●王友葉

淺談農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目工程監(jiān)理

●王友葉

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目是黨中央、國務院為加強和保護農(nóng)業(yè)發(fā)展作出的一項重大戰(zhàn)略決策，是市場經(jīng)濟條件下財政支農(nóng)的重要手段。既改善了農(nóng)業(yè)基礎設施條件，又能促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增加農(nóng)民收入。但是在項目監(jiān)理過程中也存在一些不足，本文結合農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目工作實際,就如何更好地實施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目工程監(jiān)理提出了幾點認識與建議。

實施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目，是加強和保護農(nóng)業(yè)發(fā)展的一項重要決策，是一項“民心工程”。加強工程建設監(jiān)理，是保障農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目合規(guī)實施、資金合理列支、工程建設質量的重要舉措。近年來，通過研究對部分項目監(jiān)理實施過程中出現(xiàn)的問題，筆者認為，要使監(jiān)理工作真正落到實處，監(jiān)理效果得到充分發(fā)揮，監(jiān)理的組織形式、方式方法需作一些調整，監(jiān)理人員的綜合素質需進一步提高。

一、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目工程監(jiān)理存在的問題

第一，思想認識不統(tǒng)一。有的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室（以下簡稱農(nóng)發(fā)辦）對推行監(jiān)理制認識不到位，沒有弄清楚監(jiān)理單位服務的主體對象和被監(jiān)理的主體對象，認為花錢買了“分外”的工作，對推行監(jiān)理制工作不主動、不扎實，工作研究不深入，缺乏創(chuàng)新意識。有的對實行監(jiān)理制不能正確認識，認為農(nóng)田水利建設一直以來就沒有請監(jiān)理的，這樣就可以省下監(jiān)理費，多搞些建設，與大的水利工程、市政工程相比，實行監(jiān)理純屬“多余”。有的施工企業(yè)主認為實行監(jiān)理制是既花錢又費事的活，好像給自己找了個“監(jiān)工”，不僅列支了工程支出，浪費了資金，又束縛了自己的手腳。有的監(jiān)理人員責任心不強，認為監(jiān)理工作是“找茬”的事，為了少得罪人或不得罪人，睜一只眼，閉一只眼，過得去就行，質量由農(nóng)發(fā)辦和建設單位把握，自己能少承擔就少承擔，能不承擔就不承擔，導致部分工程質量存在瑕疵或者問題，而不去制止。

第二，委托監(jiān)理的主體不明確。當前，主要是由省級農(nóng)發(fā)辦委托，市級農(nóng)發(fā)辦通過招標來選取符合資質的監(jiān)理單位，從而確定監(jiān)理單位名錄，監(jiān)理單位名錄確定后，市級農(nóng)發(fā)辦與名錄上的監(jiān)理單位簽訂監(jiān)理合同，確定合同范圍和事項，監(jiān)理單位與有項目的縣級農(nóng)發(fā)辦簽訂監(jiān)理協(xié)議，協(xié)議簽訂后再到市級報銷監(jiān)理費用。從上述過程可以看出，三級農(nóng)發(fā)辦均涉及委托過程，導致不能明確唯一的委托監(jiān)理主體，未明確哪級農(nóng)發(fā)辦對監(jiān)理單位進行考核和獎懲，也未明確監(jiān)理單位到底需要為誰負責，致使出現(xiàn) “九龍治水”的局面，管理出現(xiàn)交叉地帶，監(jiān)督與管理權責不明。

第三，獎懲機制不健全。依據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，委托監(jiān)理合同由市級農(nóng)發(fā)辦與監(jiān)理單位簽訂，監(jiān)理費金額在合同中已經(jīng)明確，而區(qū)縣農(nóng)發(fā)辦與監(jiān)理單位簽訂的協(xié)議中則明確，縣級農(nóng)發(fā)辦對監(jiān)理費用支出有審核和簽認權。監(jiān)理費用是上級確定的，寫在合同中，又沒有完善的考核獎懲辦法和明確的監(jiān)督主體，即便是有，省市級農(nóng)發(fā)辦因為工作的性質，也很難進行有效的考核。監(jiān)理人員如果沒有很強的責任心，就很容易出現(xiàn)干好干不好一個樣的現(xiàn)象，既不能充分調動監(jiān)理人員的積極性，也使縣級農(nóng)發(fā)辦很難進行監(jiān)督和管理。

第四，項目監(jiān)理把控程度需加強。由于土地治理項目的特殊性和季節(jié)性，使得項目施工面廣量大，“多點開花”，全方位、無縫隙的監(jiān)理不現(xiàn)實，成本也過高，導致出現(xiàn)重工程質量監(jiān)管，輕工程進度把關；重面上工程監(jiān)管，輕隱蔽工程監(jiān)管，綜合統(tǒng)籌不夠，不能協(xié)調推進，耽誤了工程，也使部分工程的質量存在問題，最終導致整個工程質量不達標或者使用壽命縮短。

第五，監(jiān)理人員參差不齊的專業(yè)素質不能滿足監(jiān)理需求。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工程監(jiān)理技術水平要求不是太高，但涉及水利、農(nóng)業(yè)、建筑、電力、林業(yè)工程和經(jīng)濟管理等多方面的專業(yè)知識，不僅需要全面的專業(yè)知識為依托，而且要求監(jiān)理人員必須熟練掌握財政資金管理的各類政策，以及財政對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目的政策規(guī)定和相關要求，沒有上述知識作鋪墊，監(jiān)理起來不但費工費力，而且不夠專業(yè)，不能及時發(fā)現(xiàn)監(jiān)理過程中出現(xiàn)的問題，提不出建設性的意見。目前，由于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)自身的特點，選擇監(jiān)理單位的面比較窄，真正熟悉農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)政策規(guī)定、掌握工作程序和工程建設標準、綜合素質高、從事農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工程監(jiān)理經(jīng)驗豐富的監(jiān)理人員十分缺乏，監(jiān)理起來無從下手，有心無力。

第六，不細致的設計導致監(jiān)理變更。雖然土地治理項目經(jīng)過十多年發(fā)展，已經(jīng)有了較大進步，但項目設計方面依然存在一些問題。一是在中型灌區(qū)節(jié)水配套改造項目設計方面，存在對項目區(qū)水文氣象把握不夠、水資源現(xiàn)狀調查不足、供需平衡點計算不準和應急應對情況分析缺乏等問題，導致可能出現(xiàn)可利用的水資源量達不到或者不滿足項目設計的最大灌溉面積，限制了項目的充分發(fā)揮，出現(xiàn)了項目利用不足，甚至是閑置現(xiàn)象，導致了資金浪費。二是在中低產(chǎn)田改造項目方面，對項目區(qū)的土壤成分的分析不夠，缺少豐富的土壤成分數(shù)據(jù)，導致土壤改良所采取的測土配方措施的依據(jù)不充分、數(shù)據(jù)資料不實、改造產(chǎn)田的效率不高等。由于有些項目的前期設計等不夠細致，使得部分項目在實施過程中不得不變更設計，改變施工計劃，致使監(jiān)理工作也不得不改變監(jiān)理計劃或者重新規(guī)劃監(jiān)理，增加了監(jiān)理的不確定性和隨意性，致使監(jiān)理缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和應對，出現(xiàn)遺漏也就成為可能甚至是必然。

二、提升農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目工程監(jiān)理質量的對策建議

第一，給監(jiān)理一個準確的定位。要通過各種宣傳途徑，廣泛宣傳農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目工程建設推行監(jiān)理制的重要意義，統(tǒng)一大家的思想認識，使大家充分認識到搞好監(jiān)理工作既是農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)自身發(fā)展的需要，也是項目區(qū)群眾的良好愿望，更是市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)事業(yè)發(fā)展的客觀要求，監(jiān)理制度是整個項目管理制度的重要組成部分。各級農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦事機構應當明確：監(jiān)理服務的主體對象是縣級農(nóng)發(fā)辦，被監(jiān)理的主體對象是施工企業(yè)主。作為監(jiān)理單位，要充分認識到監(jiān)理是有合同約定的，是要對工程建設質量承擔一定責任的，不是多余的。

第二，采取更加靈活的監(jiān)理方式。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目工程有其自身的特性：一是空間位置分散、戰(zhàn)線長。一個萬畝土地治理項目區(qū)，空間相對距離至少在幾公里，實施監(jiān)理的空間跨度大，項目實施前和實施過程中，田間道路崎嶇不平，多數(shù)地方無路可走，交通十分不便。二是單項工程多、工程量小、投資少、布局分散。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目凡財政投資10萬元以上的主要單項工程均納入招標范圍，凡實行招標的主要單項工程都要實行監(jiān)理，主要包括小型水庫、攔河壩、蓄水池、排灌站、機電井、防滲渠道、地下管道、機耕路、橋涵閘、機械深翻平整土地和林業(yè)措施中植樹等十幾個單項，僅橋涵閘就有幾百處，工程遍布整個項目區(qū)，投資從幾千元到幾十萬元不等，工作量很大，牽扯面較廣。三是優(yōu)先選擇本地監(jiān)理機構。由于農(nóng)發(fā)工程涉及多項治理措施，各治理措施的施工對時間的要求不統(tǒng)一，田間工程受農(nóng)時季節(jié)性影響，有的工程還受汛期的限制，工程跨季節(jié)、跨年度施工，監(jiān)理的時間不集中，跨度大。由于本地監(jiān)理單位食宿和交通比較容易解決，對當?shù)厍闆r相對熟悉，監(jiān)理成本低于外地監(jiān)理單位，在同等條件下，應優(yōu)先選擇本地監(jiān)理單位進行監(jiān)理。鑒于監(jiān)理服務的主體對象和被監(jiān)理的主體對象的實際，建議將監(jiān)理單位的選擇權和監(jiān)理工作的主要管理權下放到縣級，同時，明確省級和市級農(nóng)發(fā)辦的監(jiān)督責任以及權利義務。

第三，制定考核獎罰辦法。一是制定完善相關政策制度。鑒于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目工程建設具有自身特點，套用其他行業(yè)的標準，可能會與實際脫節(jié)，增大監(jiān)理成本。建議盡快研究制定有關監(jiān)理技術標準、操作規(guī)程，明確工程項目質量檢測評價方法，使監(jiān)理工作制度化、科學化、標準化。二是完善工程監(jiān)理費付費方式。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目工程建設監(jiān)理費實行考核獎懲機制，按照中標財政資金總額的2%計提，由縣級農(nóng)發(fā)辦根據(jù)對監(jiān)理單位的考核情況控制使用，計入工程成本，實行縣級報賬提款制。具體操作方法是：縣級農(nóng)發(fā)辦按實行監(jiān)理的土地治理項目工程財政資金總額的2%列支監(jiān)理費，按中標監(jiān)理費基礎數(shù)額與監(jiān)理單位鑒定監(jiān)理合同，基礎數(shù)額一般不超過實行監(jiān)理的土地治理項目工程財政資金總額的1%，由縣級農(nóng)發(fā)辦根據(jù)對監(jiān)理單位的考核情況確定獎罰數(shù)額，其中超出基礎數(shù)額的獎勵數(shù)額部分應報市級農(nóng)發(fā)辦批準，結余部分按有關規(guī)定執(zhí)行。三是制定考核獎懲辦法?？h級農(nóng)發(fā)辦是監(jiān)理監(jiān)督主體，應按照農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理工程項目質量檢測評價方法，結合自己的實際，制定具體評價管理辦法，考核評價項目的監(jiān)理工作，促使監(jiān)理單位牢固樹立質量意識、標準意識、擔當意識、責任意識和良好的職業(yè)道德，從而保證服務質量。

第四，加強人員業(yè)務知識培訓。監(jiān)理人員的業(yè)務素養(yǎng)和專業(yè)水準，對工程質量的提升起關鍵作用，因此努力提升監(jiān)理人員的專業(yè)修養(yǎng)，是各級農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦事機構當前需著力加強的工作任務。各級農(nóng)發(fā)辦要加大技術培訓工作力度，制定工作流程，并幫助監(jiān)理工作人員熟練掌握工作流程，抓住農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目的特點，熟悉財政資金使用的政策規(guī)定，提高項目資金使用效率。監(jiān)理人員要認真學習業(yè)務知識，努力提高自身的綜合素質，雖然監(jiān)理人員在某個方面是行家，但由于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的綜合性，要根據(jù)自身的專業(yè)來補充農(nóng)發(fā)工程監(jiān)理所需要的諸如建筑、水利、林業(yè)等其他方面的知識，不斷豐富和完善自己，進一步提高監(jiān)理水平。

第五，確保工程招投標制不折不扣地落到實處。縣級農(nóng)發(fā)辦要嚴格執(zhí)行工程招投標制，選好選準工程施工單位，堅決杜絕招投標走過場，出現(xiàn)人情標、關系標的現(xiàn)象。招標文件的審查、招標的全過程應允許工程監(jiān)理跟蹤，及時了解中標單位的有關資質、施工水平和施工項目計劃書編制的細致程度等，為以后的監(jiān)理做好前期評估，從而為確定下一步監(jiān)理工作的重點提供參考和依據(jù)。

第六，實施監(jiān)管和監(jiān)理相結合的監(jiān)督制度。項目管理部門要杜絕委托監(jiān)理合同一簽了之，對項目的進展等情況不再過問，應該積極溝通和對接項目三方，隨時關注項目監(jiān)理進展，進一步強化監(jiān)管，嚴防出現(xiàn)監(jiān)理變更指令替代計劃管理的現(xiàn)象。同時，發(fā)揮當?shù)乇O(jiān)督的優(yōu)勢，考慮從開發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站抽調1-2名技術人員，開發(fā)項目村選擇1-2名責任心強、威望高的老黨員、老干部參與項目工程質量監(jiān)管，真正做到監(jiān)理和監(jiān)管相結合，彌補監(jiān)管缺口，確保做到施工監(jiān)管充分有效。

第七，制定詳實的項目監(jiān)理計劃書。在土地治理項目開始建設之前，工程監(jiān)理單位應該對照施工項目方案，實地勘察項目，結合工程量、地形地貌和季節(jié)等因素，制定詳實的項目監(jiān)理計劃書，把握好項目監(jiān)理的節(jié)奏和重點，通盤考慮監(jiān)理過程中存在的問題，明確項目監(jiān)理的重要節(jié)點，同時對項目施工臨時修改制訂應急預案，確保工程監(jiān)理不缺項、不漏項?！?/p>

（作者單位：山東省日照市財政局）

（本欄目責任編輯：王光俊）