陳 磊 尚小川

合理劃分中央與地方水資源保護事權(quán)的思考

陳 磊 尚小川

水利事權(quán)是政府事權(quán)的重要組成部分?！端筷P(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》明確提出，要合理劃分中央與地方水利事權(quán)。水資源保護事權(quán)是水利事權(quán)的重要內(nèi)容，合理劃分中央與地方水利事權(quán)，對于促進(jìn)水資源保護事業(yè)改革發(fā)展具有重要意義。

一、水資源保護事權(quán)的概念

事權(quán)主要是指政府處理公共事務(wù)的職權(quán)和責(zé)任，水利事權(quán)即處理水利事務(wù)的職權(quán)和責(zé)任。據(jù)此定義，水資源保護事權(quán)是指政府處理水資源保護事務(wù)的職權(quán)和責(zé)任。在現(xiàn)實工作中，由于支出易于量化，事權(quán)通常被認(rèn)為是支出責(zé)任，一般傾向于用支出責(zé)任反映和衡量事權(quán)。當(dāng)前，行政體制改革深入推進(jìn)，水資源保護事權(quán)的缺位、錯位現(xiàn)象日益凸顯，一定程度上反映出各級政府職能履行的偏差與不足。如何以轉(zhuǎn)變政府職能為突破口，合理劃分涉及水資源保護的中央事權(quán)、中央和地方共同事權(quán)和地方事權(quán)，進(jìn)一步明晰各級政府水資源保護的職責(zé)，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，實現(xiàn)整體效能最大化，具有重要意義。

二、水資源保護事權(quán)的劃分現(xiàn)狀

根據(jù)《水法》《水污染防治法》等法律法規(guī)和水利部“三定”，中央水資源保護事權(quán)包括：組織編制全國水資源保護規(guī)劃，組織指導(dǎo)水功能區(qū)的劃分并監(jiān)督實施，指導(dǎo)飲用水水源保護和水生態(tài)保護工作，指導(dǎo)濕地生態(tài)補水；組織審定江河湖庫納污能力，提出限制排污總量的意見；組織指導(dǎo)省界水量水質(zhì)監(jiān)督、監(jiān)測和入河排污口設(shè)置管理工作；組織指導(dǎo)地下水資源保護工作，指導(dǎo)水利建設(shè)項目環(huán)境保護、水利規(guī)劃環(huán)境影響評價工作，負(fù)責(zé)水利建設(shè)項目環(huán)境影響報告書（表）預(yù)審工作。水資源保護事權(quán)劃分目前暫無明確的法規(guī)或政策界定，因而中央與地方事權(quán)劃分不夠明確，地方事權(quán)基本上是中央事權(quán)的延伸或細(xì)化。相比中央事權(quán)，地方事權(quán)有所增減。流域機構(gòu)作為水利部的派出機構(gòu)，行使中央水資源保護事權(quán)和中央地方共同水資源保護事權(quán)的中央事權(quán)部分。流域管理機構(gòu)主要是負(fù)責(zé)流域水資源保護工作，組織編制流域水資源保護規(guī)劃，組織擬訂跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）江河湖泊的水功能區(qū)劃并監(jiān)督實施，核定水域納污能力，提出限制排污總量意見，負(fù)責(zé)授權(quán)范圍內(nèi)入河排污口設(shè)置的審查許可；負(fù)責(zé)省界水體、重要水功能區(qū)和重要入河排污口的水質(zhì)狀況監(jiān)測；指導(dǎo)協(xié)調(diào)流域飲用水水源保護、地下水開發(fā)利用和保護工作。

三、水資源保護事權(quán)劃分存在的主要問題

1.缺乏頂層設(shè)計，事權(quán)劃分模糊

《水法》《入河排污口監(jiān)督管理辦法》《水功能區(qū)管理辦法》等法律法規(guī)就水功能區(qū)劃定權(quán)限、入河排污口設(shè)置審批權(quán)限等單項工作的事權(quán)劃分進(jìn)行了規(guī)定，但比較零散，沒有形成總體指導(dǎo)意見?！端筷P(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》提出，國家水安全戰(zhàn)略和重大水利規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)制訂，跨流域、跨國界河流湖泊以及事關(guān)流域全局的水利建設(shè)、水資源管理、河湖管理等涉水活動管理作為中央事權(quán)，跨區(qū)域重大水利項目建設(shè)維護等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系，區(qū)域水利建設(shè)項目、水利社會管理和公共服務(wù)作為地方事權(quán)，中央界定過于原則，操作性不強。沒有總體上就水資源保護事權(quán)做出全面規(guī)定，造成事權(quán)不清、責(zé)權(quán)不明。事權(quán)劃分缺乏明確的法律依據(jù)，意味著一些事權(quán)劃分及公共事務(wù)承擔(dān)上的偶然性和隨意性，使得中央與地方政府、上級部門與下級政府間的談判和博弈增多，制度的穩(wěn)定性較差。甚至有些地方水利部門對法律法規(guī)明確的水資源保護事權(quán)有不同認(rèn)識，沒有甚至不愿意承擔(dān)水資源保護的職責(zé)。

2.縱向事權(quán)同構(gòu)，層級劃分不清晰

縱向事權(quán)同構(gòu)問題主要表現(xiàn)三個方面：一是事權(quán)劃分不明確。編制部門對水利部和地方水利部門水資源保護職責(zé)范圍作出了規(guī)定，但大都沒有明確劃分，造成“上下對口、職責(zé)同構(gòu)”，尤其是管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)同構(gòu)問題突出，使下級水利部門擁有的事權(quán)幾乎全是上級水利部門的事權(quán)翻版，以致支出范圍的劃分過于籠統(tǒng)，而且流于重復(fù)。二是事權(quán)分配不合理。中央與地方水利事權(quán)存在著一定程度的“上下不清”的“錯位”問題，事權(quán)長期層層下移，造成事權(quán)錯位。把一些含糊不清的支出大多被分配給下級單位，像飲用水水源保護這些最基本的公共服務(wù)職能往往由供給能力比較差的基層單位承擔(dān)。三是事權(quán)運行機制不協(xié)調(diào)。中央與地方的水利事權(quán)一旦出現(xiàn)擴展或新增時，在新增支出責(zé)任劃分上，缺乏規(guī)范的協(xié)調(diào)機制，新增部分的支出責(zé)任在不同層級間的分配就會成為矛盾的焦點。比如水生態(tài)文明建設(shè)，作為新增事權(quán)，支出責(zé)任主要交由地方承擔(dān)，中央基本沒有承擔(dān)支出責(zé)任。

3.事權(quán)與財權(quán)不對稱，支出責(zé)任不對等

財權(quán)是指政府在取得和管理財政收入方面的權(quán)限。1994年我國實行了分稅制改革，明確劃分了中央稅與地方稅。中央財政收入及比例逐年提高，由改革前的22%提高到改革后的50%以上，地方財政所占比例不足50%。中央與地方對水資源保護支出比例與其財政收入分配的比例，顯然不相符。事權(quán)財權(quán)不對稱表現(xiàn)在兩個方面：一是中央承擔(dān)的水資源保護職責(zé)較大，支出責(zé)任過小。重要江河湖泊水功能區(qū)達(dá)標(biāo)建設(shè)和重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)等公益性很強，關(guān)系人民群眾切身利益的事務(wù)，明顯屬于中央事權(quán)，支出責(zé)任被轉(zhuǎn)移給地方政府承擔(dān)。二是地方財力有限，不堪支出責(zé)任。隨著分稅制改革，地方財權(quán)縮小、事權(quán)擴大現(xiàn)象已較嚴(yán)重，當(dāng)前地方財政收入占全國財政總收入的比例由最高時的約88%下降為目前的45%左右，而地方承擔(dān)的事務(wù)卻從40%上升至75%左右。加之水資源保護與水環(huán)境保護的職能交叉問題，地方政府對水資源保護的投入嚴(yán)重不足。

四、水資源保護事權(quán)劃分的意見和建議

1.基本原則和總體思路

（1）基本原則

一是事權(quán)法定原則。按照依法治國的原則，法律是事權(quán)的基礎(chǔ)，要通過國家立法而非行政干預(yù)確立事權(quán)劃分。應(yīng)盡量使事權(quán)分配精細(xì)化，可以采取法律列舉的方法，具體規(guī)定中央與地方水利各自事權(quán)和支出責(zé)任，以及中央和地方水利的共有事權(quán)和支出責(zé)任。二是受益原則。全國或流域受益的，中央應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要支出責(zé)任，某一行政區(qū)域內(nèi)部受益的，該行政區(qū)承擔(dān)主要支出責(zé)任。三是事權(quán)財權(quán)匹配原則。要根據(jù)因事定財?shù)脑瓌t，進(jìn)一步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，構(gòu)建體現(xiàn)公平和效率的轉(zhuǎn)移支付體系。四是績效評價原則。把科學(xué)的績效評價作為財權(quán)與事權(quán)配置、中央與地方事權(quán)劃分的一項管理原則，使政企分開與社會參與協(xié)調(diào)一致，當(dāng)前利益與可持續(xù)發(fā)展緊密結(jié)合。

（2）總體思路

全國水資源保護規(guī)劃，重大水資源保護政策、標(biāo)準(zhǔn)制定，跨流域、跨國界河流湖泊以及事關(guān)流域全局的水資源保護作為中央事權(quán)。跨區(qū)域重大水資源保護項目建設(shè)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系。區(qū)域水資源保護作為地方事權(quán)。由地方管理更方便有效的水資源保護工作，一律下放地方管理，中央加強行業(yè)指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)。

2.具體意見和建議

（1）水功能區(qū)管理事權(quán)

全國重要江河湖泊水功能區(qū)的監(jiān)督管理和監(jiān)測評價應(yīng)作為中央事權(quán)，由國務(wù)院水行政主管部門或授權(quán)流域機構(gòu)負(fù)責(zé)，并承擔(dān)支出責(zé)任。其他水功能區(qū)的監(jiān)督管理和監(jiān)測評價為地方事權(quán)，地方承擔(dān)支出責(zé)任。根據(jù)受益原則，水功能區(qū)達(dá)標(biāo)建設(shè)事務(wù)中，省界緩沖區(qū)和對水資源保護、自然生態(tài)系統(tǒng)及珍稀瀕危物種保護具有重要意義、涉及國家水安全戰(zhàn)略的保護區(qū)達(dá)標(biāo)建設(shè)由中央承擔(dān)，其他由地方承擔(dān)。

（2）入河排污口管理事權(quán)

國務(wù)院水行政主管部門已經(jīng)明確了淮河、海河、黃河三個流域入河排污口管理權(quán)限，建議進(jìn)一步擴大范圍，明確其他大江大河的入河排污口管理權(quán)限，理清責(zé)任，避免沖突。在七大江河的干流和主要支流，流域機構(gòu)直管河道和一定規(guī)模以上建設(shè)項目入河排污口設(shè)置審批應(yīng)由流域機構(gòu)負(fù)責(zé)。其他由地方負(fù)責(zé)審批。應(yīng)加大力度，下放入河排污口審批權(quán)，國務(wù)院水行政主管部門和流域機構(gòu)做好指導(dǎo)和檢查。

中央加強入河排污口布設(shè)規(guī)劃引導(dǎo)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)合理布局。中央要承擔(dān)起直管河道和省界緩沖區(qū)入河排污口的規(guī)范化整治職責(zé)，負(fù)擔(dān)主要支出責(zé)任。其他入河排污口整治事權(quán)由地方承擔(dān)。

（3）飲用水水源地保護事權(quán)

保障城鄉(xiāng)居民飲水安全，讓人民群眾喝上干凈水，是民生水利的重要內(nèi)容，是最基本的政府事權(quán)。在飲用水水源地保護事務(wù)上，中央要承擔(dān)更多責(zé)任，特別是全國重要飲用水水源地名錄中水源地的安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)，中央事權(quán)因素更強。全國重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)作為中央與地方共同事權(quán)，不應(yīng)全部由地方承擔(dān)全部支出責(zé)任。

（4）突發(fā)水污染應(yīng)急處置事權(quán)

突發(fā)水污染應(yīng)急處置的主要責(zé)任在地方人民政府，應(yīng)作為地方事權(quán)。在跨省（區(qū)、市）水污染事故中，中央應(yīng)協(xié)調(diào)省際關(guān)系，處理跨省水污染糾紛。當(dāng)水污染涉及國界時，應(yīng)為中央事權(quán)處理。

（5）水生態(tài)文明建設(shè)事權(quán)

水生態(tài)文明是新的水利事權(quán)，要合理劃分中央事權(quán)和地方事權(quán)。水生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)作為中央與地方共同事權(quán)，以地方為主。為充分調(diào)動地方積極性，中央應(yīng)給予更多的支持和補助。

6、水功能區(qū)限制納污紅線考核事權(quán)

水功能區(qū)限制納污紅線是最嚴(yán)格水資源管理制度三條紅線之一。最嚴(yán)格水資源管理制度考核是中央政府對地方政府落實最嚴(yán)格水資源管理制度情況進(jìn)行的考核，應(yīng)作為中央事權(quán)，中央應(yīng)履行主要支出責(zé)任。對全國重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測、評價，中央政府要承擔(dān)主要責(zé)任。對于地方負(fù)責(zé)監(jiān)測的水功能區(qū)，中央應(yīng)給予監(jiān)測經(jīng)費補助。地方要配合中央政府開展考核，提供考核相關(guān)材料和數(shù)據(jù)，落實好考核工作要求。

水資源保護事權(quán)是水利事權(quán)的重要組成部分，是一項重要的政府事權(quán)。要合理劃分中央和地方水資源保護事權(quán)，明確支出責(zé)任，發(fā)揮兩個積極性，切實承擔(dān)起法律法規(guī)賦予的職責(zé)

（作者單位：淮河流域水資源保護局233000）