文│鄭國建（河北省涿州市動物衛(wèi)生監(jiān)督所）

對現(xiàn)行動物檢疫制度的探討

文│鄭國建（河北省涿州市動物衛(wèi)生監(jiān)督所）

農(nóng)業(yè)部于2010年1月頒布了《動物檢疫管理辦法》，之后又公布了若干配套的檢疫規(guī)程和通知規(guī)定，基本形成了比較完善的動物檢疫法律體系。這對于規(guī)范動物檢疫行為，防控重大動物疫病，確保動物衛(wèi)生和動物產(chǎn)品安全有重要意義。在實施過程中，筆者結(jié)合自身工作體會，對現(xiàn)行檢疫制度中一些問題進(jìn)行了思考。

一、作為動物產(chǎn)地檢疫條件的實驗室檢測若干問題的探討

《動物檢疫管理辦法》對動物產(chǎn)地檢疫合格的條件作出了具體規(guī)定，其中包括必要時進(jìn)行實驗室檢測，農(nóng)業(yè)部發(fā)布了九個動物產(chǎn)地檢疫規(guī)程，做了進(jìn)一步的細(xì)化，對需要進(jìn)行實驗室檢測的規(guī)定雖有不同，但都強(qiáng)調(diào)實驗室檢測必須由省級動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)指定的具有資質(zhì)的實驗室承擔(dān)。關(guān)于實驗室檢測筆者有如下思考。

1.動物產(chǎn)地檢疫中動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)對實驗室檢測采取的審查模式問題。即形式審查還是實質(zhì)審查。形式審查是當(dāng)事人申請時提交檢測報告，并對檢測報告的真實性負(fù)責(zé)。實質(zhì)審查是指動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在受理后依職權(quán)實施檢測，并依據(jù)檢測結(jié)果作出行政許可決定?？疾燹r(nóng)業(yè)部發(fā)布的九個產(chǎn)地檢疫規(guī)程，生豬、反芻動物、家禽、馬屬動物、犬和貓的產(chǎn)地檢疫規(guī)程規(guī)定“懷疑患有本規(guī)程規(guī)定疫病及臨床檢查發(fā)現(xiàn)其他異常情況的”，兔產(chǎn)地檢疫規(guī)程規(guī)定“懷疑患有兔病毒性出血癥（兔瘟）和兔球蟲病的”需要進(jìn)行實驗室檢測。是否需要進(jìn)行實驗室檢測在當(dāng)事人申請時是不確定的，實驗室檢測應(yīng)該在臨床健康檢查的程序之后視情況而定。

跨省調(diào)運種用、乳用動物和種禽兩個產(chǎn)地檢疫規(guī)程則規(guī)定“提供本規(guī)程規(guī)定動物疫病的實驗室檢測報告，檢測結(jié)果合格”，需要進(jìn)行實驗室檢測是確定的。農(nóng)業(yè)部《關(guān)于貫徹落實〈動物檢疫管理辦法gt;的通知》規(guī)定“各地動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的官方獸醫(yī)要嚴(yán)格實施檢疫行為，規(guī)范檢疫操作……必要時，要進(jìn)行實驗室檢測。”通常認(rèn)為動物檢疫的實施是指法定的機(jī)構(gòu)、法定的人員，依照法定的檢疫標(biāo)準(zhǔn)、方法和對象，對動物、動物產(chǎn)品進(jìn)行檢查、定性和處理。動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范依法進(jìn)行實地檢疫，并根據(jù)檢疫的結(jié)果作出行政許可決定。

因此，筆者認(rèn)為，對于跨省調(diào)運種用、乳用動物和種禽以外的動物應(yīng)由動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)通過專業(yè)技術(shù)力量來對動物進(jìn)行檢查和定性，包括進(jìn)行實驗室檢測，應(yīng)采取實質(zhì)審查模式。對于跨省調(diào)運種用、乳用動物和種禽的，動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)要盡更嚴(yán)格的檢查義務(wù)，而且按照體系解釋的原則，實驗室檢測也應(yīng)采實質(zhì)審查模式。

2.動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)和承擔(dān)檢測實驗室的法律關(guān)系問題。《動物防疫法》規(guī)定動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依照本法和國務(wù)院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定對動物、動物產(chǎn)品實施檢疫。動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的官方獸醫(yī)具體實施動物、動物產(chǎn)品檢疫。但是依據(jù)規(guī)程，動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其官方獸醫(yī)在實施檢疫時發(fā)現(xiàn)需要進(jìn)行實驗室檢測的情形時不能自行檢測，只能交由有資質(zhì)的實驗室承擔(dān)。如果檢測結(jié)果符合要求并符合規(guī)程其他條件，則由動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)出具檢疫證明，并由官方獸醫(yī)簽字負(fù)責(zé)。

實驗室是按照動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)要求進(jìn)行檢測，動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)要對檢疫結(jié)論（包括實驗室檢測結(jié)果）負(fù)責(zé)，可以看出這是一種委托關(guān)系。《行政許可法》第24條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機(jī)關(guān)實施行政許可”。法律關(guān)于行政許可中的委托規(guī)定了兩個條件：一是必須有法律、法規(guī)、規(guī)章的明確規(guī)定，規(guī)范性文件和單純的委托協(xié)議不能作為委托的依據(jù)，二是只有行政機(jī)關(guān)才可以成為受委托的主體，除此之外的其他組織不能成為受委托的主體。檢疫規(guī)程不屬于法律、法規(guī)和規(guī)章，實驗室顯然不是行政機(jī)關(guān)。所以目前這種委托的合法性是有疑問的。建議《動物防疫法》明確規(guī)定“必要時動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以委托有資質(zhì)的實驗室進(jìn)行實驗室檢測”，依據(jù)特別法優(yōu)于一般法的規(guī)則，解決合法性的問題。

3.實驗室的資質(zhì)和指定問題。農(nóng)業(yè)部相關(guān)文件沒有對實驗室的資質(zhì)做具體規(guī)定。承擔(dān)檢測工作的實驗室出具的檢測報告是動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)作出行政許可決定的依據(jù)，屬于《實驗室和檢查機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》規(guī)定的“為行政機(jī)關(guān)作出的行政決定提供具有證明作用的數(shù)據(jù)和結(jié)果的”情形，應(yīng)依法取得資質(zhì)認(rèn)證（包括計量認(rèn)證和審查認(rèn)可）。依照《獸醫(yī)系統(tǒng)實驗室考核管理辦法》“獸醫(yī)實驗室經(jīng)考核合格并取得獸醫(yī)實驗室考核合格證的，方可承擔(dān)動物疫病診斷、監(jiān)測和檢測等任務(wù)”的規(guī)定還要取得獸醫(yī)實驗室考核合格證。筆者認(rèn)為，只要是具備上述資質(zhì)的實驗室就可以承擔(dān)動物檢疫中的實驗室檢測工作。而“省級動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)指定”的規(guī)定有濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的嫌疑，涉嫌違反《反壟斷法》的相關(guān)規(guī)定。筆者建議修改為省級動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)發(fā)布有資質(zhì)的實驗室名錄，作為選擇實驗室的指引。

二、關(guān)于跨省引進(jìn)乳用種用動物檢疫審批申報主體的探討

依據(jù)《動物檢疫管理辦法》第35條規(guī)定，“貨主”應(yīng)當(dāng)向輸入地省、自治區(qū)、直轄市動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申請辦理審批手續(xù)。貨主是指乳用動物、種用動物及其精液、胚胎、種蛋的所有權(quán)人。我國物權(quán)法區(qū)分不動產(chǎn)和動產(chǎn)分別規(guī)定了不同的物權(quán)變動公示和生效方式，乳用動物、種用動物及其精液、胚胎、種蛋顯然屬于動產(chǎn)。對于以轉(zhuǎn)讓動產(chǎn)所有權(quán)為目的的雙方民事法律行為，只有進(jìn)行了交付，才發(fā)生所有權(quán)的變動，交付前出讓方是所有權(quán)人，交付后受讓方是所有權(quán)人?？缡∫M(jìn)乳用種用動物檢疫審批同意后才能申報產(chǎn)地檢疫，檢疫合格的取得動物檢疫合格證明?！秳游锓酪叻ā访髁罱菇?jīng)營依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動物和動物產(chǎn)品。因此，在辦理跨省引進(jìn)乳用種用動物檢疫審批時，出讓方不能進(jìn)行交付，所有權(quán)尚未發(fā)生變動。依此分析，出讓方即乳用種用動物的輸出方是“貨主”。申報主體是輸出方。

考察《動物防疫法》的立法本意是對跨省“引進(jìn)”乳用種用動物設(shè)定的行政許可，是對引進(jìn)方設(shè)定的行政許可，但引進(jìn)方在申辦審批時還不是“貨主”。使用“貨主”一詞有失嚴(yán)謹(jǐn)，容易產(chǎn)生歧義。因此，筆者建議將第35條中的“貨主”修改為“（引進(jìn)動物的）單位和個人”。

三、關(guān)于動物檢疫合格證明的探討

1.關(guān)于動物檢疫合格證明（動物A）和動物檢疫合格證明（產(chǎn)品A）中 “運載工具消毒”項目的探討。動物檢疫屬于行政許可中的核準(zhǔn)，即《行政許可法》第12條第（四）項規(guī)定的“直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項”，法律設(shè)定動物檢疫是針對動物、動物產(chǎn)品的本身。雖然《動物防疫法》規(guī)定運載工具在裝載前和卸載后應(yīng)當(dāng)及時清洗、消毒，但運載工具是否消毒，不是動物檢疫的范圍，也不是檢疫合格的條件。動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)實施檢疫也應(yīng)針對動物、動物產(chǎn)品本身，作出的許可決定也不應(yīng)超出動物、動物產(chǎn)品的本身。動物檢疫合格證明是動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)作出準(zhǔn)予行政許可的決定后，向申請人頒發(fā)的行政許可證件，證明也不應(yīng)記載行政許可決定以外的事項。因此，筆者建議刪除動物檢疫合格證明中“運載工具消毒”的項目。

2.關(guān)于動物檢疫合格證明規(guī)定到達(dá)時限的探討?！秳游餀z疫管理辦法》第47條規(guī)定“經(jīng)檢疫合格的動物、動物產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時間內(nèi)到達(dá)目的地”，但辦法并未規(guī)定具體時限。農(nóng)業(yè)部在《動物衛(wèi)生監(jiān)督證章標(biāo)志填寫及應(yīng)用規(guī)范》（農(nóng)醫(yī)發(fā)[2010]26號通知附件二）對各種動物檢疫合格證明（分為動物和產(chǎn)品，省境內(nèi)和出省境）分別規(guī)定了不同的到達(dá)時限。現(xiàn)行動物檢疫合格證明使用的是“本批動物（或產(chǎn)品）經(jīng)檢疫合格，應(yīng)于N日內(nèi)到達(dá)有效”的表述。實踐中對此有不同的認(rèn)識：一種觀點認(rèn)為在N日內(nèi)到達(dá)“有效”，到達(dá)后一直有效。這對于屠宰的動物和動物產(chǎn)品好解釋，可以認(rèn)為合格的效力持續(xù)到檢疫物的滅失。可是不能解釋繼續(xù)飼養(yǎng)的動物出欄時為什么還要繼續(xù)申報檢疫。對分銷換證也不好解釋，檢疫是“依申請而發(fā)生，符合條件解除禁止”的行政許可行為，既然是檢疫合格且有效的，就已經(jīng)解除了禁止，不存在法律禁止分銷為什么要申請換證或重新申報檢疫？第二種觀點理解為“到達(dá)”的有效期限。那么到達(dá)后就應(yīng)該失去效力，如果動物產(chǎn)品到達(dá)市場后動物檢疫合格證明就失效了，那就屬于被禁止經(jīng)營的。

筆者不贊同這兩種觀點，認(rèn)為“N日內(nèi)到達(dá)有效”就是動物檢疫這項行政許可的有效期，分銷換證是在有效期屆滿前申請行政許可的延續(xù)。另外，行政許可的有效期是對申請人取得的許可權(quán)益的一種重大限制，應(yīng)該由設(shè)定行政許可的法律文件作出規(guī)定。以通知附件的形式規(guī)定似有不妥。在《動物防疫法》未做規(guī)定的情況下，可以依照《行政許可法》第16條第3款“規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可作出具體規(guī)定”由農(nóng)業(yè)部在規(guī)章中作出具體規(guī)定。建議修改《動物檢疫管理辦法》 “到達(dá)時限”的規(guī)定，明確規(guī)定動物檢疫合格證明的有效期。