王曉毅

摘要：隨著經(jīng)濟的發(fā)展支付系統(tǒng)集中程度不斷提高，支付交易量增長迅速，在該背景下加強支付系統(tǒng)監(jiān)管具有重要意義。鑒于此本文對支付清算系統(tǒng)監(jiān)管存在的問題進行分析，并在借鑒國外先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對支付系統(tǒng)監(jiān)管方式進行探析，以期為提高清算系統(tǒng)的監(jiān)管效率提供參考。

關(guān)鍵詞：支付清算系統(tǒng) 監(jiān)管 方式

支付清算系統(tǒng)是中國人民銀行根據(jù)支付清算實際需要，借助通信系統(tǒng)以及計算機技術(shù)，安全、高效處理各銀行辦理的貨幣市場交易、資金清算、同城和異地支付業(yè)務(wù)的資金清算系統(tǒng)。而在科技發(fā)展影響下，各類支付系統(tǒng)的聯(lián)系越來越密切，使系統(tǒng)面臨較大的風險，因此有必要對支付清算系統(tǒng)進行監(jiān)管，以保證支付體系穩(wěn)定、安全的運行。

一、支付清算系統(tǒng)監(jiān)管現(xiàn)狀

我國支付清算系統(tǒng)在法律、監(jiān)管范疇、監(jiān)管手段和監(jiān)管內(nèi)容上均存在一些問題，一定程度上阻礙著支付清算監(jiān)管工作的有效開展，下面逐一對其進行探討。

1.支付清算監(jiān)管法律體系不夠健全

我國《中國人民銀行法》中規(guī)定，人民銀行有維護支付清算系統(tǒng)正常運行的職責，并有權(quán)檢查和監(jiān)督金融機構(gòu)以及其他單位和個人有關(guān)支付清算的行為。不過并未出臺與之配套的法律法規(guī)明確闡述人民銀行在支付清算監(jiān)管的具體職責和工作范圍。雖然我國實行了《大額支付系統(tǒng)業(yè)務(wù)處理辦法（試行）》、《現(xiàn)代化支付系統(tǒng)運行管理辦法（試行）》等，但是這些運行規(guī)定法律層次不高，無法給央行對支付清算系統(tǒng)的監(jiān)管提供有效支撐。另外，未對支付清算系統(tǒng)的概念和范疇進行明確界定，導致央行無法明確劃分支付清算系統(tǒng)的監(jiān)管界限。

2.未將行內(nèi)系統(tǒng)運行劃入監(jiān)管范圍

我國國有四大商業(yè)銀行支付系統(tǒng)處理的支付業(yè)務(wù)，在整個金融機構(gòu)處理的支付業(yè)務(wù)中占據(jù)較大比重。例如在2008年這一比重將近達到20%。因此，行內(nèi)系統(tǒng)在整個支付清算系統(tǒng)中發(fā)揮的作用不容小視，成為影響支付清算系統(tǒng)高效運行的重要因素。當前，對銀行結(jié)構(gòu)的業(yè)務(wù)管理央行只是以系統(tǒng)參與者的身份參與進來，未對行內(nèi)系統(tǒng)風險進行全面評估，從而無法將行內(nèi)系統(tǒng)中存在風險以及控制情況體現(xiàn)出來，并未達到真正意義上的監(jiān)管。

3.監(jiān)管方法和方式不夠靈活

央行對支付清算系統(tǒng)的監(jiān)管方法和方式不夠靈活主要表現(xiàn)在兩個方面：其一，監(jiān)管手段仍緊緊圍繞直接監(jiān)管展開，并憑借業(yè)務(wù)范圍和行政規(guī)章實行，運用的多為風險提示、勸導、通報等行政手段，幾乎無法律手段支撐；其二，監(jiān)管主動性不高。主要憑借運行信息的收集，考核評估等方法進行監(jiān)管，而且只有發(fā)生問題后才去監(jiān)管，未對可能發(fā)生的問題進行預(yù)測，監(jiān)管缺乏主動性。

4.監(jiān)管內(nèi)容無法突出重點

我國支付清算系統(tǒng)監(jiān)管起步較晚，同時受到監(jiān)管手段和監(jiān)管層次較低等因素的影響，導致央行行使監(jiān)管職責時將重點放在了合規(guī)性檢查上，管理內(nèi)容中忽略對風險管理方面的闡述，特別在系統(tǒng)風險防范與準入環(huán)節(jié)上，缺乏科學、合理的評估體系，無法準確、全面的評估應(yīng)急處置、安全管理、運行管理等環(huán)節(jié)的風險。

二、支付清算系統(tǒng)監(jiān)管國際經(jīng)驗

十國集團中央銀行支付清算體系委員會在相關(guān)報告中描述了監(jiān)管的含義，要求中央銀行有權(quán)對支付清算系統(tǒng)進行監(jiān)管，目的在于監(jiān)控支付清算系統(tǒng)的計劃建設(shè)和運行狀況，并評估這些系統(tǒng)的效率和安全目標，甚至引導系統(tǒng)進行相關(guān)改造，以保證支付清算系統(tǒng)的有效性和安全性。報告中將監(jiān)管活動內(nèi)容、監(jiān)管范圍、監(jiān)管目標涵蓋在內(nèi)，有助于加深對監(jiān)管內(nèi)涵的理解，保證了其良好的使用性。

1.監(jiān)管目標和監(jiān)管內(nèi)容

不同國家對支付清算系統(tǒng)監(jiān)管的定義與表達上有些差別，不過監(jiān)管均以系統(tǒng)運行效率和安全為目標。而監(jiān)管內(nèi)容則涵蓋政策監(jiān)管、技術(shù)監(jiān)管、風險監(jiān)管和參與者行為監(jiān)管，其中在新的支付清算組織、支付業(yè)務(wù)以及支付工具不斷出現(xiàn)的背景下，要求對政策的成效性、可操作性以及全面性進行監(jiān)管；技術(shù)監(jiān)管包括基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管、軟硬件設(shè)施監(jiān)管以及備份系統(tǒng)監(jiān)管三部分內(nèi)容，基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管要求對監(jiān)測裝置、室內(nèi)地板、空調(diào)、通信、電力等進行監(jiān)管，進而為支付清算系統(tǒng)的可靠運行提供良好的環(huán)境。軟硬件監(jiān)管時要求運用的硬件設(shè)備、數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)、操作系統(tǒng)等能保證支付清算系統(tǒng)的正常運行。同時還應(yīng)注重對重要數(shù)據(jù)進行備份，并定期檢測備份系統(tǒng)情況，確保備份系統(tǒng)的安全；風險監(jiān)管由流動性風險監(jiān)管和信用風險監(jiān)管兩部分構(gòu)成，其中中央銀行對流動性風險監(jiān)管的內(nèi)容包括風險以及處理工具、流動性管理工具、排隊機制效率的管理以及清算賬戶的管理等內(nèi)容。而信用風險監(jiān)管主要集中在管理和監(jiān)督參與者流動性管理等方賣弄，例如可從資產(chǎn)負債率、資本充足率等方面著手進行監(jiān)管；參與者行為監(jiān)管由準入退出監(jiān)管和參與者日常操作管理監(jiān)管之分。在準入退出監(jiān)管方面，中央銀行在監(jiān)管金融機構(gòu)加入、退出的基礎(chǔ)上，會加強對非金融機構(gòu)清算組織的監(jiān)管，尤其對其信用標準進行嚴格的審查；而在日常操作監(jiān)管方面，中央銀行除了采用靈活的系統(tǒng)管理功能實現(xiàn)對安全、操作、崗位日常管理監(jiān)督外，將進一步增加業(yè)務(wù)處理綜合評價、風險控制激勵機制、風險責任追究制度等。

2.監(jiān)管實施

央行對支付清算系統(tǒng)進行監(jiān)管時，無論監(jiān)管界定的范圍如何均圍繞監(jiān)測、評估、推動變革三個環(huán)節(jié)實施。其中監(jiān)測指央行全面、詳細了解監(jiān)管對象，以此獲得發(fā)布的系統(tǒng)業(yè)務(wù)活動數(shù)據(jù)與報告、公開發(fā)布的操作細則、工作流程、規(guī)章制度等相關(guān)信息；評估指央行根據(jù)獲得的信息和相關(guān)規(guī)章制度，對信息進行評估，以檢查其是否符合相關(guān)標準和政策要求。在該環(huán)節(jié)要求銀行對評估體系進行設(shè)計，并設(shè)定評估指標，同時利用科學的評估手段，進行評估進而獲得相關(guān)結(jié)論；央行對收集信息進行評估后，如發(fā)現(xiàn)其未達到相關(guān)標準要求需采取必要的措施對監(jiān)管系統(tǒng)進行改革，以修正出現(xiàn)的問題。例如，可使用和其他監(jiān)管部門進行合作、公開聲明、道義勸告等方式推動監(jiān)管系統(tǒng)改革。

3.系統(tǒng)監(jiān)管標準

央行監(jiān)管支付清算系統(tǒng)采用的標準盡可能與國際接軌。例如《重要支付系統(tǒng)核心原則》中對為避免運行風險、法律風險、流動性風險、信用風險等在系統(tǒng)管理和設(shè)計過程中應(yīng)遵守的原則進行了說明。并且是央行監(jiān)管支付清算系統(tǒng)需采用的核心基準原則。

4.監(jiān)督方法

央行對支付清算系統(tǒng)的監(jiān)督主要分為信息收集、信息分析、采取措施三個環(huán)節(jié)，其中收集信息時首先將支付系統(tǒng)運行者的審計報告、制度辦法、統(tǒng)計數(shù)據(jù)、財務(wù)報告等收集起來；其次，和相關(guān)當事人，例如參與者、內(nèi)外部審計人員、運行者等展開討論；最后，進行現(xiàn)場檢查。分析信息時借助支付系統(tǒng)相關(guān)資料，并在遵守核心原則的基礎(chǔ)上對相關(guān)機構(gòu)的分析和支付清算系統(tǒng)的運行進行評估；采取的措施包括利用宣傳和講話的方式對監(jiān)督政策和目標進行宣傳。同時勸說支付系統(tǒng)運行者對制度辦法進行修改，為央行清算服務(wù)提供有效支撐；另外，還應(yīng)和支付系統(tǒng)運行者簽訂正式協(xié)議。

5.部分國家支付系統(tǒng)監(jiān)管立法情況

央行對支付清算系統(tǒng)監(jiān)管的權(quán)利和責任，很多國家以法律的形式進行了明確規(guī)定。例如意大利和比利時的《銀行法》與《國民銀行組織法》等借助銀行法進行直接規(guī)范；而新加坡頒布的《支付系統(tǒng)監(jiān)督法》由專門的法律進行規(guī)范。這些法律法規(guī)內(nèi)容中進一步明確和強調(diào)了央行的監(jiān)督責任。例如，比利時法律法規(guī)中明確闡述“對支付、清算系統(tǒng)的平穩(wěn)運行進行監(jiān)控”。另外，在相關(guān)法律條文中明確指出將監(jiān)督權(quán)力賦予中央銀行，具有對制定系統(tǒng)可行使促進改革、實施監(jiān)督和收集信息等權(quán)力。例如，由新加坡頒布的《支付系統(tǒng)監(jiān)督法》中要求新加坡清算設(shè)施、處置設(shè)施和支付系統(tǒng)向金融管理局提供相關(guān)信息，同時對負責清算設(shè)施運轉(zhuǎn)的個人和支付系統(tǒng)同樣擁有管理權(quán)。

三、我國支付清算系統(tǒng)監(jiān)管方式探析

研究其他國家支付清算系統(tǒng)監(jiān)管方式，對不斷完善我國支付清算系統(tǒng)監(jiān)管方式具有重要的推動作用。首先我國《中國人民銀行法》中應(yīng)明確央行在支付清算系統(tǒng)中的監(jiān)管地位極其擁有的監(jiān)管權(quán)利，并將監(jiān)管職責劃分給不同部門，進而為央行全面開展監(jiān)督提供法律保障；其次，還應(yīng)頒布《支付清算系統(tǒng)管理法》進一步明確支付清算系統(tǒng)監(jiān)管框架，尤其對監(jiān)管方法、標準、原則、范圍、目標等做更為詳細的闡述；最后，從我國的基本國情出發(fā)，使用國際通用的支付清算系統(tǒng)監(jiān)督標準，不斷豐富和完善監(jiān)管手段。

1.樹立服務(wù)與管理相結(jié)合的監(jiān)管理念

支付清算系統(tǒng)管理時應(yīng)注重服務(wù)和管理間的結(jié)合，不但認真履行監(jiān)管職責，以保證監(jiān)管目標的實現(xiàn)和市場秩序的正常維持，而且還應(yīng)充分了解銀行機構(gòu)的實際需要，為支付清算系統(tǒng)的運行提供良好的服務(wù)。同時人民銀行可采取多種措施，不斷提高監(jiān)管水平和效率。為此應(yīng)認真落實以下三項內(nèi)容：首先，制定《加入支付系統(tǒng)服務(wù)指引》制度，公開準入標準，并逐步規(guī)范準入程序；其次，制定約見談話制度，為充分了解經(jīng)營者的具體情況創(chuàng)造良好條件。同時進行必要的風險提示，監(jiān)督銀行加強監(jiān)督力度；最后，和參與者簽訂責任書，明確參與到支付清算系統(tǒng)中參與者的職責和義務(wù)，并使監(jiān)督在透明的環(huán)境下運行。

2.建立科學的考核評價體系

在綜合考慮支付清算系統(tǒng)風險防范情況的基礎(chǔ)上，制定科學的考核評價體系，以實現(xiàn)對參與到支付清算參與者的量化考核。要求人民銀行認真做好以下幾項內(nèi)容：首先，合理設(shè)置評價標準和相關(guān)內(nèi)容以突出管理目標，為銀行進行針對性的自我管理奠定基礎(chǔ)；其次，制定詳細的激勵措施，定期考核參與者的具體情況，并根據(jù)評價結(jié)果通報批評或表揚，或者控制和借記清算賬戶余額。另外，考核評價時央行應(yīng)和銀行進行充分的溝通，采取召開座談會等方法，對出現(xiàn)的問題進行分析、交流相關(guān)經(jīng)驗，進而順利實現(xiàn)監(jiān)管目標。

3.完善支付清算系統(tǒng)檢查體系

經(jīng)過多年的努力我國支付系統(tǒng)直接參與者1600多個，間接參與者85000多，這些參與者其中任何一個參與者出現(xiàn)問題會給整個系統(tǒng)的正常運行產(chǎn)生不利影響，因此各參與者應(yīng)采取有效措施保證管理工作的可靠運行。為此應(yīng)重視以下三方面的落實：首先，根據(jù)支付清算系統(tǒng)運行的實際狀況，建立嚴格的自查制度。要求參與者對整個系統(tǒng)進行全面把握和檢查，及時發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)運行中出現(xiàn)的問題，進而采取有效措施在最短的時間內(nèi)排除，不斷提高自身運行管理水平；其次，注重非現(xiàn)場的監(jiān)測。通過建立非現(xiàn)場監(jiān)測體系，以及利用銀行報送和其他方法收集支付信息，并借助專門手段對收集的信息進行研究和分析，以及時掌握支付清算系統(tǒng)管理出現(xiàn)的問題；最后，制定現(xiàn)場檢查制度。針對非現(xiàn)場監(jiān)測時發(fā)現(xiàn)的管理薄弱環(huán)節(jié)，可進行現(xiàn)場檢查，以擴展非現(xiàn)場監(jiān)測范圍，不斷提高監(jiān)管效果。另外，還應(yīng)加強后期的檢查，確保風險徹底的排除。

4.建立支付清算系統(tǒng)風險評估體系

建立支付清算系統(tǒng)風險評估體系的目的在于利用專門的技術(shù)和技術(shù)手段，對引起風險產(chǎn)生的因素進行分析，從而客觀的評價風險和其影響情況，為采取有效的措施降低風險損失提供有效參考。在風險評估過程中應(yīng)遵守以下四項原則：首先注重風險評估的全面性，要求評估風險時盡最大限度的涉及風險的不同指標，避免因評估不全面影響風險評估效果；其次，注重側(cè)重性原則。即風險評估時應(yīng)全面掌握風險情況，將重點內(nèi)容把握好；再次，注重風險評估的系統(tǒng)性。即不但實現(xiàn)風險的靜態(tài)評估，而且還應(yīng)注重靜態(tài)評估至動態(tài)評估的過渡，最終實現(xiàn)風險點的動態(tài)評估；最后，遵守系統(tǒng)性原則。評估風險時應(yīng)注重片面、局部評估的突破，做到風險評估的系統(tǒng)性，例如，可采用定量和定性相結(jié)合的評估方法從技術(shù)、管理、運行等方面對風險進行評價，從而得出系統(tǒng)性的評估結(jié)論。總之，風險評估是后期進行監(jiān)管采取有效措施的依據(jù)，因此，應(yīng)認真進行落實風險評估工作，進而采取針對性措施，提高支付清算系統(tǒng)抵御風險的能力。

四、總結(jié)

中央銀行支付清算系統(tǒng)是金融運作的重要基礎(chǔ)設(shè)施，關(guān)系者社會資金運轉(zhuǎn)的效率和安全性，因此加強支付清算系統(tǒng)的監(jiān)管對維持金融市場的穩(wěn)定性至關(guān)重要。鑒于此中央銀行應(yīng)結(jié)合我國支付清算系統(tǒng)實際情況，分析我國支付清算系統(tǒng)存在的問題，并借鑒國外經(jīng)驗采取有效的監(jiān)管方式和方法，保證支付清算系統(tǒng)安全穩(wěn)定的運行，進而為我國的經(jīng)濟發(fā)展措施應(yīng)有貢獻。

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