袁鋒臣 吳瓊

淮河流域節(jié)水型社會建設戰(zhàn)略研究

袁鋒臣 吳瓊

“九五”期間，國家提出了節(jié)水型社會建設的理念，“十五”期間，通過開展試點，進行了節(jié)水型社會建設的實踐探索，到2014年底，全國共四批100個國家級試點的建設任務全部完成?；仡櫥春恿饔蛩呐财邆€試點的實踐探索歷程，作為第一批試點的徐州、鄭州、淄博市是南水北調(diào)東中線受水區(qū)，以落實國務院“先節(jié)水后調(diào)水，先治污后通水，先環(huán)保后用水”的要求，用實踐理清了節(jié)水型社會建設初期的一系列關鍵性認識問題，解決水資源短缺和水污染嚴重問題的同時，突出了節(jié)水型社會建設的新理念、新思路、新舉措；泰州試點對豐水地區(qū)建設節(jié)水型社會道路進行了深入探索，拓展了流域內(nèi)不同類型地區(qū)開展節(jié)水型社會建設工作的思路和視野，體現(xiàn)了一個“別”字，突出了資源稟賦有別、建設思路有別、建設措施有別；山東廣饒縣試點著眼于沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的水資源優(yōu)化配置，注重取、供、用、耗、排的用水全過程管理，保護地下水、善用非常規(guī)水源，豐富了節(jié)水型社會建設實踐途徑和實現(xiàn)形式，體現(xiàn)了一個“全”字，突出了全方位、全過程、全社會的節(jié)水管理；河南平頂山市試點重點解決水資源不足和污染并重的問題，更加注重于將理念轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆樱瑢⑺悸犯吨T于實施，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟社會不斷發(fā)展的實踐需求，從實際出發(fā)，向?qū)嵦幙紤]，體現(xiàn)了一個“實”字，突出了用實招、辦實事、謀實效，抓制度、抓載體、抓監(jiān)督。

在國家級試點建設的同時，省級試點的創(chuàng)建工作也在同步進行，江蘇省創(chuàng)建了12個省級節(jié)水型社會建設試點，山東省有21個省級節(jié)水型社會建設試點。全國試點和省級試點形成相互補充、相互促進、共同發(fā)展的新格局，積極探索適合當?shù)貙嶋H的節(jié)水型社會建設途徑，豐富了流域節(jié)水型社會建設的實踐，推動了流域節(jié)水型社會建設的全面開展。隨著節(jié)水型社會穩(wěn)步推進，用水觀念逐步強化，法規(guī)政策和節(jié)水標準進一步完善，用水效率不斷提高。但是問題依然突出，部分地區(qū)在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中考慮水資源承載能力不夠，經(jīng)濟增長方式粗放，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理，產(chǎn)業(yè)布局和城市發(fā)展與水資源和環(huán)境的承載能力不協(xié)調(diào)；促進節(jié)約用水的法規(guī)體系不完善，全國性節(jié)約用水管理條例尚未出臺，現(xiàn)行節(jié)水法規(guī)的配套措施不健全，難以有效規(guī)范和監(jiān)督管理經(jīng)濟社會用水活動；節(jié)水資金投入和全社會節(jié)水意識亟待加強等等。通過對取得的經(jīng)驗和現(xiàn)狀問題的認真梳理，從戰(zhàn)略高度去審視和推動淮河流域節(jié)水型社會建設工作，對實現(xiàn)流域水資源和社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展是極其重要的。

一、水資源配置戰(zhàn)略

1.宏觀調(diào)控戰(zhàn)略

節(jié)水應該包含在整個生產(chǎn)、生活以及社會活動中，目前大部分地區(qū)比較注重微觀節(jié)水效果，忽視宏觀節(jié)水的重要性。未來戰(zhàn)略中，要重視宏觀節(jié)水的重要性，從規(guī)劃和計劃開始進行節(jié)水，必須立足于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，公平合理地開展行業(yè)、供水企業(yè)、用水戶的初始水量核定工作，從源頭上遏制用水的浪費現(xiàn)象。

2.工程配置戰(zhàn)略

建設節(jié)水型社會，必須首先在現(xiàn)有的經(jīng)濟規(guī)模和水資源承載力的基礎上，發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，引導產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、工藝革新、觀念提高。同時還需要一定的水資源配置戰(zhàn)略作為基礎，如在南部的豐水地區(qū)，水質(zhì)型缺水地區(qū)，加大污水處理回用力度，減少由于污染導致的水質(zhì)型缺水對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的影響；而在北部干旱缺水地區(qū)，由于本身水資源條件局限，必須加大節(jié)水力度，再配置相應的工程措施，如再生水利用、雨水利用、地下水保護、跨流域調(diào)水、虛擬水戰(zhàn)略、農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉等，充分發(fā)揮節(jié)水優(yōu)勢。

3.虛擬水戰(zhàn)略

虛擬水戰(zhàn)略提倡出口高效益水資源商品，進口本地沒有足夠水資源生產(chǎn)的糧食產(chǎn)品，通過貿(mào)易的形式最終解決水資源短缺和糧食安全問題。虛擬水戰(zhàn)略對于重新思考水資源流向問題，給出了一條新的思路，雖不能絕對解決水資源安全問題，但可在一定程度上緩解區(qū)域水資源的緊張問題。虛擬水戰(zhàn)略涉及到多種因素，僅僅從水資源角度來探討是難以真正實現(xiàn)的。虛擬水附著于商品之中，其流向哪里是按照市場規(guī)律來運作的，但是需要政策和政府的相關引導，也充分說明市場對水資源“虛與實”調(diào)節(jié)的重要作用。

二、非常規(guī)水源戰(zhàn)略

1.再生水

再生水作為污水處理的附屬或延伸使其戰(zhàn)略作用不能有效發(fā)揮。究其原因，既有技術方面，也有制度方面和經(jīng)濟發(fā)展階段影響方面。只有利用產(chǎn)業(yè)化和市場化的機制，加上政府的有效政策引導和監(jiān)管，中水回用才能得到有效發(fā)展。再生水本質(zhì)上是一種資源戰(zhàn)略，是建立人類需求與水體良性循環(huán)的一種新的戰(zhàn)略性措施，不應該僅僅停留在污水再生利用的層面，需要從更寬闊的視角來認識再生水問題。以流域為主體對象的再生水戰(zhàn)略是一項綜合考慮水質(zhì)和水量的水資源綜合戰(zhàn)略，僅僅將再生水規(guī)劃歸并到污水處理規(guī)劃之中是遠遠不夠的，應該使其成為流域水資源規(guī)劃中的核心內(nèi)容之一。

2.海水

要逐步提高海水認識，確立戰(zhàn)略定位，把海水利用作為沿海地區(qū)實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用、保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的不可或缺的重要戰(zhàn)略措施。首先要依托重大專項，用項目帶動技術、人才和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；其次是要完善低壓膜技術，積極進行海水深度處理及回用；三是推廣海水淡化集成技術，促進工業(yè)行業(yè)的節(jié)能減排；四是淡化海水，保障沿海城市的水資源供應；五是加強引導、規(guī)范管理，保障海水淡化產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

三、制度建設戰(zhàn)略

制度建設是促進和保障工程建設的基礎，未來必須在工程建設的基礎上，捆綁制度建設，合二為一，真正形成良性發(fā)展的節(jié)水機制。

1.完善定額體系

根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展階段，完善定額體系，擴大定額管理覆蓋范圍。

2.進一步制定完善相關制度

在總量控制和定額管理的基礎上，進一步完善取水許可制度、水資源有償使用制度、水資源論證制度、計劃用水制度、建設項目節(jié)水評估制度、水功能區(qū)劃等節(jié)水型社會基本制度，大力開展相關制度的實施細則、實施方案等配套制度建設，明確制度實施的主體和具體的獎懲措施，切實提高制度的執(zhí)行力。

3.加快節(jié)水型社會法制和標準建設

加快建立和完善以《水法》為核心，配套法規(guī)、標準相協(xié)調(diào)的節(jié)水型社會法律法規(guī)體系，依法強化監(jiān)督管理。

4.推行以市場機制為基礎的節(jié)水新機制

建立健全節(jié)水型水價機制；實施節(jié)水型產(chǎn)品認證和用水效率標識管理制度，建立節(jié)水型產(chǎn)品市場準入制度；加大財政對清潔生產(chǎn)、節(jié)能減排等節(jié)水項目的資金補助，引導社會資本進入節(jié)水型社會建設。

5.補償機制

加快推進以水市場為基礎的水資源配置技術保障，形成區(qū)域之間、流域之間、行業(yè)之間補償機制的建設，削弱行政作為主要手段的配置模式，促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

6.完善群眾參與機制

在節(jié)水型社會建設中，政府要在水資源管理的各個層面和各個環(huán)節(jié)引入民主管理和廣泛參與；建立公眾參與的節(jié)水制度和公眾監(jiān)督制度，形成節(jié)水的良好機制和氛圍；擴大群眾參與范圍，作為節(jié)水的主要力量和監(jiān)督對象，對社會提高節(jié)水意識有重要作用。

四、政策與建議

1.體制保障

流域機構(gòu)要適時出臺流域性節(jié)水型社會建設相關制度，從流域?qū)用婕訌姽?jié)水的監(jiān)督管理和對地方節(jié)水的技術性指導工作，在流域綜合規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃、節(jié)水專項規(guī)劃中，從流域?qū)用嬷贫ê屯怀龉?jié)水的有關內(nèi)容。地方政府要高度重視節(jié)水型社會建設工作，把節(jié)水型社會建設納入國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃和政府重要議事日程。建立相應的協(xié)調(diào)機制，明確相關部門的責任和分工，確保責任到位、措施到位、投入到位。節(jié)水規(guī)劃、計劃規(guī)定的目標是硬任務，應列入各級政府任期目標，實行行政首長負責制。應調(diào)動全社會的力量，實行全民節(jié)水。各部門都要健全節(jié)水管理機構(gòu)，理順關系，明確職責分工，強化職能，明確措施和責任人，定期部署、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和檢查推動各部門、各行業(yè)的節(jié)水工作。應重點對高耗水、高污染行業(yè)進行監(jiān)督和考核，將節(jié)水措施落在實處。

2.政策保障

利用價格杠桿促進節(jié)約用水的要求，適時、適地、適度調(diào)整水價，形成穩(wěn)定可靠的水資源供給價格體系。根據(jù)有關規(guī)定，合理調(diào)整城市供水價格，開征污水處理費，污水處理費征收標準要逐步提高到補償合理成本和微利的水平。逐步開放水市場，取用水單位在核定指標范圍節(jié)約的水量，其指標仍歸該取用水單位，經(jīng)批準后可優(yōu)先用于本單位擴大生產(chǎn)使用，也可實行有償轉(zhuǎn)讓。

3.科技保障

要不斷研制、開發(fā)節(jié)水的新技術、新途徑、新產(chǎn)品，大力推廣現(xiàn)有節(jié)水新工藝、新產(chǎn)品，鼓勵成立節(jié)水高新技術研究中心，組織節(jié)水技術交流。加強節(jié)水有關的重大科學問題與宏觀戰(zhàn)略的前期綜合研究，建立節(jié)水技術跟蹤、分類、評價信息系統(tǒng)。

4.投入保障

完善節(jié)水投入機制，保障節(jié)水型社會建設有穩(wěn)定的投入，并逐年增加。逐步建立國家、地方、用水戶多元化和多渠道的投資體系。除了政府公共投入之外，還需完善政府、企業(yè)、社會多元化節(jié)水投融資機制，引導社會資金參與，積極鼓勵民間投資，拓寬融資渠道，鼓勵民間資本投入節(jié)水。應建立穩(wěn)定的節(jié)水科技發(fā)展基金，用于支持節(jié)水新技術、新工藝的研究開發(fā)和推廣工作。繼續(xù)加大各級政府對節(jié)水灌溉和灌區(qū)節(jié)水改造的投入，加大對工業(yè)節(jié)水技術改造的支持力度，加大對城市供水管網(wǎng)改造和節(jié)水器具更新的投入。對用水監(jiān)測與計量設施的安裝和改造以及非常規(guī)水源利用等方面給予專項資金支持

（作者單位：淮河水利委員會233001）