孟雁北

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我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)的關(guān)系

孟雁北

競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系、反壟斷法與產(chǎn)業(yè)規(guī)制法律制度的關(guān)系問(wèn)題是探究反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)關(guān)系的基礎(chǔ)。在我國(guó)，隨著簡(jiǎn)政放權(quán)的政府職能改革，市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮著愈來(lái)愈重要的作用，競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的沖突會(huì)日漸減少，我國(guó)未來(lái)的發(fā)展方向是構(gòu)建“競(jìng)爭(zhēng)友好型”的產(chǎn)業(yè)政策，從而實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的融合，實(shí)現(xiàn)反壟斷法與產(chǎn)業(yè)規(guī)制法律制度的互動(dòng)協(xié)調(diào)。從實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益最大化的目標(biāo)出發(fā)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)之間并不存在根本利益上的沖突，在我國(guó)正在進(jìn)行的政府與市場(chǎng)關(guān)系的重構(gòu)過(guò)程中，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)會(huì)形成各司其職、約束制衡、重疊執(zhí)法與互動(dòng)協(xié)調(diào)并存的關(guān)系模式，并日漸走向執(zhí)法融合。

反壟斷執(zhí)法；產(chǎn)業(yè)規(guī)制；競(jìng)爭(zhēng)友好型產(chǎn)業(yè)政策；執(zhí)法融合

一、問(wèn)題的提出

2010年11月3日，騰訊公司發(fā)布了《致廣大QQ用戶的一封信》，要求終端用戶在QQ軟件與360軟件之間只能選擇其一使用。由于社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注，騰訊公司與奇虎公司在工業(yè)和信息化部主持下于2010年11月4日和解，QQ與360可以兼容。[1]國(guó)家工商總局隨后也約見(jiàn)了針對(duì)騰訊公司提交《反壟斷調(diào)查申請(qǐng)書(shū)》的北京律師，向其了解情況并收取了律師遞交的補(bǔ)充材料，但并未就此事件進(jìn)行表態(tài)。*2014年10月8日我國(guó)最高人民法院對(duì)北京奇虎科技有限公司(360)訴騰訊科技有限公司(QQ)反壟斷糾紛作出二審判決，該案屬于反壟斷法的司法實(shí)施，具體論述可參見(jiàn)最高人民法院(2013)民三終字第4號(hào)民事判決書(shū)，而本論文所探討的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)的關(guān)系問(wèn)題則屬于反壟斷法的行政執(zhí)法實(shí)施范疇。在該事件的解決過(guò)程中，引發(fā)熱烈討論的是：政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)是否有維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的法定職權(quán)？在政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)有效地對(duì)涉嫌壟斷的行為進(jìn)行處置后，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法是否要保持必要的謙抑性？

2011年，國(guó)家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局啟動(dòng)了對(duì)中國(guó)電信、中國(guó)聯(lián)通的反壟斷調(diào)查案。針對(duì)中央電視臺(tái)“電信聯(lián)通遭反壟斷調(diào)查”的消息，工業(yè)和信息化部下屬的《人民郵電報(bào)》發(fā)表文章認(rèn)為：“電信和聯(lián)通壟斷之說(shuō)無(wú)處立腳”；另一家同樣由工業(yè)和信息化部主管的《通信產(chǎn)業(yè)報(bào)》刊文指出：“在互聯(lián)網(wǎng)接入這個(gè)市場(chǎng)上，電信和聯(lián)通具有市場(chǎng)支配地位本身并不違法?！盵2]盡管工業(yè)和信息化部對(duì)此問(wèn)題并未進(jìn)行明確表態(tài)，但值得思考的是，在維護(hù)電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題上，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和電信產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)各自的權(quán)力邊界在哪里？是否存在執(zhí)法上的重合或沖突？如果存在沖突，如何在執(zhí)法實(shí)踐中予以解決？

政府與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的永恒話題，反壟斷執(zhí)法和政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制都會(huì)對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行產(chǎn)生影響。在我國(guó)，盡管在產(chǎn)業(yè)政策的定位及其法治化方面存在諸多問(wèn)題，需要進(jìn)一步改革完善，但是政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)的作用不容忽視。目前，國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部、國(guó)家工商管理總局按照分工共同負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法工作*根據(jù)第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案和《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》(國(guó)發(fā)[2008]11號(hào))的規(guī)定，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、商務(wù)部、國(guó)家工商行政管理總局在反壟斷執(zhí)法方面的職責(zé)分工為：國(guó)家發(fā)改委擁有“依法查處價(jià)格違法行為和價(jià)格壟斷行為”的職責(zé)；商務(wù)部負(fù)責(zé)“經(jīng)營(yíng)者集中的反壟斷審查等工作，并承擔(dān)國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)的具體工作”；國(guó)家工商行政管理總局則“負(fù)責(zé)壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)方面的反壟斷執(zhí)法工作(價(jià)格壟斷行為除外)”。，同時(shí)，被規(guī)制的產(chǎn)業(yè)(銀行、電力、電信等)和依法(或依政策)在法律上或事實(shí)上具有特殊性的產(chǎn)業(yè)(石油、煙草等)，一般都設(shè)立了產(chǎn)業(yè)主管機(jī)關(guān)或監(jiān)管機(jī)構(gòu)，需要探討的是，在維護(hù)自由公平競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題上，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)之間在管轄權(quán)上是否存在交叉？是否可能存在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)執(zhí)法的融合？對(duì)上述問(wèn)題的思考需要在厘清競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系、反壟斷法與產(chǎn)業(yè)規(guī)制法律制度的關(guān)系基礎(chǔ)上，在倡導(dǎo)放松管制與競(jìng)爭(zhēng)中立理念的時(shí)代背景下，對(duì)如何準(zhǔn)確地把握反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)之間的關(guān)系問(wèn)題進(jìn)行理論探討以正本溯源。

二、動(dòng)態(tài)變化中的我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策：構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)友好型的產(chǎn)業(yè)政策

競(jìng)爭(zhēng)政策一般是指市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家為保護(hù)和促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而實(shí)施的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)政策，其核心目標(biāo)是通過(guò)保護(hù)和促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，確保競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在市場(chǎng)中發(fā)揮作用，從而提高資源配置效率，增進(jìn)消費(fèi)者福利。[3]產(chǎn)業(yè)政策作為國(guó)家促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所采取的一種措施，它的主要作用是在市場(chǎng)機(jī)制充分調(diào)節(jié)市場(chǎng)供求關(guān)系的前提下，干預(yù)市場(chǎng)調(diào)節(jié)過(guò)程，以推動(dòng)產(chǎn)業(yè)間的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化、現(xiàn)代化，是國(guó)家宏觀調(diào)控的重要手段。廣義的產(chǎn)業(yè)政策被認(rèn)為包括了競(jìng)爭(zhēng)政策的內(nèi)容。*關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)政策和產(chǎn)業(yè)政策關(guān)系問(wèn)題的研究需要關(guān)注一個(gè)概念界定的問(wèn)題，那就是產(chǎn)業(yè)政策不應(yīng)該作為競(jìng)爭(zhēng)政策的對(duì)立面而存在。當(dāng)多數(shù)觀點(diǎn)將產(chǎn)業(yè)政策分為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策和產(chǎn)業(yè)布局政策時(shí)，產(chǎn)業(yè)組織政策的實(shí)質(zhì)就是競(jìng)爭(zhēng)政策，兩者本身就是融合在一起的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家會(huì)同時(shí)使用競(jìng)爭(zhēng)政策和產(chǎn)業(yè)政策這兩種政策手段，即便是在官方文件中從未出現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)政策”字樣并且對(duì)產(chǎn)業(yè)政策有抵觸的美國(guó)，也存在強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的“事實(shí)上的產(chǎn)業(yè)政策”。[4]作為一國(guó)經(jīng)濟(jì)政策體系的兩個(gè)重要組成部分，競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策在大多數(shù)的情形下目標(biāo)是一致的，但也存在沖突的可能性。隨著我國(guó)簡(jiǎn)政放權(quán)的政府職能改革，市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮著愈來(lái)愈重要的作用，競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的沖突會(huì)日漸減少，我國(guó)未來(lái)的發(fā)展方向是構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)友好型的產(chǎn)業(yè)政策(competition-friendly industrial policy)，從而實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的融合。

第一，競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策在大多數(shù)情形下具有一致性。[5](P19-21)首先，競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策有共同的理論依據(jù)，都是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的產(chǎn)物。競(jìng)爭(zhēng)政策是借助政府干預(yù)來(lái)預(yù)防和消除壟斷行為與不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為；產(chǎn)業(yè)政策是借助政府干預(yù)對(duì)市場(chǎng)資源配置無(wú)效或低效的情況進(jìn)行糾正，對(duì)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行引導(dǎo)。其次，競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的最終目標(biāo)是相同的，都是要提高資源配置效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。競(jìng)爭(zhēng)政策是通過(guò)維護(hù)自由的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展*在美國(guó)，芝加哥學(xué)派甚至宣稱(chēng)，反托拉斯(競(jìng)爭(zhēng)政策)的唯一目標(biāo)就是經(jīng)濟(jì)效率。；產(chǎn)業(yè)政策是通過(guò)合理配置產(chǎn)業(yè)間和產(chǎn)業(yè)內(nèi)的社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化并改善產(chǎn)業(yè)組織規(guī)模，以此促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。再次，競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策在內(nèi)容上會(huì)存在交叉和重合。競(jìng)爭(zhēng)政策在維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中會(huì)關(guān)注產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)狀況以及產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；產(chǎn)業(yè)政策中的產(chǎn)業(yè)組織政策目的在于改善產(chǎn)業(yè)內(nèi)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況，通過(guò)規(guī)范企業(yè)的市場(chǎng)行為和控制市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)組織的有效競(jìng)爭(zhēng)。

第二，競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的差異性使兩者間存在沖突的可能性。首先，競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)的路徑不同。競(jìng)爭(zhēng)政策通過(guò)對(duì)壟斷行為、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)制來(lái)促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮，是在創(chuàng)造條件讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮配置資源的作用；產(chǎn)業(yè)政策實(shí)際上是用直接或間接的政府干預(yù)來(lái)代替或影響市場(chǎng)機(jī)制配置資源的作用。其次，競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的適用范圍不同。競(jìng)爭(zhēng)政策是一種普遍性政策，沒(méi)有明確的產(chǎn)業(yè)指向；產(chǎn)業(yè)政策有直接的產(chǎn)業(yè)關(guān)注對(duì)象，是政府根據(jù)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r來(lái)確定其試圖要促進(jìn)、保護(hù)、扶持、限制的產(chǎn)業(yè)。再次，競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施工具不同。競(jìng)爭(zhēng)政策的實(shí)施工具是禁止和處罰壟斷行為、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為；產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施工具常常是財(cái)政、稅收、金融、價(jià)格、外匯等手段。最后，競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施節(jié)點(diǎn)不同。競(jìng)爭(zhēng)政策的實(shí)施更多的是事后規(guī)制，少數(shù)是事先規(guī)制*經(jīng)營(yíng)者集中的反壟斷審查就屬于事先規(guī)制的范疇。；而產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施更多的是事先規(guī)制，少數(shù)是事后規(guī)制。

第三，當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策發(fā)生一定的沖突時(shí)，兩者的互動(dòng)協(xié)調(diào)仍具有理論和實(shí)踐基礎(chǔ)。首先，競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策最終目標(biāo)的一致性使兩者的互動(dòng)協(xié)調(diào)具有理論基礎(chǔ)。社會(huì)整體利益是社會(huì)作為一個(gè)系統(tǒng)所具有的共同利益，區(qū)別于社會(huì)成員個(gè)體的利益與部分社會(huì)成員所組成的群體的利益，是競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策要實(shí)現(xiàn)的最終目標(biāo)。其次，競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)互動(dòng)具有法律基礎(chǔ)。我國(guó)《反壟斷法》第56條規(guī)定的“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷(xiāo)售、運(yùn)輸、儲(chǔ)存等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中實(shí)施的聯(lián)合或者協(xié)同行為，不適用本法”，就是競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策在立法上互動(dòng)協(xié)調(diào)的例證。美國(guó)也存在相似的情形。在Sound v.AT & T案中，被告美國(guó)電話申報(bào)公司涉嫌針對(duì)那些希望與其電話線路互聯(lián)互通的企業(yè)實(shí)施了排擠性行為，美國(guó)法院認(rèn)定對(duì)這種排擠性行為適用反壟斷法與政府管制并無(wú)矛盾。[6]再次，市場(chǎng)機(jī)制的局限和政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制的不足也對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的互動(dòng)協(xié)調(diào)提出了理論和現(xiàn)實(shí)需求。國(guó)家在運(yùn)用市場(chǎng)無(wú)形之手對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)的情況下，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展，妨害競(jìng)爭(zhēng)、外部效應(yīng)、公共物品、信息不對(duì)稱(chēng)等問(wèn)題越來(lái)越突出，從而使市場(chǎng)調(diào)節(jié)的無(wú)形之手很難有效地發(fā)揮作用；與此同時(shí)，諸如公平分配、幣值穩(wěn)定等問(wèn)題，也是市場(chǎng)機(jī)制不能有效解決的，從而產(chǎn)生了市場(chǎng)失靈問(wèn)題。在市場(chǎng)失靈的情況下，是否必然導(dǎo)致國(guó)家的介入和彌補(bǔ)，學(xué)者的認(rèn)識(shí)不盡相同，因?yàn)檎趯?duì)資源配置進(jìn)行干預(yù)或影響的過(guò)程中，由于信息不足、濫用權(quán)力、腐敗尋租、體制不健全、多頭管理等諸多方面的原因，政府在資源配置上也可能是低效甚至是無(wú)效的，政府也會(huì)出現(xiàn)失靈。[7](P7)因此，無(wú)論是市場(chǎng)機(jī)制，還是政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制，都需要受到必要的約束制衡，從而產(chǎn)生了以維護(hù)市場(chǎng)機(jī)制為目標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)政策與體現(xiàn)政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)政策互動(dòng)協(xié)調(diào)的理論和現(xiàn)實(shí)需求。

第四，產(chǎn)業(yè)政策在我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中的地位淡化會(huì)強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的作用，也會(huì)逐步減少競(jìng)爭(zhēng)政策和產(chǎn)業(yè)政策沖突的可能性，進(jìn)而通過(guò)構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)友好型的產(chǎn)業(yè)政策，實(shí)現(xiàn)我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策和產(chǎn)業(yè)政策的融合。關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的有效性和必要性的爭(zhēng)議在各國(guó)從來(lái)就沒(méi)有停止過(guò)，產(chǎn)業(yè)政策是否有效取決于一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)體制、發(fā)展水平、歷史文化等諸多因素，也取決于對(duì)產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)涵和外延的界定，因此，正如阿吉翁(Aghion)等學(xué)者所強(qiáng)調(diào)的那樣，政策制定者不應(yīng)再繼續(xù)關(guān)于發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)體“需要”或者“不需要”產(chǎn)業(yè)政策的二元化爭(zhēng)論，而應(yīng)將工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向如何科學(xué)設(shè)計(jì)和如何有效實(shí)施合理的產(chǎn)業(yè)政策上來(lái)。[8]黨的十八屆三中全會(huì)決議指出：經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。[9]2014年7月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見(jiàn)》也指出：“圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，著力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過(guò)多和監(jiān)管不到位問(wèn)題，堅(jiān)持放管并重，實(shí)行寬進(jìn)嚴(yán)管，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，平等保護(hù)各類(lèi)市場(chǎng)主體合法權(quán)益，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展?！盵10]隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域政府職能轉(zhuǎn)變的改革，我國(guó)會(huì)“在所有可能的地方引入競(jìng)爭(zhēng)，只在不可避免的地方實(shí)行規(guī)制”。政府應(yīng)當(dāng)減少對(duì)資源的直接配置，加大發(fā)揮市場(chǎng)作用的廣度和深度，依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)資源配置的效益最大化和效率最優(yōu)化。[11]而以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制為基礎(chǔ)、以充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用為目標(biāo)來(lái)制定和實(shí)施的我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策必然會(huì)逐漸成為競(jìng)爭(zhēng)友好型的產(chǎn)業(yè)政策，競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策也會(huì)因此而呈現(xiàn)不斷融合的發(fā)展趨勢(shì)。

三、法治化進(jìn)程中的我國(guó)反壟斷法與產(chǎn)業(yè)規(guī)制法律制度：構(gòu)建互動(dòng)協(xié)調(diào)的法律體系

反壟斷法是核心競(jìng)爭(zhēng)政策的法律化，產(chǎn)業(yè)規(guī)制法律制度體現(xiàn)的是產(chǎn)業(yè)政策，因此，競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系會(huì)對(duì)反壟斷法與產(chǎn)業(yè)規(guī)制法律制度的關(guān)系產(chǎn)生重要影響。競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策在具體目標(biāo)、實(shí)施路徑上的差異性使反壟斷法與產(chǎn)業(yè)規(guī)制法律制度在大多數(shù)情況下會(huì)各自獨(dú)立地發(fā)揮作用，但也存在發(fā)生沖突的可能性。如果競(jìng)爭(zhēng)政策和產(chǎn)業(yè)政策能夠不斷融合，產(chǎn)業(yè)政策就不再是純粹的產(chǎn)業(yè)政策，而是競(jìng)爭(zhēng)友好型的產(chǎn)業(yè)政策，那么反壟斷法與產(chǎn)業(yè)規(guī)制法律制度就存在著廣闊的互動(dòng)協(xié)調(diào)空間，進(jìn)而形成互動(dòng)協(xié)調(diào)的法律體系。

第一，中國(guó)的法治化進(jìn)程會(huì)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策的法治化，也會(huì)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的互動(dòng)協(xié)調(diào)。2014年10月23日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出：“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)。使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，必須以保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)契約、統(tǒng)一市場(chǎng)、平等交換、公平競(jìng)爭(zhēng)、有效監(jiān)管為基本導(dǎo)向，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度?！盵12]在依法治國(guó)理念的指引下，由于我國(guó)一些政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制行為的實(shí)施依據(jù)還是規(guī)章、政策甚至是文件，因此，產(chǎn)業(yè)政策的法治化進(jìn)程必然會(huì)加快。產(chǎn)業(yè)政策的法治化可以制約政府權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，可以減少政府影響經(jīng)濟(jì)的主觀性、隨意性，也可以制約產(chǎn)業(yè)政策的濫用。在這方面，我們應(yīng)當(dāng)借鑒域外產(chǎn)業(yè)政策法治化的經(jīng)驗(yàn)。例如，美國(guó)政府在重視保護(hù)農(nóng)業(yè)的同時(shí)，亦將相關(guān)農(nóng)業(yè)保護(hù)政策法治化，使政府對(duì)產(chǎn)業(yè)的影響具有合法性，使產(chǎn)業(yè)政策具有透明性、公正性和法律上的可問(wèn)責(zé)性，并隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而修改。美國(guó)國(guó)會(huì)1933年通過(guò)的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》就在1936年、1949年、1954年、1973年、1990年、1996年和2002年分別進(jìn)行了修改和補(bǔ)充。[13]當(dāng)然，在產(chǎn)業(yè)政策法治化的過(guò)程中，產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的互動(dòng)協(xié)調(diào)會(huì)在立法中實(shí)現(xiàn)，從而有助于反壟斷法與產(chǎn)業(yè)規(guī)制法律制度的互動(dòng)協(xié)調(diào)。

第二，反壟斷法與產(chǎn)業(yè)規(guī)制法律制度的立法可以甚至已經(jīng)在一些制度構(gòu)建中實(shí)現(xiàn)了較好的互動(dòng)協(xié)調(diào)，并且還會(huì)在法律體系的完善過(guò)程中進(jìn)一步互動(dòng)協(xié)調(diào)。首先，產(chǎn)業(yè)規(guī)制法律制度在相關(guān)立法過(guò)程中可以實(shí)現(xiàn)與反壟斷法的互動(dòng)協(xié)調(diào)，其中立法優(yōu)先咨詢(xún)和競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估就是比較有效的實(shí)現(xiàn)立法互動(dòng)協(xié)調(diào)的工具。所謂立法優(yōu)先咨詢(xún)(Prior Statutory Consultation)，是指政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)在制定涉及競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題的法律(政策)時(shí)，需要事前咨詢(xún)或聽(tīng)取競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，以最大限度地確保競(jìng)爭(zhēng)不被扭曲。在這方面，韓國(guó)有很多經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。*韓國(guó)《規(guī)制壟斷與公平交易法》第63條規(guī)定，有關(guān)行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政長(zhǎng)官，在希望制定或者修訂以決定價(jià)格、不正當(dāng)?shù)墓餐袨榈认拗聘?jìng)爭(zhēng)事項(xiàng)為內(nèi)容的法令時(shí)，需事先咨詢(xún)公平交易委員會(huì)的意見(jiàn)。公平交易委員會(huì)將檢查相關(guān)立法草案是否包含與競(jìng)爭(zhēng)法沖突的條款，諸如確定貿(mào)易條件、價(jià)格，限制市場(chǎng)進(jìn)入，限制企業(yè)行為等。如果發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，公平交易委員會(huì)將向相關(guān)機(jī)構(gòu)提出修改建議，并且確保它的建議在整個(gè)立法過(guò)程中得到最大限度的反映。轉(zhuǎn)引自張占江：《競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)研究》，載《法學(xué)研究》，2010(5)。所謂競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估(Competition Assessment)，是指反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)通過(guò)分析、評(píng)價(jià)擬定中的(或現(xiàn)行)的法律可能(或已經(jīng))產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)影響，提出不妨礙政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)而對(duì)競(jìng)爭(zhēng)損害最小的替代方案的行為。目前，越來(lái)越多的國(guó)家在構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度，并取得了很好的效果。*為了最大限度地推廣對(duì)公共政策進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)專(zhuān)門(mén)頒布了《競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估工具》(2007)、《競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估指南》(2010)、《競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估原則》(2010)、《競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估步驟》(2010)等文件，闡明了競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估范圍、方法、流程等制度要素，為各國(guó)制度構(gòu)建提供參考。其次，我國(guó)反壟斷法在立法中已經(jīng)合理地兼容了產(chǎn)業(yè)政策，實(shí)現(xiàn)了反壟斷法與產(chǎn)業(yè)規(guī)制法律制度的互動(dòng)協(xié)調(diào)。例如，《反壟斷法》第7條規(guī)定：“國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專(zhuān)營(yíng)專(zhuān)賣(mài)的行業(yè)，國(guó)家對(duì)其經(jīng)營(yíng)者的合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)予以保護(hù)，并對(duì)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為及其商品和服務(wù)的價(jià)格依法實(shí)施監(jiān)管和調(diào)控，維護(hù)消費(fèi)者利益，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步?！痹俅危覈?guó)反壟斷法頒布實(shí)施后，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)反壟斷法的規(guī)定對(duì)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)規(guī)制法律制度進(jìn)行系統(tǒng)梳理并及時(shí)予以廢、改、立。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)公平交易委員會(huì)就在“公平交易法”正式實(shí)施后，主動(dòng)與各主管部門(mén)協(xié)商成立了“四六一專(zhuān)案小組”，對(duì)違反“公平交易法”精神的其他法律進(jìn)行匯整、列舉并予以逐項(xiàng)檢討，共計(jì)檢討了250種法規(guī)，計(jì)340個(gè)條文，并和十多個(gè)部門(mén)主管機(jī)構(gòu)協(xié)商修法。“四六一專(zhuān)案計(jì)劃”的實(shí)施，既是自由公平競(jìng)爭(zhēng)精神的一次有力推廣，也在很大程度上促進(jìn)了行業(yè)管制法規(guī)向競(jìng)爭(zhēng)精神的靠攏。[14](P231)在政府職能轉(zhuǎn)變和依法治國(guó)的背景下，我國(guó)的諸多法律存在修訂的必要性、可行性和緊迫性，也因此為反壟斷法與產(chǎn)業(yè)規(guī)制法律制度的互動(dòng)協(xié)調(diào)提供了契機(jī)。例如，2013年7月，我國(guó)在第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話中，同意以準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單為基礎(chǔ)與美方進(jìn)行投資協(xié)定的實(shí)質(zhì)性談判。[15]2013年11月，李克強(qiáng)總理同歐洲理事會(huì)主席范龍佩、歐盟委員會(huì)主席巴羅佐舉行第十六次中國(guó)歐盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤并發(fā)表了《中歐合作2020戰(zhàn)略規(guī)劃》，宣布啟動(dòng)中歐投資協(xié)定談判[16]，準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單問(wèn)題也是談判的基礎(chǔ)。從投資協(xié)定談判的現(xiàn)實(shí)要求出發(fā)，我國(guó)必須對(duì)現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、部門(mén)規(guī)范性文件等根據(jù)美國(guó)投資保護(hù)協(xié)定2012范本規(guī)定項(xiàng)進(jìn)行梳理和研判，而這樣的法律法規(guī)梳理和研判工作也有助于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)制法律制度與反壟斷法的互動(dòng)協(xié)調(diào)。

第三，反壟斷法與產(chǎn)業(yè)規(guī)制法律制度在大多數(shù)情況下各自獨(dú)立發(fā)揮作用，有時(shí)的重疊規(guī)制并不必然導(dǎo)致兩法的沖突或影響兩法的互動(dòng)協(xié)調(diào)。反壟斷法與產(chǎn)業(yè)規(guī)制法律制度的立法目標(biāo)、調(diào)整范圍、調(diào)整手段的不同決定了兩者對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的差異性和作用的獨(dú)立性*《中華人民共和國(guó)反壟斷法》第1條：“為了預(yù)防和制止壟斷行為，保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展?！薄吨腥A人民共和國(guó)郵政法》第1條：“為了保障郵政普遍服務(wù)，加強(qiáng)對(duì)郵政市場(chǎng)的監(jiān)督管理，維護(hù)郵政通信與信息安全，保護(hù)通信自由和通信秘密，保護(hù)用戶合法權(quán)益，促進(jìn)郵政業(yè)健康發(fā)展，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活需要?！保虼?，在大多數(shù)情況下，反壟斷法與產(chǎn)業(yè)規(guī)制法律制度都會(huì)按照各自的立法目標(biāo)，運(yùn)用相同或不同的調(diào)整手段，獨(dú)立地調(diào)整經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)及經(jīng)營(yíng)行為。面對(duì)產(chǎn)業(yè)中的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，反壟斷法與產(chǎn)業(yè)規(guī)制法律制度都在進(jìn)行調(diào)整，但只要不存在沖突，重疊規(guī)制并不會(huì)影響反壟斷法與產(chǎn)業(yè)規(guī)制法律制度的實(shí)施。即便在自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，反壟斷法與產(chǎn)業(yè)規(guī)制法律制度也是各有分工，各有定位的。在這些國(guó)家，由于整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)是以市場(chǎng)為核心的，產(chǎn)業(yè)規(guī)制法律制度作用的發(fā)揮建立在市場(chǎng)良好運(yùn)作的基礎(chǔ)上，此時(shí)，產(chǎn)業(yè)規(guī)制法律制度是市場(chǎng)機(jī)制的有效補(bǔ)充，而不是替代，以維護(hù)市場(chǎng)機(jī)制為目的的反壟斷法占據(jù)絕對(duì)的主導(dǎo)地位。與此同時(shí)，對(duì)于反壟斷法力所不能及的部分，則是產(chǎn)業(yè)規(guī)制法律制度應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮作用的地方。*相同的觀點(diǎn)可參見(jiàn)李劍：《反壟斷法實(shí)施與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)——產(chǎn)業(yè)政策與反壟斷法的沖突與選擇》，載《東方法學(xué)》，2011(1)。在我國(guó)現(xiàn)階段，反壟斷法與產(chǎn)業(yè)規(guī)制法律制度都有其存在的理由和價(jià)值，也都有各自的局限性，不可能完全替代對(duì)方，只是兩者發(fā)揮作用的領(lǐng)域與典型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家既有相同之處，也存在一定程度的差異。

第四，反壟斷法與產(chǎn)業(yè)規(guī)制法律制度的約束制衡并不影響兩法的互動(dòng)協(xié)調(diào)，甚至有助于兩法的互動(dòng)協(xié)調(diào)。不論是基于政治意識(shí)形態(tài)、總體經(jīng)濟(jì)規(guī)劃與調(diào)節(jié)、對(duì)特定產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)輔助的考量，還是為了滿足政府自身的需求，政府對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)總是采取或多或少、或強(qiáng)或弱的限制，此種來(lái)自政府部門(mén)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的介入，傳統(tǒng)上均被容忍甚至大力鼓吹。[17]但是，隨著政府放松管制，各國(guó)政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制行為可能對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成損害，而以維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)為己任的反壟斷法可以并已經(jīng)開(kāi)始將政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的不當(dāng)影響加以規(guī)制，歐盟競(jìng)爭(zhēng)法對(duì)國(guó)家援助行為的調(diào)整就體現(xiàn)了這種趨勢(shì)，我國(guó)反壟斷法對(duì)“濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為”的禁止更是有效地制約了政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制行為。與此同時(shí)，產(chǎn)業(yè)規(guī)制法律制度也會(huì)限制反壟斷法的適用范圍，當(dāng)政府相關(guān)部門(mén)對(duì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)準(zhǔn)入控制、限定或者控制價(jià)格，允許經(jīng)營(yíng)者從事某些反壟斷法通常禁止的行為時(shí)，有合法依據(jù)的政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制行為會(huì)使反壟斷法的適用范圍受到限制。*根據(jù)我國(guó)《反壟斷法》的規(guī)定，即便是產(chǎn)業(yè)主管機(jī)關(guān)的行為構(gòu)成“濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為”，反壟斷法對(duì)其的規(guī)制也是有限的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也只有“向有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)提出依法處理的建議”的權(quán)力，而沒(méi)有對(duì)產(chǎn)業(yè)主管機(jī)關(guān)直接進(jìn)行反壟斷執(zhí)法和處罰的權(quán)力。如果政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制行為有充分的法律依據(jù)，就可以被推定為不適用反壟斷法。從這個(gè)角度講，產(chǎn)業(yè)規(guī)制法律制度可以或明或暗地排除反壟斷法的適用，使反壟斷法的適用范圍受到一定的限制。[18]反壟斷法與產(chǎn)業(yè)規(guī)制法律制度之間的約束制衡并不影響兩法的互動(dòng)協(xié)調(diào)，與之相反的是，由于約束制衡機(jī)制的存在，反壟斷法和產(chǎn)業(yè)規(guī)制法律制度的立法構(gòu)建及實(shí)施卻會(huì)保持必要的謙抑性和自我克制性，不僅從另一側(cè)面凸顯了兩法互動(dòng)協(xié)調(diào)的重要性，而且也在一定程度上推動(dòng)了兩法的互動(dòng)協(xié)調(diào)。

四、政府與市場(chǎng)關(guān)系重構(gòu)中的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)：日漸走向執(zhí)法融合

盡管有學(xué)者認(rèn)為，反壟斷法體現(xiàn)的是對(duì)市場(chǎng)的推崇和對(duì)政府產(chǎn)業(yè)干預(yù)本身的謹(jǐn)慎，而產(chǎn)業(yè)規(guī)制法律制度體現(xiàn)的則是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的取代和獲取完美競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果的野心。這樣的制度本質(zhì)、反壟斷法的“經(jīng)濟(jì)性憲法”地位以及反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)相比政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)在處理競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題時(shí)具有更大的權(quán)威性，決定了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在干預(yù)競(jìng)爭(zhēng)中擁有主導(dǎo)權(quán)的正當(dāng)性、合法性。[19]但是，從實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益最大化的目標(biāo)出發(fā)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)并不存在根本利益上的沖突，在我國(guó)目前正在進(jìn)行的政府與市場(chǎng)關(guān)系的重構(gòu)過(guò)程中，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)會(huì)形成各司其職、約束制衡、重疊執(zhí)法與互動(dòng)協(xié)調(diào)并存的關(guān)系模式，并日漸走向執(zhí)法融合。

第一，我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)的關(guān)系模式之一：各司其職。反壟斷執(zhí)法主要是保障市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)揮作用，政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制關(guān)注許多與競(jìng)爭(zhēng)無(wú)關(guān)的制度內(nèi)容(如產(chǎn)業(yè)安全規(guī)制、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制等)，因此，我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)會(huì)依法各司其職。例如，我國(guó)交通運(yùn)輸部的職責(zé)包括：組織擬訂并監(jiān)督實(shí)施公路、水路、民航等行業(yè)規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)；參與擬訂物流業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，擬訂有關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督實(shí)施；指導(dǎo)公路、水路行業(yè)有關(guān)體制改革工作等。[20]我國(guó)農(nóng)業(yè)部的職責(zé)包括：研究擬訂農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整、農(nóng)業(yè)資源的合理配置和產(chǎn)品品質(zhì)的改善；組織起草種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等農(nóng)業(yè)各產(chǎn)業(yè)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)農(nóng)業(yè)各產(chǎn)業(yè))的法律、法規(guī)草案等。[21]可見(jiàn)，政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)更多的是根據(jù)自己的職責(zé)范圍，運(yùn)用相同或不同的調(diào)整手段，獨(dú)立地調(diào)整經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)及經(jīng)營(yíng)行為。以經(jīng)營(yíng)者并購(gòu)行為的規(guī)制為例，經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷審查制度與外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的國(guó)家安全審查制度就是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)各司其職的樣本。

第二，我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)的關(guān)系模式之二：約束制衡。從立法視角看，反壟斷法與產(chǎn)業(yè)規(guī)制法律制度已經(jīng)蘊(yùn)含了相互制衡的要素，不僅反壟斷法會(huì)規(guī)制不合法、不合理的政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制行為，產(chǎn)業(yè)規(guī)制法律制度也會(huì)對(duì)反壟斷執(zhí)法的范圍有一定的限制作用，因此，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)通過(guò)相互制衡以實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益最大化。當(dāng)政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制行為超過(guò)合理合法的限度時(shí)，反壟斷執(zhí)法會(huì)對(duì)政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制行為予以制衡。例如，國(guó)家發(fā)改委官員在2014年9月11日國(guó)務(wù)院新聞辦的反壟斷專(zhuān)題會(huì)上介紹，根據(jù)韓國(guó)大使館的舉報(bào)，河北省交通廳、物價(jià)局、財(cái)政廳規(guī)定河北省客運(yùn)企業(yè)享受過(guò)路過(guò)橋費(fèi)半價(jià)優(yōu)惠，其他省份的企業(yè)在當(dāng)?shù)貏t不能享受這一優(yōu)惠。對(duì)此，國(guó)家發(fā)改委作為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)已向河北省人民政府發(fā)出執(zhí)法建議函，建議立即責(zé)令三部門(mén)改正錯(cuò)誤。[22]2014年9月23日，河北省交通廳、物價(jià)局、財(cái)政廳及時(shí)調(diào)整之前僅對(duì)本省客運(yùn)班車(chē)實(shí)行通行費(fèi)優(yōu)惠政策的做法，聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于調(diào)整我省客運(yùn)班車(chē)通行費(fèi)優(yōu)惠政策的通知》(冀交公[2014]407號(hào))，明確規(guī)定自2014年10月1日起，省際客運(yùn)班線中與河北省客運(yùn)班車(chē)互營(yíng)對(duì)開(kāi)的外省(市、區(qū))籍客運(yùn)班車(chē)，享受與河北省客運(yùn)班車(chē)同樣的通行費(fèi)優(yōu)惠政策。[23]當(dāng)然，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也需要尊重立法機(jī)構(gòu)對(duì)“競(jìng)爭(zhēng)與管制”邊界的界定，正像California Retail Liquor Dealers Association v.Midcal Aluminum，Inc.案所指出的那樣：反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)也不必劃分“競(jìng)爭(zhēng)與管制”的邊界，而只需要努力“維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)”。[24]而政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)也可以從產(chǎn)業(yè)的視角，對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法行為提出意見(jiàn)、建議等。

第三，我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)的關(guān)系模式之三：重疊執(zhí)法。反壟斷執(zhí)法與政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制行為并不必然存在沖突，重疊執(zhí)法具有可行性。所謂重疊執(zhí)法，是指由于反壟斷法和產(chǎn)業(yè)規(guī)制法律制度在維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題上具有重合的規(guī)定，在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)依據(jù)反壟斷法對(duì)損害、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為進(jìn)行執(zhí)法的同時(shí)，政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)也可以依據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)制法律制度對(duì)該產(chǎn)業(yè)損害、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為進(jìn)行執(zhí)法，于是，在執(zhí)法管轄權(quán)上就出現(xiàn)了重疊的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)是正常的，例如，英國(guó)在2000年3月生效的《競(jìng)爭(zhēng)法》第4節(jié)中就規(guī)定，受“管制之產(chǎn)業(yè)”(regulated industries)在適用本法時(shí)，目的事業(yè)管制機(jī)關(guān)與競(jìng)爭(zhēng)法之主管機(jī)關(guān)公平交易局(Office of Fair Trading)擁有“共同執(zhí)法權(quán)”(concurrent enforcing powers)。[25]英國(guó)通信辦公室雖然是負(fù)責(zé)管理英國(guó)商業(yè)電視、電臺(tái)廣播、有線和移動(dòng)電話、無(wú)線電頻譜的規(guī)制機(jī)構(gòu)，但其內(nèi)部有專(zhuān)設(shè)的競(jìng)爭(zhēng)政策工作組負(fù)責(zé)制訂市場(chǎng)政策以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，并對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者違反競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的行為進(jìn)行調(diào)查，對(duì)企業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)爭(zhēng)議進(jìn)行裁判，與英國(guó)公平貿(mào)易局聯(lián)合執(zhí)行競(jìng)爭(zhēng)法，還滾動(dòng)出版“競(jìng)爭(zhēng)與消費(fèi)者執(zhí)法公告”，專(zhuān)門(mén)刊載處理競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法及其他案件的詳細(xì)情況與最新進(jìn)展。[26]美國(guó)在電信、電力、金融和航空業(yè)領(lǐng)域成立了監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如聯(lián)邦通信委員會(huì)(FCC)負(fù)責(zé)電信領(lǐng)域的監(jiān)管工作，根據(jù)1996年新《電信法》的規(guī)定，電信市場(chǎng)企業(yè)并購(gòu)行為的審查并不是聯(lián)邦通信委員會(huì)的專(zhuān)屬權(quán)限，司法部反托拉斯局和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)也有權(quán)審查電信市場(chǎng)的并購(gòu)行為，而且聯(lián)邦通信委員會(huì)在審查電信市場(chǎng)的企業(yè)并購(gòu)行為時(shí)，必須要依據(jù)反托拉斯法。[27](P424)我國(guó)在一些法律法規(guī)中也將反壟斷的執(zhí)法職能賦予了行業(yè)主管機(jī)構(gòu)，例如，《電信條例》第4條規(guī)定：電信監(jiān)督管理遵循政企分開(kāi)、破除壟斷、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)發(fā)展和公開(kāi)、公平、公正的原則。

第四，我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)的關(guān)系模式之四：互動(dòng)協(xié)調(diào)。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)的最終目標(biāo)均是實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益最大化，目標(biāo)的一致性是兩者協(xié)調(diào)互動(dòng)的基礎(chǔ)之一，而反壟斷理論與管制理論的互動(dòng)發(fā)展則是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)協(xié)調(diào)互動(dòng)的理論支撐。例如，管制捕獲理論就強(qiáng)調(diào)管制對(duì)競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)的負(fù)面作用，促進(jìn)了放松管制運(yùn)動(dòng)的興起，從而使得原來(lái)的政府產(chǎn)業(yè)管制領(lǐng)域進(jìn)入到反壟斷法的管轄范圍。[28](P187)而從執(zhí)法角度觀察，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)具有不同的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，也使反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)的互動(dòng)協(xié)調(diào)具有來(lái)自實(shí)踐的理由。在反壟斷執(zhí)法過(guò)程中，由于反壟斷法律制度具有不確定性、相對(duì)模糊性、專(zhuān)業(yè)性和隱蔽性等特點(diǎn)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)于違法信息的掌控、違法事實(shí)的調(diào)查以及行為是否違法的判斷等執(zhí)法工作，都需要進(jìn)行大量的經(jīng)濟(jì)分析，因此，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)具有反壟斷執(zhí)法知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)方面的優(yōu)勢(shì)。政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)的執(zhí)法優(yōu)勢(shì)在于，一些產(chǎn)業(yè)的技術(shù)性、專(zhuān)業(yè)性日趨復(fù)雜，處理這些領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制問(wèn)題，如關(guān)鍵設(shè)施的使用、網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的互通互聯(lián)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定、經(jīng)營(yíng)方式的創(chuàng)新等，只有通過(guò)長(zhǎng)期、密切的關(guān)注，掌握特定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的歷史數(shù)據(jù)，理解相關(guān)技術(shù)應(yīng)用對(duì)該產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)秩序的影響，才能在這些產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)確地實(shí)施反壟斷法。因此，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中加強(qiáng)合作，加強(qiáng)信息交流和溝通，甚至規(guī)定強(qiáng)制性的磋商和提供意見(jiàn)的程序，是非常必要的。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在產(chǎn)業(yè)問(wèn)題的具體判斷上有義務(wù)聽(tīng)取政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)的意見(jiàn)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也有義務(wù)向政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)提出與競(jìng)爭(zhēng)有關(guān)的意見(jiàn)并提交非強(qiáng)制性的專(zhuān)家報(bào)告。例如，德國(guó)就規(guī)定行業(yè)監(jiān)管部門(mén)有義務(wù)接受反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)關(guān)于“相關(guān)市場(chǎng)界定”和“市場(chǎng)支配地位”的結(jié)論，澳大利亞、法國(guó)等規(guī)定了強(qiáng)制性的磋商程序。[29](P49-56)我國(guó)國(guó)家反壟斷委員會(huì)的組成也可以看做是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)的互動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而不僅僅是三個(gè)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的互動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

五、結(jié)論

不同的產(chǎn)業(yè)，同一產(chǎn)業(yè)的不同發(fā)展階段，競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系是不同的；不同國(guó)家，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同、競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的法治化程度不同，反壟斷法與產(chǎn)業(yè)規(guī)制法律制度的關(guān)系也具有一定的差異性。在我國(guó)，反壟斷執(zhí)法與政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制行為的關(guān)系問(wèn)題還與經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革密切相關(guān)，與壟斷行業(yè)改革的進(jìn)度和措施相關(guān)，與產(chǎn)業(yè)政策的法治化進(jìn)程相關(guān)。

總體來(lái)看，不僅反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)具有維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的法定職權(quán)，政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)也具有維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的法定職權(quán)。政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)涉嫌壟斷行為進(jìn)行執(zhí)法時(shí)，要主動(dòng)配合，且在必要的時(shí)候保持一定的謙抑性；同樣，在政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)能夠有效地對(duì)涉嫌壟斷行為采取產(chǎn)業(yè)規(guī)制措施時(shí)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法也需要保持必要的謙抑性。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)之間會(huì)形成各司其職、約束制衡、重疊執(zhí)法與互動(dòng)協(xié)調(diào)并存的關(guān)系模式，這些關(guān)系模式會(huì)同時(shí)存在，而不是選擇性地非此即彼存在，也不是一成不變的。從實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益最大化的目標(biāo)出發(fā)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中并不存在根本利益上的沖突和矛盾，即便他們?cè)谝婪ㄐ惺孤殭?quán)時(shí)出現(xiàn)執(zhí)法權(quán)限上的重疊或者沖突，通過(guò)構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)友好型產(chǎn)業(yè)政策且使之法治化，通過(guò)實(shí)現(xiàn)反壟斷法與產(chǎn)業(yè)規(guī)制法律制度的互動(dòng)協(xié)調(diào)，不僅可以實(shí)現(xiàn)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)的執(zhí)法協(xié)調(diào)，還可以實(shí)現(xiàn)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門(mén)的執(zhí)法融合。

[1] 工業(yè)和信息化部：《關(guān)于批評(píng)北京奇虎科技有限公司和深圳市騰訊計(jì)算機(jī)系統(tǒng)有限公司的通報(bào)》，http://www.antimonopolylaw.org/article/default.asp?id=2355。

[2] 趙謹(jǐn)、李蕾：《工信部下屬兩家媒體駁電信聯(lián)通涉嫌壟斷報(bào)道》，http://finance.jrj.com.cn/tech/2011/11/12072611543388.shtml。

[3] 王先林：《試論競(jìng)爭(zhēng)政策與貿(mào)易政策的關(guān)系》，載《河北法學(xué)》，2006(1)。

[4] 賓雪花、何強(qiáng)：《美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策立法及對(duì)中國(guó)的三啟示》，載《法學(xué)雜志》，2013(8)。

[5] 劉桂清：《反壟斷法中的產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策》，北京，北京大學(xué)出版社，2010。

[6] Sound Inc.v.AT & T, 631 F. 2d 1324 (8thCir. 1980).

[7] 張守文：《經(jīng)濟(jì)法總論》，北京，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009。

[8] 轉(zhuǎn)引自王文、孫早、牛澤東：《產(chǎn)業(yè)政策、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與資源錯(cuò)配》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》，2014(9)。

[9] 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò))，http://www.sn.xinhuanet.com/2013-11/16c_118166672.htm。

[10] 《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕20號(hào))，http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-07/08/content_8926.htm。

[11] 時(shí)建中：《論競(jìng)爭(zhēng)政策在經(jīng)濟(jì)政策體系中的地位——兼論反壟斷法在管制型產(chǎn)業(yè)的適用》，載《價(jià)格理論與實(shí)踐》，2014(7)。

[12] 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(2014年10月23日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò))，http://news.xinhuanet.com.ziliao/2014-10/30c_127159908.htm。

[13] 賓雪花、何強(qiáng)：《美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策立法及對(duì)中國(guó)的三啟示》，載《法學(xué)雜志》，2013(8)。

[14] 蘇永欽：《走入新世紀(jì)的私法自治》，北京，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002。

[15] 《商務(wù)部就中美積極推進(jìn)投資協(xié)定談判發(fā)表講話》，http://world.people.com.cn/n/2013/0712/c1002-22182739.html。

[16] 《李克強(qiáng)同范龍佩、巴羅佐主持第16次中國(guó)歐盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤》，http://www.gov.cn/ldhd/2013-11/21/content_2532154.htm。

[17] 劉孔中：《公務(wù)部門(mén)行為適用公平交易法之范圍》，載《政大法學(xué)評(píng)論》，1996(55)。

[18] 孟雁北：《我國(guó)〈反壟斷法〉之于壟斷行業(yè)適用范圍問(wèn)題研究》，載《法學(xué)家》，2012(6)。

[19] 張占江：《競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)研究》，載《法學(xué)研究》，2010(5)。

[20] 《交通運(yùn)輸部主要職責(zé)》，http://www.moc.gov.cn/zhuzhan/zuzhijigou/zhuyaozhize/。

[21] 《農(nóng)業(yè)部主要職責(zé)》，http://www.moa.gov.cn/zwllm/nybgk/201006/t20100618_1583296.htm。

[22] 《河北省政府遭反壟斷調(diào)查信號(hào)：重點(diǎn)排查行政壟斷》，http://finance.ifeng.com/a/20140914/13111279_0.shtml。

[23] 《河北省對(duì)互營(yíng)對(duì)開(kāi)客運(yùn)班車(chē)在通行費(fèi)上給予同等待遇》，http://jjs.ndrc.gov.cn/gzdt/201410/t20141030_635205.html。

[24] California Retail Liquor Dealers Association v. Midcal Aluminum, Inc., 445 U.S. 97, 100 S. Ct. 937, 63 L. Ed. 2d 233(1980).

[25] 史際春、肖竹：《〈反壟斷法〉與行業(yè)立法、反壟斷機(jī)構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系之比較研究及立法建議》，載《政法論叢》，2005(4)。

[26] 李俊峰：《產(chǎn)業(yè)規(guī)制視角下的中國(guó)反壟斷執(zhí)法架構(gòu)》，載《法商研究》，2010(2)。

[27] 王曉曄：《競(jìng)爭(zhēng)法學(xué)》，北京，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007。

[28] 張江莉：《反壟斷制度與政府管制》，北京，北京師范大學(xué)出版社，2011。

[29] 李鳳琴：《銀行業(yè)反壟斷執(zhí)法問(wèn)題研究》，載《亞洲競(jìng)爭(zhēng)法論壇(2009)論文集》。

(責(zé)任編輯 李 理)

On the Relationship between the Antimonopoly Law Enforcement Agencies and the Government Industry Regulation Organs

MENG Yan-bei

(School of Law, Renmin University of China, Beijing 100872)

A probe into the relationship between competition policy and industrial policy, anti-monopoly law and industry regulatory law lays the ground for the analysis of the relationship between anti-monopoly law enforcement agencies and government industry regulation organs. In China, following the reform of streamlining administration and institute decentralization from government, the market is playing an increasingly significant role in resource allocation; the conflict between competition policy and industrial policy can be expected to dwindle. The development trend for China is to formulate competition-friendly industrial policies in the country, so as to achieve both the integration of competition policy and industrial policy and the interactive coordination of anti-monopoly law and industry regulatory law. From the perspective of maximizing overall social interest, there exist no clashes of ultimate goals between antimonopoly law enforcement agencies and government industry regulation organs. In the process of re-establishing the relation between government and market in China, antimonopoly law enforcement agencies and government industry regulation organs will form a harmonious relation pattern which features in functioning respectively, restraining and balancing, overlapping law enforcement, interaction and coordination, thus gradually develop into law enforcement integration.

antimonopoly law enforcement; industry regulation; competition-friendly industrial policy; law enforcement integration

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年項(xiàng)目“壟斷行業(yè)改革法律問(wèn)題研究：以石油天然氣產(chǎn)業(yè)為例證”(10YJC820083)；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“壟斷行業(yè)反壟斷執(zhí)法問(wèn)題研究”(12BFX097)

孟雁北：法學(xué)博士，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院副教授(北京 100872)