○倪碩
(武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 湖北 武漢 430072)
中國與新興經(jīng)濟(jì)體城鎮(zhèn)化路徑比較與借鑒
○倪碩
(武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 湖北 武漢 430072)
全球金融危機(jī)爆發(fā)后,新興經(jīng)濟(jì)體的相對快速發(fā)展備受矚目,城鎮(zhèn)化作為新興經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要引擎,也成為學(xué)界研究的重點(diǎn)。本文研究了世界上具有代表性的主要新興經(jīng)濟(jì)體城鎮(zhèn)化的發(fā)展,將中國的城鎮(zhèn)化與其典型的發(fā)展路徑做了對比,總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),并對如何走出一條適合中國國情的城鎮(zhèn)化發(fā)展之路提出了借鑒性意見。
新興經(jīng)濟(jì)體 城鎮(zhèn)化 比較與借鑒
美國高盛集團(tuán)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧尼爾在2003年發(fā)表了《與“金磚四國”一起夢想》研究報(bào)告,首次將中國、印度、俄羅斯和巴西四國放在一起研究,并提出了“金磚四國”的概念?!敖鸫u四國”被國際社會冠以新興經(jīng)濟(jì)體的稱謂。然而,何為新興經(jīng)濟(jì)體,究竟有多少新興經(jīng)濟(jì)體,現(xiàn)在尚沒有明確的界定標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)確的數(shù)字。2010年在博鰲亞洲論壇年會發(fā)布的《新興經(jīng)濟(jì)體發(fā)展2009年度報(bào)告》中,將20國集團(tuán)中的11個(gè)發(fā)展中國家(中國、印度、印度尼西亞、韓國、阿根廷、巴西、墨西哥、沙特阿拉伯、南非、俄羅斯和土耳其)作為新興經(jīng)濟(jì)體的代表,首次提出了E11的概念,其總體經(jīng)濟(jì)規(guī)模在國際貿(mào)易、國際資本流動和重點(diǎn)產(chǎn)品產(chǎn)出等方面具有世界性影響力。特別是在全球金融危機(jī)爆發(fā)后,新興經(jīng)濟(jì)體能夠擺脫全球金融危機(jī)的陰影,相對快速的復(fù)蘇與發(fā)展更是備受矚目,也為全球經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和復(fù)蘇作出了重要貢獻(xiàn)。我們認(rèn)為E11涵蓋了亞非、中東、歐洲和拉美等遍布于世界各地的主要新興經(jīng)濟(jì)體,具有廣泛的代表性。因此采用E11作為新興經(jīng)濟(jì)體的討論范圍。
辜勝阻(1991)在《非農(nóng)化與城鎮(zhèn)化研究》中使用并拓展了“城鎮(zhèn)化”的概念,在后來的研究中,他力推中國的城鎮(zhèn)化概念,并獲得一批頗有見解、影響較廣的研究成果。但目前“城鎮(zhèn)化”概念仍是一片百家爭鳴的景象,至今尚無統(tǒng)一的概念。
事實(shí)上,盡管對城市化內(nèi)涵的界定存在各種各樣的差異,但從量化方面揭示城市化的特征并不困難。目前國際上一般采用城鎮(zhèn)人口占全國總?cè)丝诘陌俜直?,或城?zhèn)非農(nóng)業(yè)人口占全國總?cè)丝诘谋戎貋砗饬砍鞘谢?。本文在中外城市化水平和速度的比較中涉及到城市人口的統(tǒng)計(jì)和數(shù)據(jù)時(shí),中國采用國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù),城鎮(zhèn)人口包括建制鎮(zhèn)的人口,外國的數(shù)據(jù)來自于世界銀行網(wǎng)站,小城市的人口也屬于統(tǒng)計(jì)范圍。
E11國家全部都是近幾十年來進(jìn)入快速發(fā)展渠道的國家,因此,我們選取了1962—2011年E11國家的人均GDP、工業(yè)化指數(shù)(工業(yè)總增加值/GDP)以及城鎮(zhèn)化率(城鎮(zhèn)人口/總?cè)丝冢┑南嚓P(guān)數(shù)據(jù),并對比典型的新興經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化發(fā)展情況,數(shù)據(jù)來源于世界銀行官方網(wǎng)站,俄羅斯采用1989年以后的數(shù)據(jù)。
圖1—3顯示,新興經(jīng)濟(jì)體1961—2011年經(jīng)濟(jì)、工業(yè)化及城鎮(zhèn)化發(fā)展情況如下:從總體趨勢看,新興經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)總量和人均水平不斷上升,特別是近十年來,速度明顯加快,新興經(jīng)濟(jì)體的城鎮(zhèn)化率也不斷上升,同時(shí)工業(yè)化水平越高城鎮(zhèn)化率就越高,反之則越低。
從發(fā)展水平看,新興經(jīng)濟(jì)體國家城鎮(zhèn)化發(fā)展差異較大,總體而言,人均GDP水平與城鎮(zhèn)化水平存在正相關(guān)關(guān)系。若以工業(yè)化發(fā)展的程度為判定標(biāo)準(zhǔn),E11的城鎮(zhèn)化發(fā)展較工業(yè)化發(fā)展同時(shí)存在同步、過度和滯后三種情況。
圖1 E11經(jīng)濟(jì)體人均GDP
圖2 E11經(jīng)濟(jì)體工業(yè)化平均水平基本情況及趨勢
圖3 E11經(jīng)濟(jì)體城鎮(zhèn)化平均水平基本情況及趨勢
從進(jìn)展程度上看,新興經(jīng)濟(jì)體城鎮(zhèn)化水平總體進(jìn)入城鎮(zhèn)化后期階段。根據(jù)美國城市地理學(xué)家諾澀姆(Northam,1975)提出的邏輯斯蒂曲線,城鎮(zhèn)化發(fā)展具有一定的規(guī)律性。一般要經(jīng)歷三個(gè)階段:早期階段,城鎮(zhèn)化發(fā)展緩慢,城鎮(zhèn)化率在30%以下;中期階段為加速階段,城鎮(zhèn)化率在30%~70%之間;后期階段,發(fā)展速度趨緩,城鎮(zhèn)化率一般達(dá)到70%以上。在E11中有8個(gè)經(jīng)濟(jì)體城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%,中國和印度尼西亞正處于城鎮(zhèn)化高速發(fā)展時(shí)期,印度的城鎮(zhèn)化水平較低。
到目前為止,E11國家的城鎮(zhèn)化發(fā)展呈現(xiàn)各種狀態(tài),發(fā)展的歷程也不盡相同。基于此,我們選取印度(人口、國土面積與經(jīng)濟(jì)規(guī)模相對較大)、韓國(較早期新興經(jīng)濟(jì)體,城鎮(zhèn)化過程較為完整)、巴西(代表拉美國家,國土面積與經(jīng)濟(jì)規(guī)模相對較大)、俄羅斯(前社會主義國家、國土面積與經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大)、南非(城鎮(zhèn)化水平略高于中國,但處于相鄰階段)五個(gè)典型新興經(jīng)濟(jì)體國家與中國在城鎮(zhèn)化發(fā)展方面進(jìn)行比較。
中國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展水平都明顯高于印度。從近50年的中印人均GDP、工業(yè)化水平和城鎮(zhèn)化率數(shù)據(jù)看,印度與中國相比還有很大的差距。印度的工業(yè)化水平較低,與中國不在同一個(gè)階段,但過去都經(jīng)歷了人口的爆炸式增長,中印兩國都屬于人口超級大國,龐大的人口基數(shù)及人口的流動性增大,導(dǎo)致兩國的大城市及城市外圍小城市在空間形態(tài)上連綿不斷形成城市群。與中國相比,印度復(fù)雜的種性制度、落后的基礎(chǔ)設(shè)施,以及在社會經(jīng)濟(jì)、政治制度方面的諸多不完善,導(dǎo)致印度的城鎮(zhèn)化步履緩慢且問題重重。最典型的就是:印度重資本密集型的產(chǎn)業(yè)發(fā)展,導(dǎo)致涌入城市的大量勞動力在大城市形成規(guī)模很大的失業(yè)人口,即所謂的“貧民窟的異地轉(zhuǎn)移”,大量存在的貧民窟和城市貧民也限制了城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施的投入和建設(shè),造成了城市生活環(huán)境的進(jìn)一步惡化。相同的問題也不同程度地存在于我國的部分城市,棚戶區(qū)的改造即是對相關(guān)問題的嘗試性解決。
作為早期新興經(jīng)濟(jì)體的代表,韓國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平均高于中國。韓國的城鎮(zhèn)化過程中,政府的引導(dǎo)和調(diào)控力度較大,為典型的政府主導(dǎo)市場推進(jìn)的城鎮(zhèn)化模式。始于上世紀(jì)70年代的“新農(nóng)村運(yùn)動”開創(chuàng)了城鄉(xiāng)互動式的城鎮(zhèn)化模式,通過新農(nóng)村運(yùn)動韓國農(nóng)民整體脫貧,城鄉(xiāng)差距迅速縮小。在開展新農(nóng)村運(yùn)動的基礎(chǔ)上,韓國大力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的城市網(wǎng)絡(luò)群帶建設(shè)。韓國城鎮(zhèn)化的主要問題是首都圈過度集聚發(fā)展。集中型轉(zhuǎn)移方式使其農(nóng)業(yè)剩余勞動力主要涌向大城市,使大城市人口迅速膨脹,出現(xiàn)了交通擁擠、住房緊張、污染嚴(yán)重、失業(yè)劇增等突出問題。
巴西作為南美新興經(jīng)濟(jì)體的典型代表,其城市化水平明顯高于中國,但其工業(yè)化水平偏低,這也形成了被許多學(xué)者稱之為“過度城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象。巴西城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展開始于第二次世界大戰(zhàn)后,其重工業(yè)和其他資本密集型的工業(yè)主要集中于幾個(gè)大城市,巴西政府在主要城市建設(shè)上的投入遠(yuǎn)多于對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入,農(nóng)業(yè)部門衰退,農(nóng)村生活環(huán)境惡化,大量農(nóng)村人口涌入大城市,造成巴西城市人口的急劇增加,但由于產(chǎn)業(yè)布局不合理,城市無法吸納大量增加的勞動力,工業(yè)化程度偏低致使大量城鎮(zhèn)居民生活在貧民窟中,社會矛盾尖銳,犯罪率高企。中國城鎮(zhèn)化發(fā)展雖然滯后于巴西和其他拉美國家,但目前中國城市發(fā)展相對健康,沒有嚴(yán)重的城市病,城市中也不存在大量貧民窟,社會治安良好。
俄羅斯城鎮(zhèn)化發(fā)展早已進(jìn)入后期的減速發(fā)展階段,但中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展與俄羅斯仍有不小的差距。前蘇聯(lián)解體后,俄羅斯的經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了一段時(shí)期的倒退和低速發(fā)展,但前蘇聯(lián)打下良好的工業(yè)基礎(chǔ),俄羅斯自然稟賦優(yōu)越、人口素質(zhì)較高、軍事基礎(chǔ)和技術(shù)在世界范圍內(nèi)具有明顯優(yōu)勢,這都為其長遠(yuǎn)發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ),一旦社會經(jīng)濟(jì)和政治體制進(jìn)入穩(wěn)定期,就會有一個(gè)較快的發(fā)展速度。與俄羅斯相比,中國改革開放以來雖然經(jīng)歷了一段較長時(shí)期的高速發(fā)展,但不可否認(rèn),在人口素質(zhì)、軍事、技術(shù)等諸多方面仍有不小的差距,中國仍有較長的路要走。
中國的城鎮(zhèn)化水平都略低于南非,但在工業(yè)化發(fā)展階段上,中國在穩(wěn)步提高。近幾年南非出臺了若干項(xiàng)刺激政策,加大了政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的力度,促進(jìn)就業(yè)和減貧,出臺寬松的財(cái)政政策和貨幣政策,加強(qiáng)社會保障等綜合性政策措施促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長,從而使南非經(jīng)濟(jì)快速走出金融危機(jī)的陰影,恢復(fù)并保持較快發(fā)展速度。這也為我國下階段的城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了有意義借鑒。
鑒于以上對新興經(jīng)濟(jì)體的城鎮(zhèn)化發(fā)展情況的分析,結(jié)合中國的實(shí)際情況,我們可以找到一條更加適合國情的路徑,從而推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程。
鑒于韓國政府引導(dǎo)和調(diào)控在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的積極作用,和印度城鎮(zhèn)化過程中市場化嚴(yán)重而出現(xiàn)的城中“貧民窟”問題正反兩個(gè)例證可知,雖然市場機(jī)制對其城鎮(zhèn)化進(jìn)程可以發(fā)揮基礎(chǔ)性的調(diào)節(jié)作用,但政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的必要干預(yù)和調(diào)解對于制定長遠(yuǎn)的區(qū)域和城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃,確保城鎮(zhèn)化有序、穩(wěn)定推進(jìn)具有重要意義。我國現(xiàn)有的城市布局結(jié)構(gòu)不合理,部分大城市特別是特大城市,功能過度集中于城市中心區(qū),不同程度地存在人口膨脹、交通擁擠、水資源短缺和環(huán)境惡化的問題,并且“城中村”和“城市貧民區(qū)”的問題也較為突出。因此,在城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過程中,各級政府需根據(jù)具體問題確定規(guī)劃方向,廣泛征求社會各界的意見,進(jìn)行科學(xué)編制規(guī)劃,并且加強(qiáng)對土地資源的宏觀管理,以求建立完整、長遠(yuǎn)的城鎮(zhèn)規(guī)劃體系,有效減少資源浪費(fèi),確保發(fā)展穩(wěn)定有序,避免走印度、拉美城鎮(zhèn)化發(fā)展的老路。
城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)演進(jìn)緊密相關(guān)。從新興經(jīng)濟(jì)體發(fā)展城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)看,隨著城鎮(zhèn)化水平的提高,特別是進(jìn)入后期階段,服務(wù)業(yè)作為第三產(chǎn)業(yè),在產(chǎn)業(yè)調(diào)整、吸納增加的城市就業(yè)人口、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展等方面具有重要貢獻(xiàn),是城鎮(zhèn)化的主要動力。但據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù),2013年我國第三產(chǎn)業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重僅為47.8%,不僅明顯低于發(fā)達(dá)國家70%的平均水平,而且也低于新興經(jīng)濟(jì)體的53%的平均水平,可以說第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后,已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一塊“短板”,也有可能成為阻礙進(jìn)一步城鎮(zhèn)化的“絆腳石”。大力發(fā)展服務(wù)業(yè),增強(qiáng)城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)分工、就業(yè)和服務(wù)能力,是發(fā)展中國特色城鎮(zhèn)化道路的重要途徑。
借鑒新興經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)及相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者的研究,筆者建議:一是大力發(fā)展基礎(chǔ)性服務(wù)業(yè)部門,重點(diǎn)推進(jìn)主導(dǎo)性服務(wù)業(yè)部門的發(fā)展,構(gòu)建新型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。通過發(fā)展主導(dǎo)性服務(wù)業(yè)部門,在城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)布局上形成現(xiàn)代服務(wù)業(yè)主導(dǎo)其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。二要引進(jìn)和培育具有競爭力的服務(wù)業(yè)企業(yè),扶持和發(fā)展服務(wù)業(yè)龍頭企業(yè),優(yōu)化城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)體系。三是調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局,特別是服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)集聚,使城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)空間布局更為合理。
城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢,是農(nóng)業(yè)發(fā)展推力和城市建設(shè)拉力共同作用的結(jié)果。但城鎮(zhèn)化水平的提高,并不能簡單地用城市占地的增加或城市范圍的擴(kuò)大衡量,城鎮(zhèn)化歸根到底核心依然“人的城鎮(zhèn)化”。中國與其他新興經(jīng)濟(jì)體相比,其城鎮(zhèn)化具有特殊性,主要在于巨大的人口基數(shù)和體制性遺留問題。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,我國數(shù)以億計(jì)的廣大農(nóng)村人口逐步集中到城鎮(zhèn)中來,城鎮(zhèn)化的發(fā)展不僅要求大量基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè),還要求城市積極進(jìn)行大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)調(diào)整以吸納增加的就業(yè)人口,但更重要的是解決數(shù)億人口接受現(xiàn)代城市文明生活方式的問題。改革開放以來,由于過于注重城鎮(zhèn)化速度和規(guī)模的快速擴(kuò)張,相關(guān)的體制制度滯后,改革不利,導(dǎo)致了如“同工不同酬,同城不同戶”、“見物不見人,興城不興業(yè)”等問題。進(jìn)入新的發(fā)展階段,要提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量,實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”,就要解決好以下幾個(gè)問題:一是戶籍制度改革問題。我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題突出的表現(xiàn)在住房、就業(yè)、上學(xué)、社會保障等方面,許多農(nóng)民進(jìn)城后仍然處于“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)。因此,深化戶籍制度改革,將農(nóng)民工整體納入城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系是解決好農(nóng)民工市民化問題的關(guān)鍵。二是集約利用土地。我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中部分地區(qū)存在著土地利用粗放的問題,如城鎮(zhèn)用地規(guī)模擴(kuò)張過快,延續(xù)“攤大餅”的傳統(tǒng)發(fā)展方式等。三是努力改善民生。在城鎮(zhèn)化發(fā)展中,要牢固樹立改善人民生活質(zhì)量的意識,將全面推進(jìn)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、教育、文化和其他領(lǐng)域的改善作為實(shí)施民生工程的重點(diǎn),推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,逐步擴(kuò)大基本民生保障的覆蓋面。通過城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高,努力使城鎮(zhèn)化發(fā)展成果惠及全體人民。
城鎮(zhèn)化是重大利益調(diào)整,最大的癥結(jié)就在于體制機(jī)制不合理。我國30多年來城鎮(zhèn)的快速發(fā)展與體制機(jī)制創(chuàng)新密不可分,存在的矛盾和問題也與體制機(jī)制的不完善直接相關(guān)。現(xiàn)階段,以往的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還沒有解決,我們在發(fā)展中又面臨著城鎮(zhèn)內(nèi)部城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民工新二元結(jié)構(gòu)的出現(xiàn),新舊“雙二元結(jié)構(gòu)”并存。推進(jìn)城鎮(zhèn)化改革涉及多個(gè)方面,是一個(gè)系統(tǒng)工程,必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌整體利益,尊重基層群眾的意愿,推進(jìn)戶籍、土地、就業(yè)、社會保障制度改革,深化投融資體制、財(cái)稅金融體制、行政體制、行政區(qū)劃改革,釋放體制機(jī)制改革創(chuàng)新的“制度紅利”。我們要堅(jiān)持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向,堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展和公平法治的理念,把深化體制改革放在更加突出的重要位置,以更大的決心和勇氣來破解新舊二元結(jié)構(gòu)問題,保障和推動城鎮(zhèn)健康發(fā)展。
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劉冰冰)