●崔 軍 傅培瑜

關(guān)于我國(guó)行政事業(yè)性收費(fèi)改革的思考

●崔 軍 傅培瑜

財(cái)政是國(guó)家治理的重要組成部分，想要治理好一個(gè)國(guó)家，有賴于良好的財(cái)政管理，這是一個(gè)國(guó)家能否有效治理的重要依據(jù)。同時(shí),良好的財(cái)政管理又是一個(gè)國(guó)家安定發(fā)展的重要支撐與保障。行政事業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與社會(huì)公民的切身利益密切相關(guān)。因此,行政事業(yè)性收費(fèi)受到社會(huì)各界人士的廣泛關(guān)注，嚴(yán)重的亂收費(fèi)現(xiàn)象成為社會(huì)各階層面臨亟需解決的幾大問(wèn)題之一。為此,我國(guó)政府對(duì)亂收費(fèi)現(xiàn)象進(jìn)行了全面治理與整頓。通過(guò)對(duì)我國(guó)行政事業(yè)性收費(fèi)狀況分析可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)行政事業(yè)性收費(fèi)存在著諸多問(wèn)題，其主要特點(diǎn)是收費(fèi)項(xiàng)目種類(lèi)多，涉及金額較大，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一，資金缺乏規(guī)范化管理等。開(kāi)展收費(fèi)清理改革是一項(xiàng)龐大的工程，它涉及國(guó)家管理各方面的內(nèi)容，比如國(guó)家財(cái)稅體制、政府機(jī)構(gòu)改革，等等。此外，還與我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革有著密切的聯(lián)系。

對(duì)我國(guó)近幾年行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金的情況 （主要選取2013年至2015年中期之間的數(shù)據(jù)）進(jìn)行詳細(xì)分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)對(duì)收費(fèi)清理進(jìn)行了整頓與規(guī)范，其中涉及取消和減免的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)就高達(dá)420項(xiàng)。這一舉措給企業(yè)和個(gè)人帶來(lái)了較大的福利，大大減輕了他們的負(fù)擔(dān)。而在2014年我國(guó)各個(gè)省市取消收費(fèi)的項(xiàng)目多達(dá)600項(xiàng)。除此之外，還對(duì)依法合規(guī)的行政事業(yè)性收費(fèi)進(jìn)行縮減，據(jù)統(tǒng)計(jì)目前已經(jīng)縮減到10項(xiàng)左右。在全面深化改革的新形勢(shì)下，我國(guó)財(cái)政稅收體制改革也面臨著一系列的問(wèn)題，如何構(gòu)建公開(kāi)透明的收費(fèi)制度？如何深入推進(jìn)我國(guó)行政事業(yè)性收費(fèi)改革？

一、我國(guó)行政事業(yè)性收費(fèi)現(xiàn)存問(wèn)題剖析

（一）財(cái)政管理體制改革不到位，致使亂收費(fèi)現(xiàn)象禁而不止

上世紀(jì)八十年代，我國(guó)對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行了大幅度改革，使我國(guó)各級(jí)財(cái)政收入得到較大提高，也使其他改革在資金方面得到了有力的支持。但是近幾年來(lái)，由于我國(guó)財(cái)政管理體制改革不到位，出現(xiàn)了很多亂收費(fèi)的現(xiàn)象。這與我國(guó)近期經(jīng)濟(jì)建設(shè)有著密切的聯(lián)系。一方面，由于財(cái)力不集中，中央對(duì)國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)缺乏足夠的財(cái)力支持；另一方面，地方政府在進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)時(shí)往往忽略國(guó)家利益，為了開(kāi)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)，常常利用職權(quán)設(shè)置各種名目的收費(fèi)項(xiàng)目以增加財(cái)政收入。

（二）財(cái)稅體制的不完善，使行政事業(yè)性收費(fèi)不斷膨脹

上世紀(jì)九十年代中期，我國(guó)進(jìn)行了財(cái)稅體制改革，主要針對(duì)稅收收入的形式進(jìn)行了調(diào)整。眾所周知，地方要想取得較快的發(fā)展，離不開(kāi)地方財(cái)政的支持，但是目前經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷加大，地方財(cái)政收入減少，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展也相應(yīng)地受到限制。為了增加地方財(cái)政收入，地方政府不得不將行政事業(yè)性收費(fèi)作為一個(gè)重要的收入渠道。

（三）政府職能轉(zhuǎn)變遲緩，使收費(fèi)范圍不斷擴(kuò)大

對(duì)傳統(tǒng)政治體制進(jìn)行詳細(xì)的分析可知，其最大的特點(diǎn)就是一切事物均由政府全權(quán)負(fù)責(zé)，這是非常不利的。政府在這個(gè)過(guò)程中設(shè)立了眾多崗位，并吸納了大量不必要的工作人員，給財(cái)政狀況帶來(lái)了較大的負(fù)擔(dān)。

（四）缺乏健全的收費(fèi)資金管理制度，進(jìn)一步助長(zhǎng)了亂收費(fèi)現(xiàn)象的產(chǎn)生

通過(guò)對(duì)收費(fèi)資金管理研究可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的收費(fèi)資金非常雜亂。盡管?chē)?guó)家對(duì)預(yù)算外資金進(jìn)行全面改革，重點(diǎn)對(duì)資金的收繳和撥款進(jìn)行了嚴(yán)格的控制，但由于尚未建立起健全的收費(fèi)資金管理制度，地方政府仍然會(huì)追逐收費(fèi)帶來(lái)的利益，致使這種收費(fèi)管理格局始終無(wú)法改變。

（五）法規(guī)及監(jiān)管機(jī)制的不完善，致使收費(fèi)亂象屢禁不止

目前雖然有些省市出臺(tái)了一些地方性的法規(guī)和制度，但是由于收費(fèi)涉及行政事業(yè)單位、地方政府利益，導(dǎo)致監(jiān)督部門(mén)查處違法收費(fèi)行為難度加大，往往只能隔靴搔癢，查處不了問(wèn)題的根源，即使再深度追查，也往往只是處以經(jīng)濟(jì)處罰，無(wú)法追究領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。缺乏完善的法規(guī)和監(jiān)管機(jī)制是一些亂收費(fèi)現(xiàn)象屢禁不止、此消彼長(zhǎng)的重要原因。

總而言之，目前的收費(fèi)機(jī)制是一種不完善的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制。地方政府、各職能部門(mén)乃至個(gè)人利益均與收費(fèi)改革密不可分。收費(fèi)管理制度不完善，監(jiān)督管理力度不足以及其他各方面原因?qū)е逻@種利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制失衡，使亂收費(fèi)現(xiàn)象愈演愈烈。

二、我國(guó)行政事業(yè)性收費(fèi)改革的基本思路、原則與政策措施

（一）改革的基本思路

在推進(jìn)行政事業(yè)性收費(fèi)改革的過(guò)程中，最重要的工作就是明確改革的大體思路，詳細(xì)考察各個(gè)收費(fèi)項(xiàng)目。首先，根據(jù)實(shí)際狀況取消個(gè)別重點(diǎn)的收費(fèi)項(xiàng)目。然后，根據(jù)收費(fèi)的性質(zhì)對(duì)我國(guó)的各項(xiàng)收費(fèi)進(jìn)行取消、減收、保留一系列分類(lèi)，對(duì)于不合理的收費(fèi)應(yīng)該堅(jiān)決地消除，但是對(duì)于發(fā)展較慢的地區(qū)可以實(shí)施減收政策，對(duì)于非常重要的項(xiàng)目可以保留下來(lái)。具體有以下三方面：

1、不斷完善行政事業(yè)性收費(fèi)管理體制，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革。當(dāng)前我國(guó)收費(fèi)管理體制是在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下產(chǎn)生的，具有以下幾大優(yōu)點(diǎn)：一是該體制能夠有效地調(diào)節(jié)國(guó)家和集體以及個(gè)人之間的關(guān)系。二是它能夠促進(jìn)我國(guó)生產(chǎn)力的發(fā)展，并對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行有效的調(diào)控。三是收費(fèi)資金雖不屬于預(yù)算內(nèi)資金，但在當(dāng)前國(guó)家政策狀況下，收費(fèi)資金可以作為當(dāng)?shù)卣l(fā)展的重要支撐。對(duì)行政事業(yè)進(jìn)行收費(fèi)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。我國(guó)正處于社會(huì)主義發(fā)展初級(jí)階段，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r下，各個(gè)事業(yè)單位的資金無(wú)法保證自身的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，需要社會(huì)集體以及個(gè)體貢獻(xiàn)自己的力量，遵守國(guó)家各項(xiàng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照規(guī)定繳納相關(guān)費(fèi)用。因此，我國(guó)保留一些服務(wù)性、公益性收費(fèi)項(xiàng)目具有一定的必要性。由于收費(fèi)對(duì)象具有多種類(lèi)型，政府如果不能夠清晰地區(qū)別開(kāi)，將會(huì)造成不良影響，甚至可能陷入惡性循環(huán)。為此，要建立有效的、明了的收費(fèi)管理體制，確保各項(xiàng)收費(fèi)工作順利進(jìn)行。

2、嚴(yán)格限制收費(fèi)部門(mén)的職責(zé)，建立完善的制約機(jī)制。完善我國(guó)收費(fèi)體制，必須進(jìn)行收費(fèi)清理改革，主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行。第一，對(duì)我國(guó)的收費(fèi)管理體系進(jìn)行改革，從大處著眼，小處著手，對(duì)每項(xiàng)具體的收費(fèi)獨(dú)立考慮其收費(fèi)準(zhǔn)則，制定可行的措施。第二，廢除舊體制，調(diào)整原來(lái)行政事業(yè)收費(fèi)所有權(quán)，對(duì)各個(gè)部門(mén)權(quán)力進(jìn)行明確劃分，避免相互間產(chǎn)生糾葛，建立相互制約機(jī)制。第三，將政府的收費(fèi)與支出嚴(yán)格分開(kāi)，建立收費(fèi)管理部門(mén)以及費(fèi)用支出部門(mén)，兩個(gè)部門(mén)各自履行職責(zé)與義務(wù)，收費(fèi)部門(mén)收取的繳納費(fèi)用及時(shí)上交管理部門(mén)，如果需要支出費(fèi)用就去費(fèi)用支出部門(mén)進(jìn)行申請(qǐng)。在整個(gè)收費(fèi)過(guò)程中，不存在人與人之間的利益糾紛，政府評(píng)價(jià)收費(fèi)人員的貢獻(xiàn)不在于收取費(fèi)用的多少，以營(yíng)造良好和諧的收費(fèi)風(fēng)氣。

3、建立完善的法規(guī)制度，不斷加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督的力度。行政事業(yè)收費(fèi)資金主要用于我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展，要防止這些資金的不正當(dāng)流失，因此，建立收費(fèi)執(zhí)法監(jiān)督體制十分必要。這樣既可以防止政府亂收費(fèi)，也可以阻斷政府內(nèi)部不正之風(fēng)的蔓延，這是我國(guó)收費(fèi)體系不可缺少的一部分。首先，完善我國(guó)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)收費(fèi)體制化建設(shè)，嚴(yán)格按照國(guó)家收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一安排收費(fèi)工作。其次，針對(duì)事業(yè)性收費(fèi)建立相應(yīng)的法規(guī)，使我國(guó)收費(fèi)工作更加法制化，逐步推進(jìn)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。只有這樣，我國(guó)收費(fèi)人員才能夠嚴(yán)于律己，嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定準(zhǔn)確收費(fèi)。最后，成立抽查小組，抽查組成員將隨時(shí)抽查各部門(mén)的收費(fèi)情況，并且上報(bào)國(guó)家。其目的主要在于監(jiān)督各級(jí)政府嚴(yán)格執(zhí)法，按照國(guó)家規(guī)定收取費(fèi)用，不可私自收取多余費(fèi)用，從而保證收費(fèi)工作的有序進(jìn)行。

（二）改革的原則

在推進(jìn)收費(fèi)清理改革中，要嚴(yán)格遵循以下原則：

1、遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的同時(shí)兼顧公平。收費(fèi)項(xiàng)目主要分為兩種：符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的項(xiàng)目和不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的項(xiàng)目。對(duì)于前者，應(yīng)該采取果斷的手段將其保留下來(lái)，實(shí)行費(fèi)改稅，以稅收的方式進(jìn)行征收，在改革中逐步將其規(guī)范化、法制化；對(duì)于后者，要堅(jiān)決取消，不可將其延續(xù)，否則將在一定程度上阻礙我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

2、合理補(bǔ)償成本并使社會(huì)承受能力與之相適應(yīng)。在推進(jìn)整體改革過(guò)程中要堅(jiān)持改革的目的：緩解企業(yè)的資金困難，保證企業(yè)正常有序發(fā)展，進(jìn)一步發(fā)展生產(chǎn)力。同時(shí)也應(yīng)該堅(jiān)持改革的原則：公平公正、合理補(bǔ)償成本，使社會(huì)承受能力與之相適應(yīng)。不可一味地進(jìn)行行政事業(yè)收費(fèi)改革，而不考慮我國(guó)社會(huì)的真正承受能力，只有將其有效地結(jié)合在一起才能促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、國(guó)家的繁榮昌盛。

3、勇于突破的同時(shí)遵循合理有序的原則。在舊體制中可能存在很多不合理的收費(fèi)，對(duì)于這些收費(fèi)項(xiàng)目，應(yīng)該將其按批分配，立即處理。同時(shí)相關(guān)人員也應(yīng)該遵循國(guó)家的改革原則，勇于創(chuàng)新，探索出更加合理有序的收費(fèi)體系。

（三）改革的政策措施

政府財(cái)政體制包含很多方面，其中行政事業(yè)性收費(fèi)管理體制是其重要的組成部分。行政事業(yè)收費(fèi)是我國(guó)政府收入的重要來(lái)源之一，也是維護(hù)政府蓬勃發(fā)展的重要力量。在我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的過(guò)程中，應(yīng)該努力探索一種新型的、符合中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展的收費(fèi)管理體制。在對(duì)政府收費(fèi)進(jìn)行改革的過(guò)程中應(yīng)注意以下幾個(gè)方面。

1、屬于政府公共管理職能的部分不收費(fèi)。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際狀況，政府收費(fèi)具有一定的標(biāo)準(zhǔn)，并不是所有的服務(wù)性事業(yè)都需要收費(fèi)，如公共安全、公共利益性的活動(dòng)以及大眾娛樂(lè)性器材，一般不會(huì)收取個(gè)人費(fèi)用。值得注意的是，在我國(guó)的財(cái)政收入中，稅收始終是財(cái)政收入的主要來(lái)源，而政府收費(fèi)只是財(cái)政收入的重要來(lái)源之一，不能作為財(cái)政收入的主要形式。

2、嚴(yán)格控制行政事業(yè)性收費(fèi)規(guī)模。整體來(lái)看，我國(guó)政府收費(fèi)的對(duì)象只是群體中的一小部分，是特定的繳費(fèi)者，同時(shí)也是特定的受益者。這種特定性決定了征收范圍的局限性，同時(shí)也決定了政府收費(fèi)只是財(cái)政收入中的一小部分。在整個(gè)財(cái)政收入中，收費(fèi)規(guī)模比較小，目前僅僅占我國(guó)財(cái)政收入的百分之五左右。特別是近年來(lái)，國(guó)家大幅度清理規(guī)范收費(fèi)管理，對(duì)于那些剛剛起步的企業(yè)來(lái)說(shuō)，大大減輕了其財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。

3、構(gòu)建科學(xué)公正的收費(fèi)形式。行政事業(yè)性收費(fèi)具有一定的合理合法性，國(guó)家在制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)之前已經(jīng)將行政事業(yè)收費(fèi)規(guī)范化、合法化，但是在執(zhí)行的過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)種種不利于企業(yè)、個(gè)人及社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)象。由于收費(fèi)形式具有多樣化，不同地區(qū)的收費(fèi)形式也各不相同，但是為了推進(jìn)我國(guó)行政事業(yè)收費(fèi)有序開(kāi)展，應(yīng)將各地區(qū)的收費(fèi)形式和實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r相結(jié)合，保證科學(xué)公正，使收費(fèi)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單化。科學(xué)公正的收費(fèi)形式是政府收費(fèi)的前提，只有這樣，才能保證我國(guó)行政事業(yè)性收費(fèi)規(guī)范運(yùn)行，才能進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化的穩(wěn)步前進(jìn)。

4、構(gòu)建嚴(yán)格規(guī)范的行政事業(yè)性收費(fèi)管理制度。在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，如美國(guó)在實(shí)施收費(fèi)方案之前會(huì)依據(jù)繳納人的意愿制定合理的標(biāo)準(zhǔn)，主要目的在于維護(hù)繳納人在繳費(fèi)過(guò)程中合法的發(fā)言權(quán)。只有當(dāng)這些方案征得繳納人同意之后，政府才會(huì)實(shí)施各項(xiàng)政策，這就保證了收費(fèi)的合理性，避免了政府和民眾之間的摩擦。根據(jù)國(guó)家發(fā)展的實(shí)際情況，如果政府要出臺(tái)一項(xiàng)新政策，如增設(shè)新收費(fèi)項(xiàng)目、增加收費(fèi)率等，在各項(xiàng)決策制定之前，政府會(huì)綜合考慮各方面的因素。如果該項(xiàng)政策一定要執(zhí)行，那么政府就應(yīng)該向繳納人詳細(xì)地說(shuō)明政策實(shí)施背景，解釋國(guó)家制定該政策的特殊性，盡可能得到繳納人的理解和支持。同時(shí)，政府也應(yīng)該將重心放在如何有效地控制收費(fèi)準(zhǔn)則上。上述兩種做法是新政策有效實(shí)施的前提。在控制收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)方面，如果繳納人和當(dāng)?shù)卣霈F(xiàn)誤解，就應(yīng)該及時(shí)地予以解決。這時(shí)，政府可以設(shè)定獨(dú)立的答辯程序，并開(kāi)展民眾監(jiān)督。監(jiān)督的內(nèi)容主要有以下幾個(gè)方面：第一，為了給收費(fèi)工作打下良好的基礎(chǔ)，在收費(fèi)政策出臺(tái)以及實(shí)施之前，相關(guān)人員就應(yīng)該耐心詳細(xì)地向繳納人員講解收費(fèi)項(xiàng)目相關(guān)情況以及國(guó)家的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，確保該項(xiàng)收費(fèi)能夠得到民眾的理解。第二，各地政府應(yīng)該詳細(xì)地保存各項(xiàng)收支費(fèi)用，在每年的年終報(bào)告中提交詳盡的收支費(fèi)用清單。第三，各級(jí)政府在不同的區(qū)域設(shè)定民眾意見(jiàn)搜集站，主要聽(tīng)取繳納人的心聲，保證國(guó)家各項(xiàng)政策的有效實(shí)施。

行政事業(yè)性收費(fèi)是我國(guó)財(cái)政收入的主要方面之一，我國(guó)的財(cái)政收入主要用于我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)的發(fā)展。因此，為了國(guó)家有序健康發(fā)展，合理的收費(fèi)是必不可少的，政府應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，將收取的費(fèi)用用于各項(xiàng)服務(wù)性事業(yè)，為我國(guó)公民提供滿意的服務(wù)。

為了更好地推進(jìn)我國(guó)行政事業(yè)性收費(fèi)，各個(gè)政府應(yīng)該嚴(yán)格按照以上幾個(gè)方面完善自身管理，同時(shí)也應(yīng)該從以下兩個(gè)方面予以加強(qiáng)：一是對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較穩(wěn)定的地區(qū)，可以對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)控，將收取的一部分稅收和行政事業(yè)性收費(fèi)用于支持其他貧困地區(qū)的發(fā)展；而對(duì)于貧困地區(qū)，也可以相應(yīng)地降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以做到具體問(wèn)題具體分析，保證各個(gè)地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。二是政府應(yīng)將收費(fèi)運(yùn)用于國(guó)家的服務(wù)性事業(yè)，提高人民對(duì)行政服務(wù)事業(yè)的滿意度。人民是國(guó)家治理中不可或缺的力量，政府在百姓心中保留良好的印象有助于我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)的積極推進(jìn)。因此，在加強(qiáng)行政性事業(yè)收費(fèi)改革的過(guò)程中，應(yīng)將人民群眾的滿意度和政府的貢獻(xiàn)結(jié)合起來(lái)，這樣才能有效地推進(jìn)深化體制改革，促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義不斷發(fā)展?！?/p>

（作者單位：中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院）

（本欄目責(zé)任編輯：尹情）