楊海濤 華幸超

關(guān)于宜興市小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運行管理的調(diào)查和思考

楊海濤 華幸超

興水利、除水患、管長遠、促發(fā)展，是水利工程建設(shè)與管理永遠的主題。2011年，中央和江蘇省委兩個1號文件首次從實現(xiàn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，系統(tǒng)部署水利工作，明確把農(nóng)田水利作為水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點任務(wù)，必須加大投入，加快建設(shè)。同時指出要進一步深化水利工程管理體制改革，區(qū)分水利工程性質(zhì)，分類推進改革，健全良性運行管理機制，為今后一個時期全面加強農(nóng)田水利工程運行管理工作指明了方向，明確了要求。針對宜興市農(nóng)村水利工程建設(shè)及管理現(xiàn)狀，在認真的調(diào)研的基礎(chǔ)上，對進一步加強全市農(nóng)田水利工程管理進行了分析、研究和思考。

一、小型農(nóng)田水利工程建設(shè)情況

1.建設(shè)現(xiàn)狀

宜興市境內(nèi)分低山、丘陵、平原和圩區(qū)四大地貌，總耕地面積88.7萬畝，涉及鎮(zhèn)（街道）18個，行政村223個，實際農(nóng)田灌溉面積約50萬畝，是無錫地區(qū)的主要產(chǎn)糧區(qū)。為切實改善現(xiàn)有農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，通過各方努力，積極對上爭取，2009年、2012年宜興市分別被列入了全國第一批及第四批小農(nóng)水重點縣之一，2012年小農(nóng)水追加資金項目兩個，連續(xù)四年對18個項目區(qū)進行了農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。去年又編制了2012～2016年五年農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，已實施千畝項目區(qū)31個。另外，結(jié)合國土整治示范項目、農(nóng)業(yè)開發(fā)項目、中低產(chǎn)田改造項目及各村自籌資金對農(nóng)田設(shè)施的改造等，已初步形成了防洪排澇、引水排水、抗旱灌溉、設(shè)施配套相結(jié)合的較為完善的農(nóng)田水利工程體系。目前，已實施節(jié)水灌溉面積為30.64萬畝，占全市農(nóng)田灌溉面積的61%；擁有灌溉泵站2070座，已經(jīng)新改建泵站698座，占總數(shù)的34%；庫塘250座，除險加固不足30%；農(nóng)田渠道總長3335公里，其中硬質(zhì)防滲渠道2035千米，占總長的61%。

2.綜合效益

（1）社會效益

小型農(nóng)田水利工程的建設(shè)，有助于充分發(fā)揮農(nóng)村最大潛力，增強農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁，極大地改善灌區(qū)的生產(chǎn)生活條件，調(diào)動了農(nóng)民對農(nóng)村水利建設(shè)投入的積極性，促進了灌區(qū)現(xiàn)代化管理水平不斷提高，同時減少了水事糾紛，減輕了基層政府負擔(dān)，有利于社會穩(wěn)定。

（2）經(jīng)濟效益

小型農(nóng)田水利工程的建設(shè)，確保了糧食的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，泵站設(shè)備的更新改造提高了裝置的效率，渠道的硬質(zhì)化使水流流速加快、快灌快排，節(jié)省了電費、節(jié)約了水資源，并且減少了田外三溝清理雜草的用工，降低灌溉成本，也為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民務(wù)工提供了條件，從而拉動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，同時增強了田間作物對自然災(zāi)害的抵御能力。

（3）生態(tài)環(huán)境效益

小型農(nóng)田水利工程的建設(shè)，一定程度上改善了農(nóng)村生態(tài)小氣候，改善了人文、自然景觀及生態(tài)環(huán)境，工程設(shè)施配套完善、灌排體系健全，水土流失得到遏制，水環(huán)境得到有效改善。

3.存在問題

（1）施工問題

小型農(nóng)田水利工程建設(shè)面廣量大、戰(zhàn)線長、施工道路不暢，涉及農(nóng)戶又多，施工時青苗及征地補償?shù)让苷{(diào)處不及時施工具有季節(jié)性給工程建設(shè)的順利實施帶來一定困難。

（2）設(shè)計問題

市局聘請的設(shè)計單位人員少，只能對防洪閘、泵站、渠道等進行典型設(shè)計，實際施工時情況復(fù)雜，典型設(shè)計不能滿足鎮(zhèn)村需求，適用性不強。

（3）監(jiān)理問題

因小農(nóng)水工程范圍廣，現(xiàn)場監(jiān)理人員配備少，現(xiàn)場及跟蹤監(jiān)理不能到位，質(zhì)量監(jiān)管得不到保障。

（4）管理問題

對于省級以上小農(nóng)水項目，因項目法人為市建管中心，鎮(zhèn)水利站及所在村對施工單位的管理難度較大。

這些問題將在今后的項目建設(shè)過程中予以逐步改進，切實予以解決。

二、小型農(nóng)田水利工程運行管理情況

1.管理現(xiàn)狀

宜興市在推進農(nóng)田水利工程運行管理工作中，要求各地按照“建管并重，一建就管”的原則，把強化農(nóng)田水利工程長效管護作為當(dāng)前農(nóng)田水利工作的突出任務(wù)。目前，小型農(nóng)田水利工程的運行管理形式主要有拍賣、租賃、承包、村集體管理等幾種方式。市鎮(zhèn)兩級財政在運行管理方面投入的資金很少，有的鎮(zhèn)甚至根本沒有投入管理資金，為保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，杜絕社會矛盾，全市各村投入了大量的人力、物力、財力，處于勉強維持運行管理狀態(tài)。

2.存在問題

從總體上看，全市農(nóng)田水利工程管理仍較薄弱，由于農(nóng)村實行家庭承包責(zé)任制以來，農(nóng)田水利工程依然沿用過去的集體組織建設(shè)、集體負責(zé)管理的模式，從1998年下半年開始，歷時兩年多時間，通過拍賣、租賃、承包、股份合作制的方式對全市870多座小型泵站進行了改制，但大部分由村集體管理的面廣量大的小農(nóng)水工程，名義上由村集體管理，實際上無人管理，包括部分灌溉站、渠道及配套建筑物等，很多處于失管狀態(tài)，造成工程老化失修、效益衰減。具體情況如下：

（1）建用脫節(jié)，重建輕管

農(nóng)田水利工程建設(shè)從規(guī)劃、設(shè)計到施工基本都是由市水利局、鎮(zhèn)水利站及村集體負責(zé)的，工程建好后直接移交給村集體，農(nóng)民并沒有很好參與其中，這種建設(shè)模式就形成了農(nóng)民對小農(nóng)水建管靠國家和集體的依賴思想，造成只用不管、管用脫節(jié)。

（2）管護責(zé)任不落實，管護水平不高

目前不少農(nóng)水工程雖已明確了管理主體，但有的工程特別是村級農(nóng)水工程的管理責(zé)任并未真正落實，管護經(jīng)費難以落實，尚沒有形成一套良性的管理機制。多數(shù)工程沒有專、兼職管護人員，一些泵站只是聘請一些老年人看護，管護知識缺乏，管護難以到位，而且出現(xiàn)后繼無人現(xiàn)象，嚴重影響農(nóng)水工程運行管理的水平。

（3）灌區(qū)面積減少，降低了經(jīng)營者的效益，嚴重影響了經(jīng)營者的積極性

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的不斷加快和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，灌溉面積普遍大幅度下降，造成經(jīng)營者效益的大幅下降，有的甚至無法維持繼續(xù)經(jīng)營，導(dǎo)致村集體被迫收回了部分泵站的經(jīng)營權(quán)。

（4）泵站設(shè)備、渠道等配套設(shè)施老化嚴重

經(jīng)過多年的工程建設(shè)，部分泵站及渠道已經(jīng)進行了新改建，但仍有大部分灌排泵站建于二十世紀六七十年代，年久失修，帶病運行情況較為普遍，部分農(nóng)田仍采用流動機泵灌溉，配套工程中一些病險圩口閘建設(shè)標準低，工程質(zhì)量差，滲漏水嚴重，泵站經(jīng)營者及村集體惜本思想嚴重，平時管護不力，造成泵站及渠道的使用年限縮短，特別是農(nóng)灌季節(jié)鎮(zhèn)水利站機電員為維修水泵疲于奔命。

（5）灌區(qū)布局不合理，農(nóng)戶自主產(chǎn)調(diào)隨意性大，灌溉難度增大

由于旱作物、經(jīng)濟作物隨意種植，水稻種植方式多樣化，沒有統(tǒng)一規(guī)劃，各種作物需水量和需水時間又不一樣，而原有渠道長度不變，造成水浪費現(xiàn)象嚴重。

（6）灌溉成本增加，造成經(jīng)營者實際收入相對減少

近年來，水費水平一直維持在改制時的價格，而實際物價水平和人工工資都普遍上漲，造成經(jīng)營者實際收入相對減少，村委只能以補助或獎勵的形式來維持農(nóng)田灌溉，給村委帶來嚴重負擔(dān)。

（7）社會對小型水利工程管理的重要性認識不足

一個時期以來，農(nóng)村損毀農(nóng)水工程，偷盜灌排設(shè)備現(xiàn)象比較嚴重，但教育不夠、查處不多。農(nóng)業(yè)的收入占農(nóng)民總收入的比重越來越少，間接影響到廣大農(nóng)民投入農(nóng)田水利建設(shè)和管理的積極性。

三、對策意見和建議

1.加大財政投入

本著“建管并重，一建即管”的原則，要切實加大對農(nóng)田水利工程運行管護的投入。建議市級財政安排專項運行管護經(jīng)費，引導(dǎo)各地切實加大對農(nóng)田水利工程管護的投入，從根本上解決農(nóng)田水利有錢建、無錢管的問題。

2.制定管理辦法

堅持建管并重，積極推行“先建機制、再建工程”，不斷探索完善水利工程分級管理、分類管理、專業(yè)管理、集中管理、群眾管理的模式和途徑，加快建立權(quán)責(zé)明確、精簡高效、制度完善、管理科學(xué)的工程運行機制。同時在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上按照“分級負責(zé)、分類管理”的原則，根據(jù)農(nóng)田水利工程的不同性質(zhì)和特點，從明晰產(chǎn)權(quán)、落實責(zé)任、加大投入、嚴格考核等方面建立管護制度，真正使農(nóng)田水利工程長效管護有制度保障、有章可循。

3.優(yōu)化整合灌區(qū)面積

由鎮(zhèn)水利站和灌區(qū)所在行政村根據(jù)實際情況，對目前面積較小的灌區(qū)進行有機整合，報市水利局進行可行性論證通過后實施，保證灌區(qū)面積達到一定標準。

4.完善產(chǎn)權(quán)改革制度

在原來改革的基礎(chǔ)上，要求經(jīng)營者對泵站和渠道設(shè)施進行投資改造不現(xiàn)實。建議經(jīng)營者只保留對泵站的經(jīng)營權(quán)，設(shè)施改造仍有集體承擔(dān)，避免出現(xiàn)設(shè)備設(shè)施嚴重老化都無人管的現(xiàn)象。另外，可以根據(jù)設(shè)備使用和維護狀況，建立獎懲制度，一些人為操作原因造成的設(shè)備損壞，經(jīng)鑒定確認后則由經(jīng)營者承擔(dān)。

5.完善水費收繳制度

水費收繳由經(jīng)營者負責(zé)，灌區(qū)所在行政村派人協(xié)助，妥善處理好各種矛盾和糾紛。水費標準可以視市場情況作相應(yīng)調(diào)整，當(dāng)物價、人力工資上漲等因素造成水費成本超過原有標準一定比例時，主管水利站和行政村及時組織聽證會，廣泛征求意見，適當(dāng)調(diào)整水費標準。另外，對一些農(nóng)民自行進行產(chǎn)調(diào)的農(nóng)田，也要明確收費標準。

6.加強基層服務(wù)體系建設(shè)

加強鎮(zhèn)抗旱排澇服務(wù)隊建設(shè)，積極推廣村級管水員制度，逐步實現(xiàn)基層水利服務(wù)組織的功能多樣化、服務(wù)社會化、組織網(wǎng)絡(luò)化。培養(yǎng)一批較年輕的泵站經(jīng)營者或管理者，以鎮(zhèn)為單位建立一支素質(zhì)高、技術(shù)硬的維修養(yǎng)護專業(yè)隊伍，更好地為基層服務(wù)。

7.建立監(jiān)督管理體制

由上而下建立泵站運行管理的監(jiān)督指導(dǎo)體系。市水利局負責(zé)技術(shù)上的指導(dǎo)，鎮(zhèn)水利站負責(zé)測評考核和培訓(xùn)工作，并定期對泵站設(shè)施完好率進行評估，作為泵站改造維修的依據(jù)；泵站所在行政村組織用水農(nóng)民對泵站的運行管理進行監(jiān)督，對一些損壞泵站設(shè)施的行為如偷盜等能及時發(fā)現(xiàn)制止的給予一定獎勵

（作者單位：宜興市水利農(nóng)機局214200）