●楊 穎

教育類專項(xiàng)績效管理指標(biāo)體系建設(shè)探析

●楊 穎

目前，全國教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例超過4%，教育類專項(xiàng)占民生財政支出比重最大。強(qiáng)化教育類專項(xiàng)績效管理，按照績效目標(biāo)構(gòu)建科學(xué)合理的績效管理指標(biāo)體系，對于落實(shí)新預(yù)算法“講求績效”原則，提高教育專項(xiàng)使用效益，促進(jìn)教育事業(yè)健康發(fā)展都具有重要意義。

一、教育類專項(xiàng)的界定與分類

教育是民生之基。李克強(qiáng)總理年初在政府工作報告中提出，促進(jìn)教育公平發(fā)展和質(zhì)量提升是現(xiàn)階段教育事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)。目前，我國教育體制主要分為學(xué)前、小學(xué)、高中、高等教育以及職業(yè)教育、繼續(xù)教育等內(nèi)容，并制定了具體的相關(guān)政策和投入計劃。國家財政為支持教育發(fā)展，在《2015年政府收支分類科目》中，將教育支出劃分為10個款44個小項(xiàng)，對每一項(xiàng)內(nèi)容都做了具體說明。鑒于目前我國預(yù)算績效管理重點(diǎn)針對專項(xiàng)資金的現(xiàn)狀，有必要在各項(xiàng)教育支出中篩撿出教育類專項(xiàng)，從概念上加以界定，從類別上加以區(qū)分，為績效管理提供體系框架。

參照國家有關(guān)制度，教育類專項(xiàng)指由財政預(yù)算安排，專項(xiàng)用于保障和促進(jìn)教育發(fā)展的具有特定用途，需要專款專用、專賬核算的資金。教育類專項(xiàng)與一般性經(jīng)費(fèi)相區(qū)別，具有專用性，非經(jīng)法定程序不得挪作他用。對于教育類專項(xiàng)的分類，應(yīng)以政府收支分類科目為基礎(chǔ)，剔除人員工資、日常公用、機(jī)關(guān)運(yùn)行保障、綜合業(yè)務(wù)補(bǔ)助等一般性經(jīng)費(fèi)類資金，將專項(xiàng)資金按教育體制和使用方向兩種方式進(jìn)行分類。

從教育體制上，主要分為以下三類。一是普通教育。普通教育是以基礎(chǔ)性教育為主的學(xué)校教育，其對象主要為青少年兒童。分為學(xué)前、小學(xué)、初中、高中教育和高等教育。二是職業(yè)教育。以培養(yǎng)學(xué)生獲得某項(xiàng)職業(yè)技能，提高職業(yè)素養(yǎng)而開展的教育。主要包括高中職業(yè)教育、中專職業(yè)教育、高職院校職業(yè)教育。三是繼續(xù)教育和其他教育。這是普通教育和職業(yè)教育之外的補(bǔ)充教育形式，主要包括成人教育、廣播電視教育、留學(xué)教育、特殊教育、黨校、行政學(xué)院等方面的教育。

從使用方向上，主要分為以下四類：一是教育管理類項(xiàng)目，主要指教育業(yè)務(wù)指導(dǎo)和教育活動組織實(shí)施方面的項(xiàng)目支出；二是辦學(xué)條件改善類項(xiàng)目，主要包括學(xué)校校舍建設(shè)修繕，教學(xué)設(shè)施購置，實(shí)驗(yàn)室、實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)等方面的支出；三是政策補(bǔ)助類項(xiàng)目，主要包括學(xué)生獎學(xué)金，困難學(xué)生資助補(bǔ)助，義務(wù)教育扶持，促進(jìn)教育公平等方面的支出；四是促進(jìn)教育可持續(xù)發(fā)展類項(xiàng)目，主要包括師資培養(yǎng)進(jìn)修，促進(jìn)教科研成果轉(zhuǎn)化，化解教育債務(wù)等方面的支出。

二、建設(shè)績效管理指標(biāo)體系的重要性和設(shè)計原則

預(yù)算績效管理指標(biāo)，是對預(yù)算績效目標(biāo)的細(xì)化和量化，是實(shí)施預(yù)算績效管理的前提，是績效監(jiān)控的跟蹤內(nèi)容，是績效評價的參照依據(jù)，貫穿于預(yù)算績效管理的全過程。設(shè)計相對科學(xué)合理的管理指標(biāo)，不僅利于財政預(yù)算績效管理，更是推進(jìn)事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性工作。

績效管理指標(biāo)體系建設(shè)中應(yīng)遵循的原則有以下幾點(diǎn)。一是系統(tǒng)性。指標(biāo)體系要以業(yè)務(wù)活動、部門職能為基礎(chǔ)，科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)一設(shè)計，層次清晰。二是操作性。指標(biāo)要有明確的來源渠道，能夠追溯，易于驗(yàn)證，便于操作。三是簡明性。指標(biāo)設(shè)計應(yīng)突出重點(diǎn)，選取主要，不宜數(shù)量過多，條目過細(xì)。四是基礎(chǔ)性。指標(biāo)設(shè)計立足基礎(chǔ)性指標(biāo)和常規(guī)性項(xiàng)目。五是可比性。績效管理的核心是評價，評價的實(shí)質(zhì)是比較。指標(biāo)設(shè)計要能定性分級或量化打分，利于指標(biāo)在年度之間、單位之間、地區(qū)之間進(jìn)行比較。六是適應(yīng)性。指標(biāo)要適應(yīng)多個績效管理環(huán)節(jié)，以及多個級次管理需求。

三、教育類專項(xiàng)績效管理指標(biāo)體系建設(shè)的指導(dǎo)思想和設(shè)計思路

（一）指導(dǎo)思想

教育類專項(xiàng)績效管理指標(biāo)設(shè)計應(yīng)按照預(yù)算法和績效管理相關(guān)規(guī)定，圍繞全過程預(yù)算績效管理機(jī)制，立足教育自身特點(diǎn)，通過考核專項(xiàng)支出效益，反映教育政策方向，落實(shí)教育發(fā)展要求，為促進(jìn)教育類專項(xiàng)績效水平提供管理平臺和決策依據(jù)。

（二）設(shè)計思路

根據(jù)財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù) 【2011】285號），財政部確定的共性指標(biāo)體系主要包括三方面內(nèi)容。一是項(xiàng)目決策。包括項(xiàng)目目標(biāo)、決策過程和資金分配情況。二是項(xiàng)目管理。包括資金到位、資金管理和組織實(shí)施情況。三是項(xiàng)目績效。包括項(xiàng)目產(chǎn)出和項(xiàng)目效果。在共性指標(biāo)體系框架下，還應(yīng)當(dāng)設(shè)計符合教育事業(yè)特點(diǎn)的個性指標(biāo)。根據(jù)上文提出的教育類專項(xiàng)分類標(biāo)準(zhǔn)，可以分兩個類別設(shè)計教育個性指標(biāo)體系，即按教育體制設(shè)計和資金使用方向設(shè)計。具體內(nèi)容上要反映教育事業(yè)特點(diǎn)，兩個類別指標(biāo)之間相互補(bǔ)充，突出重點(diǎn)，力求立體、客觀的反映資金績效狀況。

四、教育類專項(xiàng)績效管理指標(biāo)主要內(nèi)容

（一）按教育體制構(gòu)建的績效管理指標(biāo)

按照教育體制設(shè)置績效管理指標(biāo)，要反映學(xué)校作為獨(dú)立客體的特點(diǎn)，避免就資金論資金。指標(biāo)內(nèi)容具體包括學(xué)前、小學(xué)、初中、高中、高等教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育和其他教育。這類指標(biāo)主要以考核學(xué)校的教學(xué)能力和師資水平為核心。

1、項(xiàng)目決策方面?？己丝冃繕?biāo)是否細(xì)化和量化，項(xiàng)目是否確定了實(shí)現(xiàn)途徑，是否符合教育發(fā)展規(guī)劃，是否建立了教學(xué)督促檢查、考核獎懲和問責(zé)機(jī)制；項(xiàng)目決策依據(jù)是否合法，決策程序是否符合教育類預(yù)算申報條件。

2、項(xiàng)目管理方面。以學(xué)校為單位，考核資金到位情況；按照專項(xiàng)資金管理辦法和財務(wù)會計制度考核資金是否合法依規(guī)使用；教學(xué)單位在項(xiàng)目的組織實(shí)施中是否科學(xué)有序。

3、項(xiàng)目績效方面。要量化考核內(nèi)容，計算項(xiàng)目產(chǎn)出值，可以設(shè)置的指標(biāo)有：學(xué)生入學(xué)率（實(shí)際入學(xué)人數(shù)/應(yīng)入學(xué)人數(shù)）是否達(dá)到年初目標(biāo)；教師比（教師數(shù)/學(xué)校全部教職工數(shù)）、生師比（在校學(xué)生數(shù)/教師數(shù)）是否合理；師資水平（包括教師道德評價、學(xué)歷、學(xué)術(shù)、教研和專業(yè)水平）高低；生均圖書冊數(shù)、生均校舍面積、輟學(xué)率、畢業(yè)率、升學(xué)率、就業(yè)率、萬元財政投入培養(yǎng)學(xué)生數(shù)等情況及其區(qū)域排名位次。在社會效益和可持續(xù)影響方面，如：教科研成果數(shù)量、重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)數(shù)、公開發(fā)表論文數(shù)、省市級課題立項(xiàng)數(shù)、科研成果轉(zhuǎn)化率。另外，還應(yīng)設(shè)置畢業(yè)生人才質(zhì)量、學(xué)校綜合聲譽(yù)、社會影響力、發(fā)展創(chuàng)新能力和學(xué)校未來競爭優(yōu)勢等指標(biāo)，通過教師滿意度、學(xué)生滿意度和學(xué)?？傮w滿意度調(diào)查問卷對學(xué)校進(jìn)行考核，也可通過專家評審的方式進(jìn)行評價。

4、針對不同學(xué)校制定特色指標(biāo)。一是職業(yè)教育。職業(yè)教育與普通教育相比，在功能定位、培養(yǎng)目標(biāo)、所承擔(dān)的學(xué)科任務(wù)等方面有著較大差別，可以設(shè)置以下指標(biāo)：實(shí)訓(xùn)設(shè)備利用率（實(shí)訓(xùn)設(shè)備的年度實(shí)際應(yīng)用時間與年度可利用時間的比率）；雙師型教師比重（雙師型教師數(shù)/教師總數(shù)）；生均實(shí)訓(xùn)經(jīng)費(fèi)（在校生數(shù)/實(shí)訓(xùn)設(shè)備投入）；實(shí)訓(xùn)課時比（學(xué)生實(shí)訓(xùn)課時/學(xué)生總課時）；職業(yè)等級證書獲得率（當(dāng)年畢業(yè)生在校期間獲得中級或高級職業(yè)等級證書人次/本年實(shí)際畢業(yè)學(xué)生數(shù)）。二是繼續(xù)教育。繼續(xù)教育主要是對成人的教育，重點(diǎn)是對已參加工作和負(fù)有事業(yè)職責(zé)者所開展的教育。可以設(shè)置的指標(biāo)：專業(yè)技術(shù)知識培訓(xùn)人次；繼續(xù)教育時長；專業(yè)知識補(bǔ)充教育科目數(shù)；技術(shù)能力拓展項(xiàng)目數(shù)；高一層次職業(yè)等級證書獲取數(shù)；專業(yè)人才培養(yǎng)數(shù)；職業(yè)道德客戶滿意度；繼續(xù)教育學(xué)校社會認(rèn)可度等指標(biāo)。

（二）按照資金使用方向構(gòu)建的績效管理指標(biāo)

按照資金使用方向構(gòu)建的績效管理指標(biāo)要體現(xiàn)資金的專用屬性，重點(diǎn)反映資金運(yùn)行脈絡(luò)和收支管理情況，以會計核算是否規(guī)范、資金使用是否依法合規(guī)為核心。

1、項(xiàng)目決策方面?？己隧?xiàng)目是否制定了資金管理辦法，項(xiàng)目預(yù)算的申請是否符合學(xué)校發(fā)展方向；是否有明確的資金使用方案，資金分配因素是否全面、合理。

2、項(xiàng)目管理方面。項(xiàng)目資金的到位率和使用率是否合理，支出是否存在虛列項(xiàng)目、截留、擠占、挪用問題，是否存在超標(biāo)準(zhǔn)開支和鋪張浪費(fèi)情況，會計核算是否及時準(zhǔn)確，是否按規(guī)定履行了政府采購或政府購買服務(wù)程序，組織實(shí)施過程中是否建立了項(xiàng)目管理制度并嚴(yán)格執(zhí)行。

3、項(xiàng)目績效方面。從產(chǎn)出指標(biāo)來看，可以建立以下指標(biāo)：校舍建設(shè)達(dá)標(biāo)率；教學(xué)設(shè)施完好率；義務(wù)教育資源利用率、配置合理性；學(xué)生獎學(xué)金、助學(xué)金、生源地信用助學(xué)貸款貼息、學(xué)前教育資助金等政策性補(bǔ)助發(fā)放人數(shù)、發(fā)放率；教師培訓(xùn)人均支出；教育債務(wù)化解率等。從資金效益指標(biāo)看，可以設(shè)置的指標(biāo)有：投入產(chǎn)出比；資金結(jié)余率；成本節(jié)約率；不同地區(qū)同一項(xiàng)目的比較排名；項(xiàng)目社會影響力、知曉度、滿意度測評結(jié)果。

根據(jù)上述內(nèi)容，按照財政部統(tǒng)一評價框架，選擇部分指標(biāo)構(gòu)建了教育類專項(xiàng)績效管理指標(biāo)體系框架，見下表：教育類專項(xiàng)績效管理指標(biāo)體系框架表。

（三）指標(biāo)分值的設(shè)置與計算

績效管理指標(biāo)的使用,關(guān)鍵在于分值的設(shè)置是否合理,計算方法是否科學(xué)。一至三級指標(biāo)為共性指標(biāo)，財政部對其規(guī)定了指導(dǎo)性的分值，即項(xiàng)目決策方面占20分，項(xiàng)目管理方面占25分，項(xiàng)目績效方面占55分。第四級指標(biāo)為個性指標(biāo)，其分值確定應(yīng)考慮某一項(xiàng)指標(biāo)在整個指標(biāo)體系中的相對重要程度，反映績效管理者的關(guān)注重點(diǎn)，這需要提前對項(xiàng)目績效目標(biāo)、以前年度監(jiān)督檢查和績效評價結(jié)果，以及項(xiàng)目實(shí)施單位總體財務(wù)收支狀況進(jìn)行了解，保證指標(biāo)分值指向明確、設(shè)置合理。在計算方法上，可以采用比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等一般性計分方法，也可采用層差法、比率法、關(guān)鍵指標(biāo)法、功效系數(shù)法（在確定上限值與下限值基礎(chǔ)上經(jīng)過加權(quán)平均評價對象的綜合狀況）、德爾菲法（背對背多輪匿名征詢專家意見形成評價結(jié)果）等特殊計分方法。

教育類專項(xiàng)績效管理指標(biāo)體系框架表

（四）指標(biāo)庫的建設(shè)與維護(hù)

為提高工作效率，平時業(yè)務(wù)主管部門和項(xiàng)目實(shí)施單位應(yīng)注意收集整理與教育相關(guān)的教育績效指標(biāo)，建立教育類專項(xiàng)指標(biāo)庫，為指標(biāo)體系建設(shè)提供基礎(chǔ)材料。對收集的指標(biāo)應(yīng)分類管理，便于使用檢索。分類方式有兩種：一是預(yù)算科目—支出項(xiàng)目—具體指標(biāo)分類法，即以預(yù)算科目為基礎(chǔ)，在科目下建立支出項(xiàng)目庫，然后根據(jù)各個支出項(xiàng)目特點(diǎn)設(shè)計具體績效管理指標(biāo)。該分類法的優(yōu)點(diǎn)是利于項(xiàng)目資金管理，易于實(shí)施，針對性強(qiáng)，缺點(diǎn)是由于支出項(xiàng)目年度間變化頻繁，工作量相對較大。第二種方式是項(xiàng)目單位—預(yù)算科目—具體指標(biāo)分類法，即以項(xiàng)目單位為基礎(chǔ)，再確定項(xiàng)目單位使用的預(yù)算科目，在預(yù)算科目下建立相應(yīng)的指標(biāo)庫。該模式的優(yōu)點(diǎn)是利于單位整體支出績效評價，缺點(diǎn)是績效管理針對性不夠強(qiáng)，不利于具體資金項(xiàng)目跟蹤問效。

四、教育類專項(xiàng)績效管理指標(biāo)體系建設(shè)的保障措施

（一）加強(qiáng)部門聯(lián)動

教育類專項(xiàng)績效指標(biāo)體系建設(shè)是一項(xiàng)長期、連續(xù)的工作，各級教育部門和財政部門應(yīng)成立專門的績效管理指標(biāo)審核小組，建立橫向和縱向的定期溝通機(jī)制，根據(jù)事業(yè)發(fā)展和財務(wù)管理需要，定期不定期的補(bǔ)充完善指標(biāo)庫數(shù)據(jù)。

（二）加強(qiáng)技術(shù)支撐

研發(fā)績效管理信息系統(tǒng)，與教育部門業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)和財政部門預(yù)算管理系統(tǒng)相銜接，開發(fā)相應(yīng)模塊，將指標(biāo)體系放入其中，通過一體化設(shè)計，增強(qiáng)指標(biāo)體系的可用性，促進(jìn)績效跟蹤和績效評價的實(shí)施，提高工作效率。

（三）加強(qiáng)指標(biāo)運(yùn)用

從績效目標(biāo)預(yù)算申報、預(yù)算執(zhí)行績效監(jiān)控、事后績效評價和績效信息公開中，充分利用指標(biāo)體系進(jìn)行管理，與預(yù)算安排有效結(jié)合，并將管理結(jié)果納入政府考核內(nèi)容，逐步建立績效問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化激勵約束，提高指標(biāo)體系利用效率。

（四）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)

將績效管理指標(biāo)引入業(yè)務(wù)考核是一項(xiàng)新生事物，需要得到各方的支持理解。一方面應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，強(qiáng)化內(nèi)部人員素質(zhì)，提高業(yè)務(wù)工作水平。另一方面要宣傳和倡導(dǎo)預(yù)算績效管理理念，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，培育績效管理文化，擴(kuò)大預(yù)算績效管理影響，共同營造良好氛圍，保障指標(biāo)體系在績效管理中發(fā)揮應(yīng)有作用?！?/p>

(作者單位:濱州職業(yè)學(xué)院)

（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）