馮允怡

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙 410128）

地方政府重大動(dòng)物疫病防控能力評(píng)價(jià)研究進(jìn)展

馮允怡

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙 410128）

重大動(dòng)物疫病防控形勢(shì)日益嚴(yán)峻，引起了學(xué)術(shù)界對(duì)地方政府重大動(dòng)物疫病防控能力的廣泛探討。本文從政府重大動(dòng)物疫病防控能力評(píng)估指標(biāo)和評(píng)估方法的角度，對(duì)政府應(yīng)對(duì)重大動(dòng)物疫病防控的能力問(wèn)題進(jìn)行了文獻(xiàn)回顧，總結(jié)發(fā)現(xiàn)影響地方政府重大動(dòng)物疫病防控能力的因素可以大致分為組織保障、信息保障、人員保障、資金保障、防控意識(shí)、技術(shù)保障、基礎(chǔ)設(shè)施、物資管理八方面。在此基礎(chǔ)上，后續(xù)研究應(yīng)結(jié)合主觀(guān)和客觀(guān)賦權(quán)法，建立完善的地方政府重大動(dòng)物疫病防控能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

重大動(dòng)物疫病；影響因素；評(píng)價(jià)方法；指標(biāo)賦權(quán)

動(dòng)物疫病會(huì)給畜牧業(yè)生產(chǎn)造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，也極大地危害公共衛(wèi)生安全，影響社會(huì)安定。因此，構(gòu)建一個(gè)完善的重大動(dòng)物疫病防控能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，進(jìn)而運(yùn)用該指標(biāo)體系分析防控工作中存在的問(wèn)題，對(duì)于改善動(dòng)物疫病防控現(xiàn)狀，提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力具有重要意義。在學(xué)術(shù)界，學(xué)者們針對(duì)地方政府重大動(dòng)物疫病防控能力的影響因素、現(xiàn)狀和問(wèn)題等方面進(jìn)行了廣泛的探討，為指標(biāo)體系的建立奠定了基礎(chǔ)。

1　評(píng)價(jià)指標(biāo)

目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于地方政府重大動(dòng)物疫病防控能力的評(píng)價(jià)研究并不多，大量研究集中在對(duì)動(dòng)物疫病防控現(xiàn)狀及問(wèn)題的分析上，尚沒(méi)有一個(gè)較為全面的評(píng)價(jià)地方政府動(dòng)物疫病防控能力的指標(biāo)體系。在這樣的背景下，筆者著重從學(xué)者們對(duì)政府動(dòng)物疫病防控能力影響因素分析以及對(duì)政府突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力的評(píng)價(jià)研究等方面進(jìn)行綜述，以總結(jié)出一個(gè)較為合理的選取評(píng)價(jià)指標(biāo)的方法。在政府動(dòng)物疫病防控能力影響因素方面，學(xué)者們主要從以下八個(gè)方面進(jìn)行闡述：

1.1組織保障

楊永苗認(rèn)為應(yīng)急指揮系統(tǒng)不統(tǒng)一是影響政府重大動(dòng)物疫病應(yīng)急能力的重要因素。應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，中央和地方權(quán)責(zé)劃分不明，多部門(mén)處理協(xié)調(diào)機(jī)制未建立，高效的公共衛(wèi)生信息指揮體系沒(méi)建成，重大動(dòng)物疫情監(jiān)測(cè)信息、醫(yī)療救治信息、衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法信息等無(wú)法統(tǒng)一在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上發(fā)布，均可影響政府應(yīng)急反應(yīng)效率［1］。

1.2信息保障

李燕凌以“黃浦江漂浮死豬”為例，總結(jié)了政府輿情干預(yù)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的影響。政府對(duì)輿論的正面引導(dǎo)、專(zhuān)家作用的充分發(fā)揮、雙向溝通機(jī)制的建立，對(duì)形成正確的輿論氛圍、減少群眾恐慌、穩(wěn)定社會(huì)秩序具有積極作用［2］。楊永苗研究發(fā)現(xiàn)，在層層上報(bào)重大動(dòng)物疫情的過(guò)程中，由于缺少評(píng)估及信息反饋、尚未建立疫情災(zāi)害資料庫(kù)，易發(fā)生信息漏報(bào)、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)傳遞不暢等情況，影響預(yù)警反應(yīng)速度［1］。

1.3人員保障

李志榮從人員編制方面分析了人員保障不到位對(duì)政府動(dòng)物疫病防控能力的影響。目前村級(jí)動(dòng)物防疫員多為兼職身份，工作量大、待遇偏低，工作積極性不高，防疫質(zhì)量難以保證［3］。周劍飛則從防疫人員年齡結(jié)構(gòu)老化著手進(jìn)行分析。由于基層動(dòng)物防疫工作條件艱苦，工資待遇不高，一些專(zhuān)業(yè)技術(shù)過(guò)硬、綜合素質(zhì)較高的年輕人都不愿意從事這項(xiàng)工作，而在職人員因年紀(jì)偏大、文化程度不高、專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)較低，無(wú)法保證防疫質(zhì)量［4］。張魯安認(rèn)為當(dāng)前防疫人員素質(zhì)不高、專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平參差不齊，影響政府對(duì)防控能力的改善。其原因是，一方面基層防疫人員缺少必要的培訓(xùn)機(jī)會(huì)；另一方面隊(duì)伍里非專(zhuān)業(yè)人員較多，專(zhuān)業(yè)素質(zhì)不高［5］。

1.4資金保障

李義民認(rèn)為防疫經(jīng)費(fèi)投入不足、防疫工作缺乏資金保障會(huì)影響防疫工作的正常進(jìn)行。如今畜禽養(yǎng)殖數(shù)量增加、物價(jià)上漲，防疫形勢(shì)愈發(fā)嚴(yán)峻，造成防控成本逐漸增加，而經(jīng)費(fèi)卻依然是上世紀(jì)90年代財(cái)政包干時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)，顯然不能滿(mǎn)足當(dāng)前的防控需要［6］。莫凡英則從有限的經(jīng)費(fèi)落實(shí)不到位方面分析，如動(dòng)物無(wú)害化處理的補(bǔ)償、強(qiáng)制免疫過(guò)激反應(yīng)死亡補(bǔ)貼等不能及時(shí)到位，這都極大阻礙了防疫工作的順利開(kāi)展［7］。

1.5防控意識(shí)

李志榮從三方面概括了防控意識(shí)對(duì)動(dòng)物疫病防控能力的影響：一是防疫員責(zé)任心不強(qiáng)，工作缺乏主動(dòng)性，對(duì)新知識(shí)、新技術(shù)存在抵觸情緒。二是養(yǎng)殖戶(hù)防疫意識(shí)不高，養(yǎng)殖戶(hù)的防疫主體地位沒(méi)有形成，對(duì)免疫配合度不夠。三是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村將動(dòng)物防控工作看成是畜牧獸醫(yī)部門(mén)的事情，對(duì)免疫責(zé)任主體認(rèn)識(shí)不清，出現(xiàn)問(wèn)題不積極主動(dòng)協(xié)調(diào)解決，而是推諉扯皮［8］。

1.6技術(shù)保障

陶建平主要從硬件設(shè)施上分析技術(shù)保障不力對(duì)防控能力的影響。首先，獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室配備不足，化驗(yàn)室設(shè)施簡(jiǎn)陋；防疫設(shè)備不全，檢測(cè)儀器老化，設(shè)備維護(hù)和維修缺乏財(cái)政支持，影響常規(guī)工作順利展開(kāi)。其次，監(jiān)測(cè)手段落后，信息難以采集，不能及時(shí)對(duì)重大動(dòng)物疫病做出預(yù)警預(yù)報(bào)［9］。張建國(guó)則認(rèn)為，業(yè)務(wù)人員知識(shí)更新緩慢，不會(huì)操作先進(jìn)設(shè)備，部分設(shè)備閑置，以及基礎(chǔ)研究投入不夠，與科研院所及高校缺乏合作，科研成果轉(zhuǎn)化緩慢且效果不佳都阻礙了防控能力和技術(shù)的提高［10］。

1.7基礎(chǔ)設(shè)施

馬荷芳認(rèn)為當(dāng)前地方政府在動(dòng)物疫病防控基礎(chǔ)設(shè)施上存在兩方面的問(wèn)題：一是隔離設(shè)備不足。無(wú)法嚴(yán)格隔離染病動(dòng)物，造成疫情擴(kuò)散。二是無(wú)害化處理不嚴(yán)。沒(méi)有專(zhuān)門(mén)無(wú)害化處理場(chǎng)所，病死畜禽隨意丟棄，或者低價(jià)出售，不按規(guī)定采樣送檢［11］。方航在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了補(bǔ)充，認(rèn)為消毒設(shè)施不健全、消毒藥品不足、消毒工作不徹底也阻礙了防控能力的提升［12］。

1.8物資管理

張夏蘭從配套設(shè)施、物資儲(chǔ)存、物資使用、物資監(jiān)督四方面闡述了基層重大動(dòng)物疫病防控在物資管理上需要注意的問(wèn)題。首先要有足夠容納防控物資的庫(kù)房、貨架，儲(chǔ)存疫苗所需的冰箱、冰柜，防疫員所需的冷藏包，以及電腦、打印機(jī)和傳真機(jī)等。其次要根據(jù)防控物資存放條件的不同實(shí)行分區(qū)管理，在防控物資的入庫(kù)、出庫(kù)、領(lǐng)用、發(fā)放、報(bào)損和銷(xiāo)毀等環(huán)節(jié)，建立明細(xì)賬，定期盤(pán)點(diǎn)。此外，還應(yīng)對(duì)物資的使用情況進(jìn)行監(jiān)督，檢查使用是否達(dá)標(biāo)或造成浪費(fèi)，帳物是否相符等［13］。

2　評(píng)價(jià)方法

為了使評(píng)價(jià)結(jié)果更加合理可信，在進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，需要根據(jù)每項(xiàng)指標(biāo)的重要程度確定權(quán)數(shù)。權(quán)數(shù)的確定方法主要有兩大類(lèi)：主觀(guān)賦權(quán)法和客觀(guān)賦權(quán)法。

2.1主觀(guān)賦權(quán)法

主觀(guān)賦權(quán)法即根據(jù)決策者主觀(guān)判斷進(jìn)行賦權(quán)，包括專(zhuān)家咨詢(xún)法、層次分析法等。張鋼運(yùn)用層次分析法對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行分層，通過(guò)專(zhuān)家咨詢(xún)法確定指標(biāo)權(quán)重，構(gòu)建了一個(gè)城市政府能力的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并對(duì)浙江省11個(gè)城市的政府能力進(jìn)行了評(píng)估［14］。李洪偉等運(yùn)用DEMATEL方法和交叉增援矩陣對(duì)層次分析法所得權(quán)重進(jìn)行了修正，彌補(bǔ)了層次分析法確定權(quán)重時(shí)對(duì)指標(biāo)相互影響的忽視，增加了權(quán)重的準(zhǔn)確性［15］。

通過(guò)主觀(guān)賦權(quán)法確定權(quán)數(shù)，能夠反映決策者的意圖，但主觀(guān)隨意性較大。

2.2客觀(guān)賦權(quán)法

客觀(guān)賦權(quán)法是依據(jù)各指標(biāo)在被評(píng)價(jià)單位中的實(shí)際數(shù)值進(jìn)行賦權(quán)，包括主成分分析法、熵權(quán)法、CRITIC法、標(biāo)準(zhǔn)離差法等。張立榮確定了24個(gè)測(cè)量指標(biāo)，采用因子分析法，確定了一個(gè)縣級(jí)政府公共服務(wù)能力的測(cè)度體系，這一評(píng)估框架能夠確定各個(gè)變量的相互影響關(guān)系和重要程度［16］。羅京亞等運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)離差法，建立了一個(gè)中藥知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)價(jià)體系［17］。標(biāo)準(zhǔn)離差法的計(jì)算原理是如果某個(gè)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)差越大，表明其指標(biāo)值的變異程度越大，提供的信息量越大，權(quán)重也越大，反之亦然。章穗等運(yùn)用熵權(quán)法對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán)，對(duì)我國(guó)“十五”期間的科學(xué)技術(shù)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行了評(píng)價(jià)，保證了所選指標(biāo)能夠充分反映科學(xué)技術(shù)發(fā)展現(xiàn)狀，避免了人為主觀(guān)因素的干擾［18］。熵權(quán)法的基本思路是，如果某個(gè)指標(biāo)的信息熵越小，表明其指標(biāo)值的變異程度越大，權(quán)重也就越大。余后強(qiáng)認(rèn)為CRITIC法比熵權(quán)法更加客觀(guān)，比較發(fā)現(xiàn)兩種方法所得結(jié)果一致，但用CRITIC法得到的各指標(biāo)的權(quán)重相差更加明顯［19］。運(yùn)用CRITIC法賦權(quán)是以?xún)蓚€(gè)基本概念為基礎(chǔ)：一是對(duì)比強(qiáng)度，它表示了同一指標(biāo)各個(gè)評(píng)價(jià)方案之間取值差距的大小，以標(biāo)準(zhǔn)差的形式來(lái)表現(xiàn)。二是評(píng)價(jià)指標(biāo)之間的沖突性，以指標(biāo)之間的相關(guān)性為基礎(chǔ)。

綜上，通過(guò)客觀(guān)賦權(quán)法確定權(quán)數(shù)，結(jié)果有較強(qiáng)的理論依據(jù)，避免了人為因素的干擾，但卻難以排除因樣本隨機(jī)誤差造成的偏差，可能導(dǎo)致所得權(quán)數(shù)與實(shí)際情況不符。

2.3組合賦權(quán)法

鑒于主觀(guān)賦權(quán)法和客觀(guān)賦權(quán)法各具優(yōu)劣，越來(lái)越多的學(xué)者開(kāi)始嘗試將主觀(guān)賦權(quán)法與客觀(guān)賦權(quán)法相結(jié)合，提出一種新的賦權(quán)方法，即組合賦權(quán)法。這種結(jié)合既能充分反映決策者的愿望，又能避免人為因素的偏差，使評(píng)估結(jié)果更符合實(shí)際。王清源根據(jù)重大危險(xiǎn)源發(fā)生事故時(shí)的特點(diǎn)和影響應(yīng)急救援能力的因素，構(gòu)建了應(yīng)急救援能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，運(yùn)用層次分析法確定權(quán)重，在此基礎(chǔ)上，采用熵權(quán)法對(duì)所得權(quán)重進(jìn)行修正，從而解決專(zhuān)家集體決策時(shí)易發(fā)生的標(biāo)度把握不準(zhǔn)等問(wèn)題［20］。楊力等則結(jié)合了層次分析法、熵權(quán)法和模糊綜合評(píng)判法，構(gòu)建了煤礦應(yīng)急救援能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系［21］，這種方法減少了主觀(guān)臆斷造成的誤差，又能把一些評(píng)語(yǔ)模糊的因素定量，增加了評(píng)價(jià)結(jié)果的可信度和可靠性。單一選擇主觀(guān)或客觀(guān)賦權(quán)法都存在一定的不足，因此，在確定地方政府動(dòng)物疫病防控能力評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重時(shí)，可以結(jié)合主觀(guān)賦權(quán)法和客觀(guān)賦權(quán)法，以提高指標(biāo)體系的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。

3　小結(jié)與展望

綜上，眾多學(xué)者在地方政府動(dòng)物疫病防控能力影響因素方面做了大量研究，主要從組織保障、信息保障、人員保障、資金保障、防控意識(shí)、技術(shù)保障、基礎(chǔ)設(shè)施、物資管理八方面分析了動(dòng)物疫病防控現(xiàn)狀和問(wèn)題，對(duì)地方政府重大動(dòng)物疫病防控能力評(píng)價(jià)指標(biāo)選取具有重要的啟發(fā)和借鑒意義。在指標(biāo)賦權(quán)方面，學(xué)者們做了大量嘗試，近年來(lái)開(kāi)始結(jié)合主客觀(guān)賦權(quán)法，以克服單一選擇主觀(guān)賦權(quán)法或客觀(guān)賦權(quán)法存在的偏差。然而，已有文獻(xiàn)研究的不足之處在于，對(duì)動(dòng)物疫病防控的研究主要集中在政府職能建設(shè)的宏觀(guān)層面，地方政府重大動(dòng)物疫病防控能力的評(píng)價(jià)體系尚未確定，也缺乏通過(guò)實(shí)證分析提出有效的動(dòng)物疫病防控政策建議。重大動(dòng)物疫病防控作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重要內(nèi)容，對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件政府應(yīng)急能力評(píng)價(jià)的研究，對(duì)政府重大動(dòng)物疫病防控能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立具有重要的指導(dǎo)作用。在后續(xù)研究中，筆者建議基于危機(jī)階段理論，根據(jù)政府在重大動(dòng)物疫病發(fā)生的不同階段的職責(zé)來(lái)進(jìn)行指標(biāo)選??；結(jié)合主觀(guān)賦權(quán)法和客觀(guān)賦權(quán)法，建立一套適合于防控工作現(xiàn)狀、便于操作的能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為實(shí)現(xiàn)地方政府重大動(dòng)物疫病防控的科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化管理奠定基礎(chǔ)。

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（責(zé)任編輯：朱迪國(guó)）

Research Progress on Evaluation of Performance of Local Governments in Major Animal Diseases Prevention and Control

Feng Yunyi
（College of Public Management and Law，Hunan Agriculture University，Changsha，Hunan 410128）

Major animal disease prevention and control situation is increasingly serious，causing extensive discussions among academia on basic government’s animal disease prevention and control capabilities. From the perspective of assessment indicators and assessment methods of major animal disease prevention and control capability，the abilities of the governments to deal with issues of major animal disease prevention and control was reviewed in this paper. It was found that major animal disease prevention and control capabilities of local governments can be roughly divided to eight aspects：organization security，information security，personnel security， fi nancial security，prevention awareness，technical support，infrastructure and materials management. On this basis，the follow-up studies should be combined subjective and objective weighting method to establish an evaluation system of major animal disease prevention and control capacity of local governments.

major animal disease，infl uencing factors，evaluation，index weighting

S851.3

A

1005-944X（2015）09-0060-04

突發(fā)性動(dòng)物疫情公共危機(jī)演化機(jī)理及應(yīng)急公共政策研究（項(xiàng)目編號(hào)：11&ZD171）