蘇輝

啟東市城市化發(fā)展存在的問題主要體現(xiàn)為城市化發(fā)展水平偏低、城市化滯后于工業(yè)化、土地利用效率低和城市化推進(jìn)存在制度障礙等幾個方面。提升啟東市城市化發(fā)展水平，可針對性采取促進(jìn)“土地城市化”與“人口城市化”的均衡發(fā)展；大力有選擇地發(fā)展城市（鎮(zhèn)）工業(yè)經(jīng)濟；完善小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、強化城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、建立多元化投融資機制和加快啟東市農(nóng)村城市化進(jìn)程等對策措施。

基金項目：本文為2011年度南通大學(xué)江蘇沿江沿海發(fā)展研究院招標(biāo)課題《提升啟東市城市化水平的對策研究》（編號：Y201107）階段性研究成果之一。

城市化是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨的一個重要的社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換過程。在目前和相當(dāng)長的時期內(nèi)，經(jīng)濟失衡和收入差距將一直是困擾中國發(fā)展的兩大難題。而解決這兩大問題最為根本和有效的途徑是大力提升城市化水平，這一思路正得到我國政府和越來越多的專家學(xué)者認(rèn)可。在這樣的背景下，深入研究啟東市城市化發(fā)展中的存在問題并采取相應(yīng)措施加快城市化進(jìn)程顯得十分必要和迫切。本文主要對提升啟東市城市化水平問題進(jìn)行分析，并結(jié)合啟東市城市化發(fā)展現(xiàn)狀與存在的問題，提出相應(yīng)的政策建議。

一、啟東市城市化發(fā)展存在問題分析

當(dāng)前，啟東市城市化發(fā)展存在問題主要體現(xiàn)為以下三方面：

城市化發(fā)展水平偏低。根據(jù)錢納里等經(jīng)濟學(xué)家針對城市化率與工業(yè)化之間的互動關(guān)系的研究，參照全國、江蘇、南通和啟東歷年城市化率變動情況，啟東市城市化率一直低于30%， 2011年僅達(dá)28.25% ，表明啟東市城市化率對應(yīng)于工業(yè)化初期水平。對照2011年數(shù)據(jù)，啟東城市化水平低于全國、江蘇和南通平均發(fā)展水平。

在2009至2011年江蘇各縣市城市化水平綜合因子得分和排名表中，江蘇50個縣市根據(jù)綜合因子得分可分為四個層次，其中啟東市綜合因子得分始終介于0和-0.20之間，屬第三層次。啟東市城市化發(fā)展水平在2011年排名第24位，在2009年和2010年分別排名第21位和第22位，排名逐年下降，但仍屬于第三層次。綜合上述兩方面，可以認(rèn)定啟東市城市化發(fā)展水平總體偏低。

城市化滯后于工業(yè)化。反映工業(yè)化階段的主要指標(biāo)有人均GDP的變動、三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的變動、工業(yè)化率及霍夫曼比例的變動等方面。從人均GDP角度來看，啟東工業(yè)化已進(jìn)入工業(yè)化第三階段；從GDP三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，啟東工業(yè)化進(jìn)程已進(jìn)入中期階段；從第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)來看，啟東工業(yè)化進(jìn)程處于工業(yè)化中期；依配第-克拉克定理，啟東市已進(jìn)入配第-克拉克工業(yè)化進(jìn)程第4階段與第5階段之間；依工業(yè)化率，可以認(rèn)定啟東工業(yè)化處于錢納里半工業(yè)化初期階段。因此，從這三個方面看，啟東市工業(yè)化進(jìn)程處于工業(yè)化中期階段。

城市化進(jìn)程一般分為初期、中期和后期三個發(fā)展階段，分別對應(yīng)于工業(yè)化前期、中期和后期三階段。根據(jù)錢納里等經(jīng)濟學(xué)家針對城市化率與工業(yè)化之間的互動關(guān)系的研究，參照啟東歷年城市化率變動情況，啟東市城市化率2010年和2011年都維持在28%以上，但不到30% ，表明啟東市城市化進(jìn)程處于初期發(fā)展階段，對應(yīng)于工業(yè)化初期階段。結(jié)合前面已認(rèn)定啟東市工業(yè)化進(jìn)程處于工業(yè)化中期階段的結(jié)論，可以判斷啟東市城市化發(fā)展滯后于工業(yè)化發(fā)展。

土地利用效率低，城市化推進(jìn)存在制度障礙。近年來，啟東市“土地城市化”速度要大大快于“人口城市化”的速度。由于經(jīng)濟利益的驅(qū)動，土地管理存在一定問題，城鎮(zhèn)性質(zhì)和功能定位不準(zhǔn)，城鎮(zhèn)建設(shè)貪大求全，以及土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃不相協(xié)調(diào)等諸多原因，把推進(jìn)城市化等同于城市市政建設(shè)，在編制城鎮(zhèn)規(guī)劃時，在設(shè)置開發(fā)區(qū)、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)的過程中，片面追求、盲目攀比城市化速度，不顧實際地拉大城鎮(zhèn)框架，擴大城鎮(zhèn)占地面積，使得城市化水平快速提高。啟東城市化率的提升，不是主要由農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)實現(xiàn)的，而在一定程度上是行政區(qū)劃調(diào)整、變動的結(jié)果，導(dǎo)致假象的城市化。此外以人口城市化為核心的城市化推進(jìn)仍然存在制度障礙。從政策供給方面看，啟東同江蘇其他地方一樣，雖早已全面推進(jìn)戶籍制度改革，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動相對自由，但與之相配套的社會保障、醫(yī)療、教育、就業(yè)，以及城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施等方面的改革并沒有完全到位，城鄉(xiāng)分割的體制并沒有徹底打破，各有關(guān)政策之間缺乏必要的呼應(yīng)和配合，致使進(jìn)城農(nóng)民難以及時轉(zhuǎn)為城市居民。從城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)看，城鎮(zhèn)還沒有建立起接受農(nóng)民定居的機制。由于受現(xiàn)有財政體制的影響，很難將農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民，或多或少地存在著不支持農(nóng)村富余勞動力及人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。

二、啟東市城市化水平提升對策

提升啟東城市發(fā)展水平的對策建議主要體現(xiàn)為以下三方面：

促進(jìn)“土地城市化”與“人口城市化”的均衡發(fā)展，扎實提升啟東市城市化發(fā)展水平。所謂“土地城市化”，泛指城市在空間上的擴張。所謂“人口城市化”，指的是城市吸納農(nóng)村人口進(jìn)入，為他們創(chuàng)造就業(yè)、提供社會福利，使得這些人最終轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?，這是城市化水平提高的真正手段。具體的，可針對性地采取以下幾點對策：

加大對第三產(chǎn)業(yè)的投資力度，加快第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升啟東市城鎮(zhèn)就業(yè)水平。啟東市第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，不僅阻礙農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，還制約了居民消費需求的擴大，影響了經(jīng)濟增長質(zhì)量的提高。加快啟東市第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展可從以下兩方面著手：地方政府的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)引導(dǎo)更多的民間投資進(jìn)入第三產(chǎn)業(yè)部門，拓寬民間投資參與的空間和領(lǐng)域，凡是鼓勵和允許外商投資進(jìn)入的部門領(lǐng)域，應(yīng)首先向民間資本開放。強化現(xiàn)代服務(wù)業(yè)對制造業(yè)的支撐作用。大力發(fā)展現(xiàn)代物流、金融保險、信息服務(wù)、科技研發(fā)、工業(yè)設(shè)計等生產(chǎn)服務(wù)業(yè)，積極為制造業(yè)提供配套服務(wù)。

加快“人口城市化”配套保障建設(shè)，打通城鄉(xiāng)土地市場，加快“人口城市化”進(jìn)程。要提高“人口城市化”的水平，除了擴大新增就業(yè)，還需要把市民享受的權(quán)利、福利和保障擴展到在城鎮(zhèn)就業(yè)的移民上，讓他們能夠在城鎮(zhèn)定居，改變農(nóng)民工“有來有去”的模式?？芍饾u放開中小城鎮(zhèn)戶口、推進(jìn)公共服務(wù)均等化，保障農(nóng)民工無論在什么地區(qū)就業(yè)，都能享受到與該地區(qū)戶籍居民大致相同的基本公共服務(wù)。此外，城鄉(xiāng)分割的土地市場，使得城鄉(xiāng)土地價值出現(xiàn)了巨大的差異。這種土地價值的巨大差異，不但不會成為改革的阻力，反而會為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提供資金后盾。因為一旦打通城鄉(xiāng)土地市場，那么城鄉(xiāng)土地之間的土地級差，將可被用來改善農(nóng)村面貌、改進(jìn)農(nóng)民生活水平，而城市土地供應(yīng)的緊張也可以得到緩解。因此，在土地制度改革方面，可一方面通過市場化改革，打通城鄉(xiāng)土地市場，提高存量建設(shè)用地的使用效率，減緩“土地城市化”，防止城市面積無序擴張；另一方面，通過產(chǎn)權(quán)改革，讓農(nóng)民從農(nóng)村的土地和房屋獲得財產(chǎn)性收入，并具有抵押融資等權(quán)能，幫助農(nóng)民工市民化，加快“人口城市化”的進(jìn)程。

大力發(fā)展城市（鎮(zhèn)）經(jīng)濟，以工業(yè)化推動啟東市城市化水平的提升。要加快啟東市的城市化進(jìn)程，必須繼續(xù)加快工業(yè)化進(jìn)程，著力提高工業(yè)化質(zhì)量，為推進(jìn)城市化奠定堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)。當(dāng)前，可實施工業(yè)結(jié)構(gòu)高度化和高級化發(fā)展策略，加快裝備工業(yè)發(fā)展帶動工業(yè)結(jié)構(gòu)升級。具體地：利用信息化技術(shù)和先進(jìn)適用技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)信息化與工業(yè)化的融合。啟東市信息化發(fā)展已具備一定基礎(chǔ)，在一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)特別是裝備制造業(yè)的產(chǎn)品中，信息技術(shù)產(chǎn)品的價值占成套產(chǎn)品價值的比重越來越高，不少企業(yè)已開始實施ERP等信息系統(tǒng)。但總的看，啟東工業(yè)化和信息化融合才剛剛起步。大力發(fā)展機械、船舶、新能源裝備及電力設(shè)備等先進(jìn)裝備制造業(yè)。機械工業(yè)重點發(fā)展精密高速數(shù)控機床、多軸聯(lián)動加工中心、港口機械、農(nóng)業(yè)機械、機電一體化裝備、節(jié)能環(huán)保機械、汽車及零部件等。船舶產(chǎn)業(yè)重點發(fā)展大型遠(yuǎn)洋運輸和高技術(shù)船舶、海洋工程裝備、豪華游艇、高附加值配套產(chǎn)品及船用鋼材深加工物流配送等服務(wù)業(yè)。新能源裝備及電力設(shè)備產(chǎn)業(yè)重點發(fā)展風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能、新型高效能量轉(zhuǎn)換和儲存、高效發(fā)電設(shè)備、核電配套產(chǎn)品、輸變電成套設(shè)備和節(jié)能產(chǎn)品。

此外，可進(jìn)一步完善產(chǎn)業(yè)政策的實施機制，營造良好的體制和政策環(huán)境。具體地：通過體制改革促進(jìn)市場化和工業(yè)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。市場化滯后的一個重要表現(xiàn)是各種要素市場的發(fā)育程度低，民間企業(yè)和民間資本難以進(jìn)入很多第三產(chǎn)業(yè)部門。因此，必須通過推進(jìn)體制改革，大力發(fā)展各種要素市場，特別是鼓勵和引導(dǎo)民間企業(yè)和民間資本進(jìn)入大多數(shù)第三產(chǎn)業(yè)部門。加強政府對產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的支持。對確立的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和重點項目， 政府應(yīng)從財力、物力上給予大力支持， 明確各級政府的責(zé)任， 采取積極有效的扶持政策， 推進(jìn)重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展；逐步建立起有利于促進(jìn)工業(yè)化主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投融資體系和規(guī)范化的企業(yè)直接融資機制， 繼續(xù)促進(jìn)工業(yè)領(lǐng)域的對外開放， 不斷為提高工業(yè)的國際競爭力創(chuàng)造條件。

（作者單位：南通大學(xué)商學(xué)院）