●王友葉

淺談農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項(xiàng)目工程監(jiān)理

●王友葉

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項(xiàng)目是黨中央、國(guó)務(wù)院為加強(qiáng)和保護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展作出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政支農(nóng)的重要手段。既改善了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件，又能促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增加農(nóng)民收入。但是在項(xiàng)目監(jiān)理過程中也存在一些不足，本文結(jié)合農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項(xiàng)目工作實(shí)際,就如何更好地實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項(xiàng)目工程監(jiān)理提出了幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)與建議。

實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項(xiàng)目，是加強(qiáng)和保護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的一項(xiàng)重要決策，是一項(xiàng)“民心工程”。加強(qiáng)工程建設(shè)監(jiān)理，是保障農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目合規(guī)實(shí)施、資金合理列支、工程建設(shè)質(zhì)量的重要舉措。近年來(lái)，通過研究對(duì)部分項(xiàng)目監(jiān)理實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，筆者認(rèn)為，要使監(jiān)理工作真正落到實(shí)處，監(jiān)理效果得到充分發(fā)揮，監(jiān)理的組織形式、方式方法需作一些調(diào)整，監(jiān)理人員的綜合素質(zhì)需進(jìn)一步提高。

一、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項(xiàng)目工程監(jiān)理存在的問題

第一，思想認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。有的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室（以下簡(jiǎn)稱農(nóng)發(fā)辦）對(duì)推行監(jiān)理制認(rèn)識(shí)不到位，沒有弄清楚監(jiān)理單位服務(wù)的主體對(duì)象和被監(jiān)理的主體對(duì)象，認(rèn)為花錢買了“分外”的工作，對(duì)推行監(jiān)理制工作不主動(dòng)、不扎實(shí)，工作研究不深入，缺乏創(chuàng)新意識(shí)。有的對(duì)實(shí)行監(jiān)理制不能正確認(rèn)識(shí)，認(rèn)為農(nóng)田水利建設(shè)一直以來(lái)就沒有請(qǐng)監(jiān)理的，這樣就可以省下監(jiān)理費(fèi)，多搞些建設(shè)，與大的水利工程、市政工程相比，實(shí)行監(jiān)理純屬“多余”。有的施工企業(yè)主認(rèn)為實(shí)行監(jiān)理制是既花錢又費(fèi)事的活，好像給自己找了個(gè)“監(jiān)工”，不僅列支了工程支出，浪費(fèi)了資金，又束縛了自己的手腳。有的監(jiān)理人員責(zé)任心不強(qiáng)，認(rèn)為監(jiān)理工作是“找茬”的事，為了少得罪人或不得罪人，睜一只眼，閉一只眼，過得去就行，質(zhì)量由農(nóng)發(fā)辦和建設(shè)單位把握，自己能少承擔(dān)就少承擔(dān)，能不承擔(dān)就不承擔(dān)，導(dǎo)致部分工程質(zhì)量存在瑕疵或者問題，而不去制止。

第二，委托監(jiān)理的主體不明確。當(dāng)前，主要是由省級(jí)農(nóng)發(fā)辦委托，市級(jí)農(nóng)發(fā)辦通過招標(biāo)來(lái)選取符合資質(zhì)的監(jiān)理單位，從而確定監(jiān)理單位名錄，監(jiān)理單位名錄確定后，市級(jí)農(nóng)發(fā)辦與名錄上的監(jiān)理單位簽訂監(jiān)理合同，確定合同范圍和事項(xiàng)，監(jiān)理單位與有項(xiàng)目的縣級(jí)農(nóng)發(fā)辦簽訂監(jiān)理協(xié)議，協(xié)議簽訂后再到市級(jí)報(bào)銷監(jiān)理費(fèi)用。從上述過程可以看出，三級(jí)農(nóng)發(fā)辦均涉及委托過程，導(dǎo)致不能明確唯一的委托監(jiān)理主體，未明確哪級(jí)農(nóng)發(fā)辦對(duì)監(jiān)理單位進(jìn)行考核和獎(jiǎng)懲，也未明確監(jiān)理單位到底需要為誰(shuí)負(fù)責(zé)，致使出現(xiàn) “九龍治水”的局面，管理出現(xiàn)交叉地帶，監(jiān)督與管理權(quán)責(zé)不明。

第三，獎(jiǎng)懲機(jī)制不健全。依據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，委托監(jiān)理合同由市級(jí)農(nóng)發(fā)辦與監(jiān)理單位簽訂，監(jiān)理費(fèi)金額在合同中已經(jīng)明確，而區(qū)縣農(nóng)發(fā)辦與監(jiān)理單位簽訂的協(xié)議中則明確，縣級(jí)農(nóng)發(fā)辦對(duì)監(jiān)理費(fèi)用支出有審核和簽認(rèn)權(quán)。監(jiān)理費(fèi)用是上級(jí)確定的，寫在合同中，又沒有完善的考核獎(jiǎng)懲辦法和明確的監(jiān)督主體，即便是有，省市級(jí)農(nóng)發(fā)辦因?yàn)楣ぷ鞯男再|(zhì)，也很難進(jìn)行有效的考核。監(jiān)理人員如果沒有很強(qiáng)的責(zé)任心，就很容易出現(xiàn)干好干不好一個(gè)樣的現(xiàn)象，既不能充分調(diào)動(dòng)監(jiān)理人員的積極性，也使縣級(jí)農(nóng)發(fā)辦很難進(jìn)行監(jiān)督和管理。

第四，項(xiàng)目監(jiān)理把控程度需加強(qiáng)。由于土地治理項(xiàng)目的特殊性和季節(jié)性，使得項(xiàng)目施工面廣量大，“多點(diǎn)開花”，全方位、無(wú)縫隙的監(jiān)理不現(xiàn)實(shí)，成本也過高，導(dǎo)致出現(xiàn)重工程質(zhì)量監(jiān)管，輕工程進(jìn)度把關(guān)；重面上工程監(jiān)管，輕隱蔽工程監(jiān)管，綜合統(tǒng)籌不夠，不能協(xié)調(diào)推進(jìn)，耽誤了工程，也使部分工程的質(zhì)量存在問題，最終導(dǎo)致整個(gè)工程質(zhì)量不達(dá)標(biāo)或者使用壽命縮短。

第五，監(jiān)理人員參差不齊的專業(yè)素質(zhì)不能滿足監(jiān)理需求。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工程監(jiān)理技術(shù)水平要求不是太高，但涉及水利、農(nóng)業(yè)、建筑、電力、林業(yè)工程和經(jīng)濟(jì)管理等多方面的專業(yè)知識(shí)，不僅需要全面的專業(yè)知識(shí)為依托，而且要求監(jiān)理人員必須熟練掌握財(cái)政資金管理的各類政策，以及財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目的政策規(guī)定和相關(guān)要求，沒有上述知識(shí)作鋪墊，監(jiān)理起來(lái)不但費(fèi)工費(fèi)力，而且不夠?qū)I(yè)，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)監(jiān)理過程中出現(xiàn)的問題，提不出建設(shè)性的意見。目前，由于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)自身的特點(diǎn)，選擇監(jiān)理單位的面比較窄，真正熟悉農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)政策規(guī)定、掌握工作程序和工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、綜合素質(zhì)高、從事農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工程監(jiān)理經(jīng)驗(yàn)豐富的監(jiān)理人員十分缺乏，監(jiān)理起來(lái)無(wú)從下手，有心無(wú)力。

第六，不細(xì)致的設(shè)計(jì)導(dǎo)致監(jiān)理變更。雖然土地治理項(xiàng)目經(jīng)過十多年發(fā)展，已經(jīng)有了較大進(jìn)步，但項(xiàng)目設(shè)計(jì)方面依然存在一些問題。一是在中型灌區(qū)節(jié)水配套改造項(xiàng)目設(shè)計(jì)方面，存在對(duì)項(xiàng)目區(qū)水文氣象把握不夠、水資源現(xiàn)狀調(diào)查不足、供需平衡點(diǎn)計(jì)算不準(zhǔn)和應(yīng)急應(yīng)對(duì)情況分析缺乏等問題，導(dǎo)致可能出現(xiàn)可利用的水資源量達(dá)不到或者不滿足項(xiàng)目設(shè)計(jì)的最大灌溉面積，限制了項(xiàng)目的充分發(fā)揮，出現(xiàn)了項(xiàng)目利用不足，甚至是閑置現(xiàn)象，導(dǎo)致了資金浪費(fèi)。二是在中低產(chǎn)田改造項(xiàng)目方面，對(duì)項(xiàng)目區(qū)的土壤成分的分析不夠，缺少豐富的土壤成分?jǐn)?shù)據(jù)，導(dǎo)致土壤改良所采取的測(cè)土配方措施的依據(jù)不充分、數(shù)據(jù)資料不實(shí)、改造產(chǎn)田的效率不高等。由于有些項(xiàng)目的前期設(shè)計(jì)等不夠細(xì)致，使得部分項(xiàng)目在實(shí)施過程中不得不變更設(shè)計(jì)，改變施工計(jì)劃，致使監(jiān)理工作也不得不改變監(jiān)理計(jì)劃或者重新規(guī)劃監(jiān)理，增加了監(jiān)理的不確定性和隨意性，致使監(jiān)理缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和應(yīng)對(duì)，出現(xiàn)遺漏也就成為可能甚至是必然。

二、提升農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項(xiàng)目工程監(jiān)理質(zhì)量的對(duì)策建議

第一，給監(jiān)理一個(gè)準(zhǔn)確的定位。要通過各種宣傳途徑，廣泛宣傳農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項(xiàng)目工程建設(shè)推行監(jiān)理制的重要意義，統(tǒng)一大家的思想認(rèn)識(shí)，使大家充分認(rèn)識(shí)到搞好監(jiān)理工作既是農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)自身發(fā)展的需要，也是項(xiàng)目區(qū)群眾的良好愿望，更是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)事業(yè)發(fā)展的客觀要求，監(jiān)理制度是整個(gè)項(xiàng)目管理制度的重要組成部分。各級(jí)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)明確：監(jiān)理服務(wù)的主體對(duì)象是縣級(jí)農(nóng)發(fā)辦，被監(jiān)理的主體對(duì)象是施工企業(yè)主。作為監(jiān)理單位，要充分認(rèn)識(shí)到監(jiān)理是有合同約定的，是要對(duì)工程建設(shè)質(zhì)量承擔(dān)一定責(zé)任的，不是多余的。

第二，采取更加靈活的監(jiān)理方式。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項(xiàng)目工程有其自身的特性：一是空間位置分散、戰(zhàn)線長(zhǎng)。一個(gè)萬(wàn)畝土地治理項(xiàng)目區(qū)，空間相對(duì)距離至少在幾公里，實(shí)施監(jiān)理的空間跨度大，項(xiàng)目實(shí)施前和實(shí)施過程中，田間道路崎嶇不平，多數(shù)地方無(wú)路可走，交通十分不便。二是單項(xiàng)工程多、工程量小、投資少、布局分散。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項(xiàng)目凡財(cái)政投資10萬(wàn)元以上的主要單項(xiàng)工程均納入招標(biāo)范圍，凡實(shí)行招標(biāo)的主要單項(xiàng)工程都要實(shí)行監(jiān)理，主要包括小型水庫(kù)、攔河壩、蓄水池、排灌站、機(jī)電井、防滲渠道、地下管道、機(jī)耕路、橋涵閘、機(jī)械深翻平整土地和林業(yè)措施中植樹等十幾個(gè)單項(xiàng)，僅橋涵閘就有幾百處，工程遍布整個(gè)項(xiàng)目區(qū)，投資從幾千元到幾十萬(wàn)元不等，工作量很大，牽扯面較廣。三是優(yōu)先選擇本地監(jiān)理機(jī)構(gòu)。由于農(nóng)發(fā)工程涉及多項(xiàng)治理措施，各治理措施的施工對(duì)時(shí)間的要求不統(tǒng)一，田間工程受農(nóng)時(shí)季節(jié)性影響，有的工程還受汛期的限制，工程跨季節(jié)、跨年度施工，監(jiān)理的時(shí)間不集中，跨度大。由于本地監(jiān)理單位食宿和交通比較容易解決，對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r相對(duì)熟悉，監(jiān)理成本低于外地監(jiān)理單位，在同等條件下，應(yīng)優(yōu)先選擇本地監(jiān)理單位進(jìn)行監(jiān)理。鑒于監(jiān)理服務(wù)的主體對(duì)象和被監(jiān)理的主體對(duì)象的實(shí)際，建議將監(jiān)理單位的選擇權(quán)和監(jiān)理工作的主要管理權(quán)下放到縣級(jí)，同時(shí)，明確省級(jí)和市級(jí)農(nóng)發(fā)辦的監(jiān)督責(zé)任以及權(quán)利義務(wù)。

第三，制定考核獎(jiǎng)罰辦法。一是制定完善相關(guān)政策制度。鑒于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項(xiàng)目工程建設(shè)具有自身特點(diǎn)，套用其他行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，可能會(huì)與實(shí)際脫節(jié)，增大監(jiān)理成本。建議盡快研究制定有關(guān)監(jiān)理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)程，明確工程項(xiàng)目質(zhì)量檢測(cè)評(píng)價(jià)方法，使監(jiān)理工作制度化、科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化。二是完善工程監(jiān)理費(fèi)付費(fèi)方式。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項(xiàng)目工程建設(shè)監(jiān)理費(fèi)實(shí)行考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，按照中標(biāo)財(cái)政資金總額的2%計(jì)提，由縣級(jí)農(nóng)發(fā)辦根據(jù)對(duì)監(jiān)理單位的考核情況控制使用，計(jì)入工程成本，實(shí)行縣級(jí)報(bào)賬提款制。具體操作方法是：縣級(jí)農(nóng)發(fā)辦按實(shí)行監(jiān)理的土地治理項(xiàng)目工程財(cái)政資金總額的2%列支監(jiān)理費(fèi)，按中標(biāo)監(jiān)理費(fèi)基礎(chǔ)數(shù)額與監(jiān)理單位鑒定監(jiān)理合同，基礎(chǔ)數(shù)額一般不超過實(shí)行監(jiān)理的土地治理項(xiàng)目工程財(cái)政資金總額的1%，由縣級(jí)農(nóng)發(fā)辦根據(jù)對(duì)監(jiān)理單位的考核情況確定獎(jiǎng)罰數(shù)額，其中超出基礎(chǔ)數(shù)額的獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額部分應(yīng)報(bào)市級(jí)農(nóng)發(fā)辦批準(zhǔn)，結(jié)余部分按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。三是制定考核獎(jiǎng)懲辦法?？h級(jí)農(nóng)發(fā)辦是監(jiān)理監(jiān)督主體，應(yīng)按照農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理工程項(xiàng)目質(zhì)量檢測(cè)評(píng)價(jià)方法，結(jié)合自己的實(shí)際，制定具體評(píng)價(jià)管理辦法，考核評(píng)價(jià)項(xiàng)目的監(jiān)理工作，促使監(jiān)理單位牢固樹立質(zhì)量意識(shí)、標(biāo)準(zhǔn)意識(shí)、擔(dān)當(dāng)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和良好的職業(yè)道德，從而保證服務(wù)質(zhì)量。

第四，加強(qiáng)人員業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)。監(jiān)理人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)和專業(yè)水準(zhǔn)，對(duì)工程質(zhì)量的提升起關(guān)鍵作用，因此努力提升監(jiān)理人員的專業(yè)修養(yǎng)，是各級(jí)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦事機(jī)構(gòu)當(dāng)前需著力加強(qiáng)的工作任務(wù)。各級(jí)農(nóng)發(fā)辦要加大技術(shù)培訓(xùn)工作力度，制定工作流程，并幫助監(jiān)理工作人員熟練掌握工作流程，抓住農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目的特點(diǎn)，熟悉財(cái)政資金使用的政策規(guī)定，提高項(xiàng)目資金使用效率。監(jiān)理人員要認(rèn)真學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)知識(shí)，努力提高自身的綜合素質(zhì)，雖然監(jiān)理人員在某個(gè)方面是行家，但由于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的綜合性，要根據(jù)自身的專業(yè)來(lái)補(bǔ)充農(nóng)發(fā)工程監(jiān)理所需要的諸如建筑、水利、林業(yè)等其他方面的知識(shí)，不斷豐富和完善自己，進(jìn)一步提高監(jiān)理水平。

第五，確保工程招投標(biāo)制不折不扣地落到實(shí)處?？h級(jí)農(nóng)發(fā)辦要嚴(yán)格執(zhí)行工程招投標(biāo)制，選好選準(zhǔn)工程施工單位，堅(jiān)決杜絕招投標(biāo)走過場(chǎng)，出現(xiàn)人情標(biāo)、關(guān)系標(biāo)的現(xiàn)象。招標(biāo)文件的審查、招標(biāo)的全過程應(yīng)允許工程監(jiān)理跟蹤，及時(shí)了解中標(biāo)單位的有關(guān)資質(zhì)、施工水平和施工項(xiàng)目計(jì)劃書編制的細(xì)致程度等，為以后的監(jiān)理做好前期評(píng)估，從而為確定下一步監(jiān)理工作的重點(diǎn)提供參考和依據(jù)。

第六，實(shí)施監(jiān)管和監(jiān)理相結(jié)合的監(jiān)督制度。項(xiàng)目管理部門要杜絕委托監(jiān)理合同一簽了之，對(duì)項(xiàng)目的進(jìn)展等情況不再過問，應(yīng)該積極溝通和對(duì)接項(xiàng)目三方，隨時(shí)關(guān)注項(xiàng)目監(jiān)理進(jìn)展，進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管，嚴(yán)防出現(xiàn)監(jiān)理變更指令替代計(jì)劃管理的現(xiàn)象。同時(shí)，發(fā)揮當(dāng)?shù)乇O(jiān)督的優(yōu)勢(shì)，考慮從開發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站抽調(diào)1-2名技術(shù)人員，開發(fā)項(xiàng)目村選擇1-2名責(zé)任心強(qiáng)、威望高的老黨員、老干部參與項(xiàng)目工程質(zhì)量監(jiān)管，真正做到監(jiān)理和監(jiān)管相結(jié)合，彌補(bǔ)監(jiān)管缺口，確保做到施工監(jiān)管充分有效。

第七，制定詳實(shí)的項(xiàng)目監(jiān)理計(jì)劃書。在土地治理項(xiàng)目開始建設(shè)之前，工程監(jiān)理單位應(yīng)該對(duì)照施工項(xiàng)目方案，實(shí)地勘察項(xiàng)目，結(jié)合工程量、地形地貌和季節(jié)等因素，制定詳實(shí)的項(xiàng)目監(jiān)理計(jì)劃書，把握好項(xiàng)目監(jiān)理的節(jié)奏和重點(diǎn)，通盤考慮監(jiān)理過程中存在的問題，明確項(xiàng)目監(jiān)理的重要節(jié)點(diǎn)，同時(shí)對(duì)項(xiàng)目施工臨時(shí)修改制訂應(yīng)急預(yù)案，確保工程監(jiān)理不缺項(xiàng)、不漏項(xiàng)?！?/p>

（作者單位：山東省日照市財(cái)政局）

（本欄目責(zé)任編輯：王光?。?/p>