鄭胡根

對構(gòu)建駱馬湖生態(tài)環(huán)境綜合管理模式的思考

鄭胡根

一、概述

駱馬湖是流域性大型湖泊，也是南水北調(diào)東線重要水資源調(diào)蓄水庫，具有防洪減災(zāi)、城鄉(xiāng)供水、農(nóng)業(yè)灌溉、航運(yùn)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、旅游觀光、岸線利用等綜合功能，發(fā)揮著巨大的社會經(jīng)濟(jì)、環(huán)境生態(tài)與減災(zāi)效益。隨著駱馬湖區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)與城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，對以水資源為主的各類湖泊資源、環(huán)境、生態(tài)需求不斷增加，一方面資源環(huán)境承載力難以滿足，駱馬湖生態(tài)環(huán)境狀況不容樂觀，現(xiàn)狀中存在不少問題；另一方面現(xiàn)有的與單一功能相對應(yīng)的分散管理方式不能滿足以生態(tài)環(huán)境為重點的綜合管理需求，需要在管理模式上做出必要的調(diào)整與變革。

二、駱馬湖生態(tài)環(huán)境問題分析

1.入湖河道來水量有減少的趨勢

駱馬湖上游入湖河道來水主要是兩個方向：沂河來水和中運(yùn)河來水，也有部分來自房亭河，其中沂河方向來水代表站為港上站，運(yùn)河方向來水代表站為運(yùn)河站。根據(jù)19971～2014年水文資料分析，沂河港上站年平均來水15億m3，其中汛期11.9億m3，非汛期3.1億m3；中運(yùn)河運(yùn)河站年平均來水26.07億m3，其中汛期19.17億m3，非汛期6.9億m3。

隨著上游工況變化尤其是用水、調(diào)水條件的變化，駱馬湖上游河道來水將會受到較大影響。在沂河（祊河）方向變化體現(xiàn)在以下幾個方面：其一，據(jù)測算沂河2001～2010年平均總用水量為13.3億m3，呈現(xiàn)上升趨勢，用水增加必然減少來水。其二，沂河上游已建5座大型水庫、22座中型水庫總庫容22.45億m3（其中興利庫容12.52億m3），已建攔河閘壩15座攔蓄庫容在1.5億m3，上游蓄水、調(diào)水能力增強(qiáng)，勢必影響下泄水量。另外，上游水土保持改善和河道景觀水面積增大，流域整體蒸發(fā)蒸騰量隨之加大增加，水資源總量有可能相應(yīng)減少。同樣的情況在南四湖及運(yùn)河方向也存在，其結(jié)果就是在同樣的降雨條件下，上游河道來水總體上將會呈現(xiàn)下降趨勢，從而直接影響入湖水量、水質(zhì)和水交換，并對駱馬湖生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不利影響。

2.湖區(qū)水環(huán)境質(zhì)量總體下降

駱馬湖水質(zhì)在1990年代以前，水質(zhì)狀況良好，總體上在Ⅰ、Ⅱ類水質(zhì)，1990年以后到2000年代初期，駱馬湖水質(zhì)總體保持穩(wěn)定、變化不大。近些年湖區(qū)水質(zhì)有較明顯變化，從江蘇水資源公報中可以看出，2010～2014年在TP、TN不參評時，湖區(qū)水質(zhì)維持在Ⅱ～Ⅲ水質(zhì)，在TP、TN參評的2010～2013年，2010年湖區(qū)綜合水質(zhì)為Ⅴ類，2011～2013為劣Ⅴ類，說明TP、TN已是影響駱馬湖水質(zhì)的主要因素。還有，駱馬湖水體氟含量2014年達(dá)0.9mg/L接近飲用水臨界值，重金屬含量有所上升，水體溶解氧含量下降，水體透明度下降明顯。江蘇水資源公布對2009～2014駱馬湖富營養(yǎng)化綜合評價是中營養(yǎng)到輕度富營養(yǎng)化。

駱馬湖水污染源是多元化的，主要有上游來水輸入的污染物，采砂擾動底泥污染，運(yùn)輸船和采砂船排放的燃油污染和生活污染、湖區(qū)大規(guī)模養(yǎng)殖投放餌料污染。另外，在湖區(qū)范圍內(nèi)還有部分農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、餐飲業(yè)、生產(chǎn)企業(yè)直接污染排放，以及長期在湖區(qū)和沿湖生活的人群生活污染。

3.湖泊生態(tài)退化明顯

駱馬湖屬于典型的過水型湖泊濕地，湖區(qū)南北長20km，東西寬16km，周長70km。一般湖底高程20.0m，最低19m左右，正常蓄水位23.0m時，平均水深3～5m，湖面面積375km2，相應(yīng)庫容9億m3，低水位時，較大部分湖區(qū)水深在2m左右。湖內(nèi)原有30多個大大小小的湖中島，湖濱植被帶植物多樣，湖區(qū)水生動植物物種豐富、資源量大。在20世紀(jì)90年代時，湖區(qū)尚有浮游植物8門88屬102種、浮游動物67種、水生高等植物21種分屬13科18屬、底棲動物26種（生物量90g/m2左右）、淡水魚類56種分屬9目16科、淡水蝦類10多種。

近10年來，駱馬湖生態(tài)有明顯退化，具體表現(xiàn)在：一是駱馬湖生態(tài)類型改變，由淺水型濕地湖泊變成深水型湖泊，大范圍淺水生植物滅絕或減少，濕地生態(tài)鏈和動物棲息地改變，水體凈化能力降低；二是湖底生態(tài)“荒漠化”，湖區(qū)已連續(xù)多年出現(xiàn)大規(guī)模的麥黃草季節(jié)性腐爛，湖區(qū)內(nèi)出現(xiàn)藍(lán)藻。三是水生生物種類和數(shù)量大幅度減少，如2005年底棲生物種類由26種銳減為8種，2011年底棲生物生物量僅為23.6g/m2，淡水魚類和蝦類種類和數(shù)量都有大幅度減少。四是湖面萎縮，湖區(qū)總體生態(tài)功能下降。

導(dǎo)致生態(tài)退化的主要因素是圍湖造田和養(yǎng)魚、水質(zhì)污染、涉河建設(shè)和大規(guī)模采砂。據(jù)相關(guān)部門不完全統(tǒng)計，2014年采砂最高峰期間，湖區(qū)采砂船只近2000艘，湖區(qū)成片采砂面積達(dá)到118km2，占湖面的41%，采砂深度也從淺層轉(zhuǎn)向深層，普遍在10～20m，局部達(dá)到30～60m。湖內(nèi)大規(guī)模采砂對駱馬湖生態(tài)影響與破壞是全面的、綜合的，也是最劇烈的。

4.生態(tài)環(huán)境管理缺位

根據(jù)國務(wù)院1981（148）號文以及水利部一系列規(guī)章、文件規(guī)定由流域管理單位實施駱馬湖水工程、水資源統(tǒng)一調(diào)度與管理；但是除流域管理之外，涉及駱馬湖管理的行業(yè)、區(qū)域、層級很多。在行業(yè)上，直接涉湖管理的就有水利、交通、國土、環(huán)保、水產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、南水北調(diào)等，其他涉湖管理的還有海事、公安、旅游、建設(shè)、財政等；在區(qū)域上，湖區(qū)周邊直接涉及江蘇省宿遷、徐州兩市五個縣（市、區(qū)），若考慮到水量和水污染來源因素，擴(kuò)展范圍更廣；在層級上，流域?qū)用鎻牧饔驒C(jī)構(gòu)到基層管理單位有4級，地方從省、市、縣、鄉(xiāng)也是4級，而區(qū)域?qū)用嫔洗寮壗M織在涉湖事務(wù)管理上還扮演重要角色。除此之外，還有很多政府性事務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與組織，如江蘇省的駱馬湖聯(lián)防指、宿遷市的兩湖辦。行業(yè)間、行業(yè)內(nèi)部、流域區(qū)域間、區(qū)域間、層級間關(guān)系復(fù)雜，事權(quán)劃分不清晰，職能交叉、重疊明顯，缺乏整體協(xié)調(diào)。涉水涉湖事務(wù)多頭管理、分散管理，往往造成涉及利益因素時，多方主張自身權(quán)利，涉及責(zé)任時，難免各自置身事外，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境管理的缺位。

三、構(gòu)建駱馬湖生態(tài)環(huán)境綜合管理模式的必要性與路徑

1.必要性

駱馬湖屬于流域性湖泊，由流域機(jī)構(gòu)實施水工程和水資源的統(tǒng)一管理，多年來在流域和區(qū)域協(xié)作下，在工程運(yùn)行、防洪減災(zāi)、水資源調(diào)蓄等方面管理關(guān)系和方式總體是有效的。但是隨著水資源供需矛盾突出、水環(huán)境承載力下降和水生態(tài)退化凸顯，涉湖管理的領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，涉及面更廣，關(guān)系更復(fù)雜?，F(xiàn)狀管理模式存在缺陷和不足：一是現(xiàn)有的分級分類管理方式通常是響應(yīng)式、分割式并且目標(biāo)較窄（以各類資源開發(fā)利用為主）；二是生態(tài)環(huán)境問題往往涉及自然、社會和經(jīng)濟(jì)各種因素相互作用；三是湖區(qū)水資源及其他資源的有限性，與社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對資源需求的不斷增加已逐漸造成更多的利益沖突。因此，要保護(hù)或治理駱馬湖整體中的生態(tài)環(huán)境問題，就必須從系統(tǒng)或綜合的角度處理這些沖突，建立以生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)的綜合管理模式，即“駱馬湖生態(tài)環(huán)境綜合管理模式”=法規(guī)或政策+機(jī)構(gòu)配置和決策機(jī)制+科學(xué)技術(shù)+合作機(jī)制+財政機(jī)制。

2.推進(jìn)路徑

（1）在法規(guī)與政策層面：推動省人大或政府在充分征求流域管理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌整合各單項法規(guī)政策，理順與上位法關(guān)系，出臺專門法規(guī)——《駱馬湖管理條例》或《駱馬湖管理辦法》。用專門法規(guī)清晰界定各項事權(quán)與責(zé)任劃分，控制或約束各項涉湖活動，并明確綜合管理和統(tǒng)一管理的模式、體制與機(jī)制，確立機(jī)構(gòu)設(shè)立、職能與保障措施。

（2）在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面：推動建立“駱馬湖綜合管理委員會”及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)?！榜橊R湖綜合管理委員會”作為決策機(jī)構(gòu)，由省政府有關(guān)部門和流域機(jī)構(gòu)牽頭，流域管理單位參加，省內(nèi)各行業(yè)、沿湖市縣政府、重要利益相關(guān)方共同參與，整合現(xiàn)有議事機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一和綜合行使決策權(quán)。在決策機(jī)構(gòu)下設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)具有實權(quán)和擁有協(xié)調(diào)駱馬湖管理各方面工作的綜合能力，實施統(tǒng)一管理、綜合執(zhí)法。

（3）在建立科學(xué)與技術(shù)方面：建立科學(xué)與技術(shù)機(jī)制是項基礎(chǔ)性工作，也是最有必要的，相比較而言也容易優(yōu)先起步。一是建立系統(tǒng)而全面的水資源監(jiān)測體系，全面監(jiān)測所有入湖、出湖河道、口門、取（用）水設(shè)施水量變化，逐步做到實時監(jiān)測；二是建立完整的水質(zhì)監(jiān)測體系，對入湖河道、主要口門和湖區(qū)不同區(qū)域?qū)嵤┍O(jiān)測，逐步擴(kuò)大范圍和加大監(jiān)測頻次，重要監(jiān)測點做到實時自動監(jiān)測，以全面準(zhǔn)確掌握水質(zhì)變化；三是定期或不定期對湖區(qū)水功能區(qū)、生物種類、湖區(qū)地形地貌進(jìn)行科學(xué)調(diào)查與評價（評估）；四是建立數(shù)據(jù)監(jiān)測信息共享平臺，對社會發(fā)布；五是加大新技術(shù)在駱馬湖生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)的運(yùn)用；六是以監(jiān)測、調(diào)查為依據(jù)開展生態(tài)環(huán)境專項課題研究，為開發(fā)、利用、管理和保護(hù)提供科技支撐。

（4）在合作與參與機(jī)制方面：建立合作與參與機(jī)制是實施駱馬湖綜合管理的重要支撐措施，其中核心要素與成果是在科學(xué)論證、各方廣泛參與基礎(chǔ)上編制出臺《駱馬湖生態(tài)環(huán)境綜合保護(hù)與治理規(guī)劃》，并以此規(guī)范、約束和指導(dǎo)規(guī)范各方行動。

（5）在財政機(jī)制方面：推動建立“駱馬湖生態(tài)環(huán)境綜合管理”專項基金，以建立穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障渠道。實施駱馬湖生態(tài)環(huán)境綜合管理是個長期的任務(wù)，建立長期、穩(wěn)定的財政支持和保障機(jī)制是持續(xù)管理的保證。同時，駱馬湖除了防洪減災(zāi)與生態(tài)環(huán)境等社會效益外，還有水資源、水產(chǎn)、航運(yùn)、岸線利用、觀光旅游等經(jīng)濟(jì)效益，建立補(bǔ)償機(jī)制以補(bǔ)充專項基金，既有可能又有必要

（作者單位：沂沭泗水利管理局221018）