升而承擔了過度的利率風險，最終釀成了儲貸危機。1999年美國通過了新金融法案，銀行業(yè)由分業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)向混業(yè)，九年之后即暴發(fā)了次貸危機?；诜謽I(yè)經(jīng)營和金融管制的存款保險制度在利率市場化和混業(yè)經(jīng)營背景下能否發(fā)揮存款保險功能，存在爭議。即使有存款保險，當銀行破產(chǎn)風險上升時，存款人仍會擠兌而不會坐等存款保險基金進行賠償，因為后者通常有一定時滯。另外，從20世紀90年代開始實施的巴塞爾協(xié)議，使不低于8%的資本充足率為存款人及其他債權人的權益提供了一定保障，部分替代了存款保險制度的功能。

保險目標比率的確定需在安全與效率之間進行平衡。本輪金融危機前，美國存款保險實施風險差別化費率和1.25%的保險基金目標比率，但僅占銀行業(yè)被保險存款余額1.25%的保險基金規(guī)模能否為銀行業(yè)存款提供充足的保險，實踐中存在不確定性。但如果對銀行保險征收較重的保費，一方面會侵蝕銀行的利潤，另一方面會形成銀行增加非存款負債的激勵，即更多地依賴不需要交存款保險費的債券、同業(yè)和衍生品融資等，導致銀行的制度套利。如果中國對銀行存款征收0.07%的存款保險費，大概需要15年保險基金的規(guī)模才能達到1.25%的目標比率，此前政府需要向存款保險基金融資以樹立市場信心。

存款保險范圍和限額應適時調(diào)整。美國存款保險基金只對存款人的八類存款賬戶進行保險，本輪金融危機前為10萬美元，為應對金融危機，保險限額目調(diào)整為25萬美元，可見提高保險限額可擴大存款保險的覆蓋面，增強存款保險的穩(wěn)定金融體系功能。但保險限額越高，保險基金在銀行破產(chǎn)時需要付出的成本就越高，存款人分散和控制風險的激勵就會削弱。中國存款保險條例意見稿中將存款保險上限設為50萬元，可以覆蓋絕大多數(shù)自然人的存款，但對企業(yè)及社會團體來說，覆蓋力度有所不足。因而，存款保險制度可能使部分企業(yè)存款由中小銀行分流至大型銀行，進一步加劇大型銀行在市場上的強勢地位。

（作者單位：中國民生銀行信息管理部）