李露雅

人權(quán)維度下的水權(quán)保護(hù)機(jī)制研究

李露雅

一、水權(quán)保護(hù)存在的問(wèn)題

水資源的匱乏無(wú)疑是一個(gè)世界性的問(wèn)題，許多國(guó)家和地區(qū)都面臨著用水問(wèn)題。據(jù)資料表明，全球絕大部分國(guó)家缺水嚴(yán)重，占世界人口總量40%的80多個(gè)國(guó)家為水資源匱乏的國(guó)家。究其原因，首先是因?yàn)樗Y源的有限性，可供我們?nèi)祟愂褂玫乃僦稚?；其次是人們?jié)水意識(shí)普遍較低；第三是水資源的管理制度的不夠完善，沒(méi)有具體、嚴(yán)格的法律規(guī)范用水問(wèn)題和保護(hù)水權(quán)；此外還有管理體系運(yùn)行效率較低、職能劃分不夠明確等原因。水作為人類生存的必需品，人類發(fā)展的不可或缺的要素，環(huán)境保護(hù)的重要因素，對(duì)水權(quán)的保護(hù)以及對(duì)水資源的管理涉及到人類的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、環(huán)境權(quán)等基本人權(quán)問(wèn)題，為此迫切需要在人權(quán)的維度下研究以水權(quán)保護(hù)為核心的水資源管理機(jī)制，以求解決上述問(wèn)題。

二、人權(quán)與水權(quán)的關(guān)系

1.水權(quán)的界定

學(xué)界對(duì)于水權(quán)概念的界定眾說(shuō)紛紜。筆者認(rèn)為，從廣義上來(lái)說(shuō)，水權(quán)是指和水資源相關(guān)一切權(quán)利體系，包括水資源所有權(quán)、使用權(quán)、用益物權(quán)、行政管理權(quán)等一系列的權(quán)利；從狹義上來(lái)說(shuō)，水權(quán)應(yīng)該指水資源的使用權(quán)。本文所要討論的是狹義上的水權(quán)。

2.水權(quán)的重要意義

（1）人權(quán)與水權(quán)

水是生命得以存在、發(fā)展、延續(xù)的基礎(chǔ)。從最基本的意義上來(lái)說(shuō)，水權(quán)是生存權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。水權(quán)關(guān)乎人類的生存，關(guān)乎世界的和平與穩(wěn)定，是人權(quán)的基本內(nèi)容。

（2）發(fā)展權(quán)與水權(quán)

所有的基本人權(quán)和自由必須與生存權(quán)、不斷提高生活水平的權(quán)利聯(lián)系在一起，即與發(fā)展相聯(lián)系，生存離不開(kāi)發(fā)展，發(fā)展也離不開(kāi)生存。水是不可缺少的、不可替代的資源。沒(méi)有水，就沒(méi)有人類，就沒(méi)有發(fā)展，所以水權(quán)是發(fā)展權(quán)存在的前提，也是發(fā)展權(quán)的內(nèi)容之一。

（3）公民環(huán)境權(quán)與水權(quán)

公民環(huán)境權(quán)是基于環(huán)境危機(jī)威脅到人類生存為背景而被提出和逐步發(fā)展的一項(xiàng)權(quán)利，主要是人類有免受污染和在清潔的空氣和水中生存的相應(yīng)權(quán)利。環(huán)境權(quán)應(yīng)包括保證有足夠的飲水、純凈的空氣等，最終保證人類得以在這個(gè)星球上繼續(xù)生存。水權(quán)也包含在環(huán)境權(quán)之中，又因其具有自身的特點(diǎn)，所以被單獨(dú)提出加以研究。

三、水權(quán)的保護(hù)機(jī)制

1.水權(quán)的立法保護(hù)

（1）公法上的保護(hù)

公法作為調(diào)整和規(guī)范公權(quán)力的法律規(guī)范的總和，在一國(guó)的法律體系占據(jù)重要的地位。例如《憲法》具有最高的效力，《刑法》具有最強(qiáng)的約束力，《行政法》則是對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)行政行為的約束。所以，從公法上對(duì)水權(quán)進(jìn)行規(guī)制和保護(hù)，是水權(quán)保護(hù)靜態(tài)方面的第一個(gè)要求。

《中華人民共和國(guó)憲法》宣告包括水資源在內(nèi)的自然資源歸國(guó)家所有，對(duì)水資源的所有權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，但是沒(méi)有考慮到水資源的使用權(quán)。水作為人生存不可或缺的要素，每個(gè)人都有使用水的權(quán)利，如果不從憲法角度對(duì)水權(quán)進(jìn)行保護(hù)，賦予水權(quán)最高法上的效力，就違背了《憲法》保護(hù)人權(quán)的基本理念。將水權(quán)作為憲法的基本權(quán)利寫(xiě)入《憲法》之中勢(shì)在必行?！缎谭ā纷鳛榫哂凶顝?qiáng)約束力的公法，其最高目的是保護(hù)人民，維持社會(huì)穩(wěn)定。而水資源作為關(guān)乎人類生存發(fā)展的因素，有必要從刑法上對(duì)水權(quán)進(jìn)行保護(hù)，將重大的侵犯水權(quán)的行為規(guī)定為犯罪，以達(dá)到保護(hù)水資源、保護(hù)人民，穩(wěn)定社會(huì)的作用。

（2）私法上的保護(hù)

私法上的水權(quán)保護(hù)作為水權(quán)保護(hù)靜態(tài)方面的又一重要部分，在整個(gè)保護(hù)體制內(nèi)作用不可替代。即便是將水權(quán)寫(xiě)入《憲法》之中，由于憲法的不可訴性，權(quán)利依舊得不到保障，此時(shí)就需要將權(quán)利落實(shí)到私法當(dāng)中，形成基本權(quán)利到私法權(quán)利的一個(gè)轉(zhuǎn)換，從而能更好地對(duì)水權(quán)進(jìn)行保護(hù)和規(guī)制。例如在《民法》中對(duì)水權(quán)的基本制度做一個(gè)規(guī)定，包括水權(quán)的產(chǎn)權(quán)制度、交易制度以及民法上的救濟(jì)制度等，確立水權(quán)在民法上的地位，有助于權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

（3）水法上的保護(hù)

《中華人民共和國(guó)水法》作為對(duì)水資源保護(hù)的單行法，其中對(duì)水權(quán)的規(guī)制和保護(hù)最為集中，但是還不夠完善。以《水法》《水污染防治法》為核心的水資源保護(hù)體系，是我國(guó)水權(quán)保護(hù)最重要的法律依據(jù)，規(guī)定了水資源保護(hù)主體、客體、內(nèi)容、原則、制度、機(jī)制、水資源所有權(quán)等內(nèi)容。《水法》第六條規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人依法開(kāi)發(fā)、利用水資源，并保護(hù)其合法權(quán)益，開(kāi)發(fā)、利用水資源的單位和個(gè)人有依法保護(hù)水資源的義務(wù)”，變相確認(rèn)了水權(quán)的地位。但除了第六條以外，《水法》并沒(méi)有對(duì)水權(quán)做詳細(xì)的規(guī)定。所以，在《民法》確立了水權(quán)基本制度的情況下，需要由《水法》等一系列法律對(duì)水權(quán)保護(hù)進(jìn)行更為集中、更為詳細(xì)、更為具體的保護(hù)，以達(dá)到對(duì)水權(quán)基本制度進(jìn)行補(bǔ)充的效果，建立起完整的水權(quán)保護(hù)的法律體系。

2.水權(quán)的行政保護(hù)

水權(quán)的行政保護(hù)是水權(quán)動(dòng)態(tài)保護(hù)中最為關(guān)鍵的一環(huán)，與水權(quán)的司法保護(hù)相輔相成、共同作用。規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政管理權(quán)是保護(hù)水權(quán)的第一步。首先，要建立起中央統(tǒng)領(lǐng)地方的整體保護(hù)機(jī)制。水法第十二條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)在國(guó)家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱流域管理機(jī)構(gòu)），在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)”，初步確立了水資源統(tǒng)一管理機(jī)制。行政管理機(jī)構(gòu)和流域管理機(jī)構(gòu)是監(jiān)督的關(guān)系，并不是領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，這樣管理上也有諸多不便，不能高效率地進(jìn)行管理。所以要建立中央統(tǒng)領(lǐng)地方的整體管理體系，這樣才能更有效地對(duì)水資源進(jìn)行管理，保護(hù)水資源。其次，要建立專門(mén)的保護(hù)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)流域管理機(jī)構(gòu)和行政區(qū)域管理機(jī)構(gòu)。第三，要實(shí)行多部門(mén)聯(lián)合保護(hù)、相互配合。在行政區(qū)域管理和流域管理相結(jié)合的管理體制下，“流域內(nèi)的各行政區(qū)域及環(huán)保部門(mén)、水利管理部門(mén)以及漁政漁港管理部門(mén)、航道管理部門(mén)等均是協(xié)管部門(mén)，各部門(mén)應(yīng)在法律賦予的職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行管理。同時(shí)，還必須接受流域管理機(jī)構(gòu)的宏觀調(diào)控，及時(shí)調(diào)整工作方向，避免因權(quán)力的競(jìng)爭(zhēng)損害權(quán)力目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”。第四，在環(huán)境公益訴訟的基礎(chǔ)上，賦予環(huán)保組織代為訴訟的權(quán)利。確立水權(quán)保護(hù)的公益訴訟制度是社會(huì)發(fā)展的需要，也是水權(quán)保護(hù)本身的需要。公益訴訟以維護(hù)國(guó)家或社會(huì)的公共利益為訴訟目的，但是我國(guó)的公益訴訟面臨著一個(gè)很重要的問(wèn)題即公益訴訟主體的缺失。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，筆者認(rèn)為要賦予環(huán)保組織以公益訴訟的主體資格。因?yàn)楫?dāng)公共利益得到侵害時(shí)，公民、社會(huì)組織等是無(wú)權(quán)進(jìn)行訴訟的，這時(shí)候就需要環(huán)保組織作為溝通行政機(jī)關(guān)與公民的橋梁充分發(fā)揮作用，為公民或國(guó)家的利益承擔(dān)訴訟職能。

3.水權(quán)的司法保護(hù)

由于現(xiàn)在并沒(méi)形成水權(quán)保護(hù)的一系列訴訟體系，這就需要我們關(guān)注水權(quán)的司法保護(hù)，填補(bǔ)這一空白。第一，要設(shè)立專門(mén)的法庭。水權(quán)保護(hù)是一個(gè)很復(fù)雜的問(wèn)題，涉及的法律也有一定的專業(yè)性，目前法院下設(shè)的民庭、刑庭、行政庭等都不適合處理水權(quán)保護(hù)的專門(mén)問(wèn)題，因此需要專門(mén)的法庭就此問(wèn)題進(jìn)行處理。第二，要培養(yǎng)有相關(guān)專業(yè)知識(shí)的法官，陪審員可從具有專業(yè)水利知識(shí)的專家學(xué)者中抽取。第三，發(fā)揮社會(huì)組織的監(jiān)督作用。社會(huì)組織對(duì)司法的監(jiān)督有助于司法公正的實(shí)現(xiàn)，有助于平衡民意和司法審判之間的沖突，能提高民眾的權(quán)利意識(shí)，起到宣傳法律的作用。

四、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)作為世界人口大國(guó)，在水資源短缺問(wèn)題上面臨的形勢(shì)更為嚴(yán)峻，所以建立起一系列以保護(hù)水資源為目的的水權(quán)保護(hù)機(jī)制尤為重要。在國(guó)內(nèi)，一方面需要《憲法》確立對(duì)水權(quán)的最高保護(hù)，再由《民法》《刑法》《行政法》等確立水權(quán)保護(hù)的基本制度，最后由《水法》等對(duì)水權(quán)進(jìn)行專門(mén)、集中的保護(hù)，對(duì)基本制度進(jìn)行補(bǔ)充，這樣可在法律上形成一套較為完整的保護(hù)體系。另一方面，對(duì)水權(quán)從行政管理和司法保護(hù)方面進(jìn)行動(dòng)態(tài)規(guī)制是也對(duì)水權(quán)靜態(tài)保護(hù)的補(bǔ)充，這樣就使得整套保護(hù)體系動(dòng)靜結(jié)合，更為靈活

（作者單位：華東政法大學(xué)200042）