游洋 韋誠 張少杰

江蘇省再生水利用推廣政策研究

游洋 韋誠 張少杰

一、江蘇省再生水利用現(xiàn)有政策

1.再生水利用工程設施和管網(wǎng)建設推廣政策

《江蘇省“十二五”水價改革的意見》中要求，統(tǒng)籌考慮城市水資源的開發(fā)、利用和保護，協(xié)調(diào)供水、節(jié)水與污水再生利用工程設施建設；統(tǒng)籌安排污水、污泥集中處理、處置設施及污水收集管網(wǎng)建設，建立完善市場化運行機制；要將城市供排水管網(wǎng)建設納入城市規(guī)劃，加大公共財政對供水、排水、再生水管網(wǎng)建設的投入，逐步建成供水、排水、再生水管網(wǎng)相匹配的城市供排水管網(wǎng)體系。

2.再生水用途推廣政策

2013年2月江蘇省出臺《關于加強環(huán)境保護推動生態(tài)文明建設的若干意見》提出，對日排水量在1000m3以上的公共建筑、新建集中住宅區(qū)，先行開展再生水回用試點；鼓勵在工業(yè)生產(chǎn)、園林綠化、道路保潔、車輛沖洗等中，大規(guī)模使用符合標準的再生水；規(guī)劃用地面積2萬m2以上的新建建筑物應配套建設雨水收集利用系統(tǒng)，用于景觀、綠化等用水。

3.再生水價格指導政策

《江蘇省政府關于實行最嚴格水資源管理制度的實施意見》中提出要制定出臺再生水價格標準?！督K省“十二五”水價改革的意見》中提出，堅持合理利用水資源與水污染防治相結合，實施懲罰性水價政策，建立再生水利用價格機制，營造良好的水環(huán)境；實施鼓勵再生水生產(chǎn)和使用的價格政策，可參照水資源費標準確定再生水價格，促進再生水合理利用。加大再生水生產(chǎn)設施和管網(wǎng)建設，統(tǒng)籌配置再生水、地表水和地下水資源，促進水資源循環(huán)利用；對利用再生水達一定規(guī)模的節(jié)水項目實施補助或按一定比例給予節(jié)水獎勵。具備條件的地區(qū)，要強制部分行業(yè)使用再生水，擴大再生水使用范圍。

二、再生水利用推廣的制約因素

1.再生水的管理機制

再生水的管理體制直接制約其利用率和水平。目前水資源管理仍然存在分割管理的問題，存在地表水、地下水、供水與用水排水之間條塊分割，又存在著城鄉(xiāng)、部門、地區(qū)間的分割局面，管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污、管治污的不管回用、管農(nóng)村的不管城市、管城市的不管農(nóng)村，形成“多龍管水”。很多城市的生活污水處理回用設施建設、運營與水資源利用及水污染防治分屬建委、水務、環(huán)保等部門管理，這種“多龍管水，條塊分割”的模式，造成了管理權分散、職責不清、相互掣肘，污水資源化缺乏統(tǒng)一管理機制和完善的優(yōu)惠支持政策，不僅浪費人力物力，也容易造成相互推諉扯皮的現(xiàn)象，使有限的水資源不能合理配置和統(tǒng)一監(jiān)管，造成水資源管理混亂、掠奪性開發(fā)、水源污染加重等不良局面。特別是隨著城鄉(xiāng)一體化的迅速發(fā)展，城鄉(xiāng)水問題日益突出，已經(jīng)難以適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需求。城市污水再生利用需要健全的法制保障和全面的統(tǒng)一管理。

2.再生水利用規(guī)劃

在城市建設總體規(guī)劃中，雖然進行了城市的供水及排水規(guī)劃，但在水資源的綜合利用方面缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，尤其是城市污水再生利用規(guī)劃，這勢必會造成重復建設和決策失誤。因此，城市污水再生利用應納入城市總體規(guī)劃以及城市水資源合理分配與開發(fā)利用計劃，在綜合平衡、科學論證的基礎上，結合實際情況進行總體規(guī)劃，確定其應有的位置和作用。在再生水水質、使用用途、處理程度、處理流程、輸水方式的選擇上，要綜合平衡、遠近結合，既要滿足功能要求和用水水質需求，又要因地制宜、經(jīng)濟合理。過高的目標與要求，將可能適得其反。在城市污水再生利用規(guī)劃編制中，再生水管道系統(tǒng)的鋪設是推廣污水再生利用的關鍵，必須確定污水深度處理的規(guī)模、位置、再生水管道系統(tǒng)的布局等，由于以前的道路和市政管道建設時未能預留再生水管道的位置，造成了推廣城市污水再生利用的主要困難。同時，再生水管網(wǎng)鋪設成本相對較高，并缺乏足夠的經(jīng)濟鼓勵措施，致使業(yè)主投資積極性不高，再生水設施與主體工程未能同時設計、同時施工。

3.價格調(diào)控機制

再生水價格目前大都按自來水價的百分比收取，很少按服務費分析即再生水的投資和運營成本來確定。由于污水再生利用項目一般是新建項目，需額外增加管路系統(tǒng)和專門的處理設施，很多情況下單位成本比自來水還高，低收費不能保證污水再生利用持續(xù)進行，這是目前大多數(shù)污水再生利用項目所遇到的難題。長期以來，我國的傳統(tǒng)水資源價格一直處于較低的水平，由于自來水水價低，而質量相對較差的再生水則凈化成本高，價格也比自來水高，導致再生水無人問津的尷尬局面。另外，由于多數(shù)城市水廠實行微利甚至政府補貼運行，水價過低，大多數(shù)地區(qū)回用水在經(jīng)濟上沒有明顯優(yōu)勢，城市污水處理廠因沒有效益而加重了地方的財政負擔。

4.污水處理和利用技術

目前我國城市污水再生利用技術和設備的開發(fā)難以滿足快速增長的再生利用工程建設和運行管理的需求，城市污水再生利用的技術發(fā)展應著重于已有技術的集成化、綜合整合、產(chǎn)業(yè)化和工程化，需要對已有技術不斷改進和更新，加強新工藝、新流程、新技術和設備產(chǎn)品的研究、開發(fā)和推廣應用，并注重示范性工程的研究和建設。通過工程化和生產(chǎn)性測試，著重解決城市污水再生利用于農(nóng)業(yè)、生態(tài)、市政和工業(yè)中的水質凈化技術、水質穩(wěn)定技術、水質保障技術、安全用水技術、工程技術、運行管理技術和成套技術設備問題。此外，再生水利用中還需建立健全再生水水質技術標準和評價體系，并對環(huán)境和健康風險進行詳細、科學的不確定性分析和風險評價。目前這一過程涉及的系列環(huán)境評價和經(jīng)濟評價技術在我國尚未完善，從而增加了發(fā)展污水再生利用的風險。

5.收集設施

城市污水的收集與處理是城市污水再生利用的重要前提條件，強化城市污水管網(wǎng)與污水處理工程設施的建設是推動城市污水再生利用的關鍵。不少地方政府對污水再生利用的認識不夠，在缺水時優(yōu)先考慮的是調(diào)水，而且絕大多數(shù)城市污水處理廠的規(guī)劃、設計與建設目標是達標排放，往往沒有考慮污水的大規(guī)模再生利用。因此，今后城市污水處理廠的建設，既要滿足區(qū)域水污染控制要求與相應的排放標準，也要考慮城市污水的再生利用需求。在某些地區(qū)，可以通過開展城市污水再生利用工作來促進污水收集與處理工程的建設與完善。

三、江蘇省再生水利用政策建議

1.出臺再生水利用的地方法規(guī)體系

江蘇省尚未出臺專門的再生水利用方面的地方法規(guī)，目前政策以鼓勵性為主。可將政策要求提升到法律層次，其主要內(nèi)容包括：

（1）明確各部門在再生水利用中建設、審批、運行管理中的職責。

（2）建立再生水利用工程設施同步規(guī)劃和審查制度。

（3）優(yōu)先利用再生水的管理政策和價格政策。

（4）新建居住區(qū)和集中公共建筑區(qū)在編制各項市政專業(yè)規(guī)劃時，必須同時編制污水再生回用規(guī)劃，污水再生回用工程應與主體工程同步設計、同步施工、同步驗收。

（5）在城市道路的市政管線中，必須預留再生水管道的位置，有條件的路段應預埋再生水管。

（6）強制推行再生水，城市再生水供水公共管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的工業(yè)冷卻循環(huán)用水、園林綠化、道路澆灑、廁所沖洗、車輛沖洗、建設施工和生態(tài)景觀水體補充等用水必須使用再生水，嚴禁使用自來水、地下水和取用河水。

（7）制定鼓勵城市污水再生利用工程建設與運營的管理政策和經(jīng)濟政策，采取行之有效的鼓勵政策和行政管理手段，促進工、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和市政用水部門積極使用再生水。

2.建立再生水利用考核制度

在落實最嚴格水資源管理制度中，江蘇省水利廳、省發(fā)展和改革委員會已劃定用水總量和用水效率控制紅線，對各地再生水回用率提出要求，并明確“再生水指集中式污水處理廠尾水經(jīng)處理后回用于除農(nóng)業(yè)灌溉用水以外的水量，城市再生水利用率指標的統(tǒng)計范圍為城市和縣城以上污水處理廠?！痹谟盟偭靠己藭r，為鼓勵再生水利用，規(guī)定各地用水總量控制中不含非傳統(tǒng)水源利用量。對于新增取水項目，在水資源論證和取水許可審批時，水源論證章節(jié)應明確優(yōu)先考慮再生水利用的原則。

3.建立和完善水資源統(tǒng)一管理體制機制

（1）圍繞水利現(xiàn)代化建設的目標和時序要求，建立部門協(xié)調(diào)機制，理順各部門的分工協(xié)作，加強各部門的協(xié)調(diào)一致，統(tǒng)一水務管理，由單一部門統(tǒng)一領導和統(tǒng)籌所有涉水事務，并進行有效的工作分配、指導和監(jiān)督。

（2）把供水、排水、污水處理、再生水利用等指標納入水利現(xiàn)代化規(guī)劃體系，建立相應考核指標，發(fā)揮涉水事務一體化管理的優(yōu)勢。

（3）根據(jù)地方實際組織編制水利現(xiàn)代化建設規(guī)劃和水資源綜合規(guī)劃，以及防洪排澇、區(qū)域供水、排水和污水處理、再生水利用、水生態(tài)保護等專業(yè)規(guī)劃，形成較為完善的水務規(guī)劃體系。

（4）城市建設、區(qū)域開發(fā)、工業(yè)發(fā)展要先行編制防洪、除澇、供水、排水和污水處理回用等專項規(guī)劃，做到統(tǒng)一規(guī)劃、同步建設、同時投入使用。涉水規(guī)劃一經(jīng)批準，要嚴格執(zhí)行并確保其延續(xù)性。

（5）切實加快城鄉(xiāng)水務基礎設施建設，統(tǒng)籌考慮城市防洪、供水、排水、水環(huán)境與水生態(tài)建設，加快城市防洪排澇、供水、污水處理、再生水利用以及水源地保護、水生態(tài)修復等水務工程建設，做到城市排水和污水處理回用設施建設與水功能區(qū)管理相協(xié)調(diào)。

（6）科學編制城鎮(zhèn)污水處理與回用規(guī)劃，將污水管網(wǎng)、污水處理廠、尾水再生利用等統(tǒng)一規(guī)劃，將再生水與區(qū)域地表和地下水資源統(tǒng)一配置。

4.建立再生水利用的成本補償機制和價格激勵機制

（1）制定發(fā)布執(zhí)行新一輪水資源費調(diào)價方案，充分體現(xiàn)資源稀缺價值，并明確再生水價格中不包括水資源費。

（2）按照“補償成本、合理收益、優(yōu)質優(yōu)價、公平負擔”的原則，科學制定地表水、地下水、自來水、再生水等水資源的價格及水質標準，逐步建立合理的水價體系和用水結構，使價格杠桿在水資源市場中充分發(fā)揮信號作用，引導用水單位積極利用再生水。

（3）推動階梯式水價改革，特別是高耗水行業(yè)及特種行業(yè)超量用水必須通過價格杠桿進行限制，承擔相應的經(jīng)濟責任。

（4）制定出臺再生水價格標準，再生水定價以成本補償及微利為基本原則，工業(yè)和非公益用水允許適度盈利，既要考慮鼓勵企業(yè)使用再生水，也應有利于調(diào)動再生水企業(yè)的積極性

（作者單位：江蘇省水利廳210029江蘇省水資源服務中心210029南京市長江河道管理處210011）