文 本刊記者 郭 隆

京津冀生態(tài)一體化統(tǒng)一布局 恪守“紅線”

文 本刊記者 郭 隆

建設(shè)“城市群-中心城市-社區(qū)”三層次的區(qū)域綠道系統(tǒng)。構(gòu)建環(huán)京津冀城市群森林圈，形成“綠屏相連、綠廊相通、綠環(huán)相繞、綠心鑲嵌”的生態(tài)格局。

“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，綠水青山就是金山銀山。”2013年9月7日，習(xí)近平總書記在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學(xué)發(fā)表演講時如是說。

建設(shè)生態(tài)文明關(guān)系人民福祉，關(guān)乎中華民族永續(xù)發(fā)展。作為東部地區(qū)人與自然關(guān)系最為緊張、資源環(huán)境超載矛盾最為嚴重、生態(tài)聯(lián)防聯(lián)治要求最為迫切的區(qū)域，京津冀協(xié)同發(fā)展必須走綠色化道路。生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護是京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵內(nèi)容，對于推進生態(tài)文明建設(shè)和區(qū)域協(xié)同發(fā)展具有重要的保障和支撐作用。

為深入落實《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》要求，做好中共北京市委在市政協(xié)就京津冀協(xié)同發(fā)展進行協(xié)商的工作，市政協(xié)城建環(huán)保委員會會同北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心和北京林業(yè)大學(xué)，就推進京津冀區(qū)域的大氣污染防治、水生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)及城鄉(xiāng)綠化等生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護工作開展了專題調(diào)研。

一張圖 一條線 一本賬

“環(huán)境問題太嚴重是京津冀邁向一體化的誘因和推手，京津冀三地，山水相連、空氣相通，解決‘霾鎖京城’、修復(fù)生態(tài)環(huán)境必須要跨區(qū)域協(xié)作。”市政協(xié)委員、國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文表示，把治理大氣污染和改善環(huán)境生態(tài)作為京津冀協(xié)同發(fā)展的重要突破口，已經(jīng)是各方的共識。

生態(tài)環(huán)保，意識為先。市政協(xié)委員、北京市水利規(guī)劃設(shè)計研究院副院長張彤認為，京津冀的地域特征和地理區(qū)位，決定了三者之間你中有我、我中有你，是一個相互依存的生態(tài)共同體、利益共同體和命運共同體?！吧鷳B(tài)系統(tǒng)修復(fù)維護和環(huán)境治理是以自然地域單元為基底的，遵循的是自然規(guī)律和自然邊界。局部的水環(huán)境、大氣環(huán)境、生態(tài)環(huán)境被污染了，最終破壞的是大區(qū)域的整體生態(tài)，各級領(lǐng)導(dǎo)干部、企業(yè)負責(zé)人一定要樹立生態(tài)政績觀和生態(tài)效益觀，然后是統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和步調(diào)一致的行動方案。”

“在經(jīng)濟發(fā)展中實現(xiàn)保護和修復(fù)生態(tài)環(huán)境，就要遵循自然規(guī)律，把生態(tài)承載力作為發(fā)展的約束性條件。”常紀(jì)文指出，京津冀協(xié)同發(fā)展過程中應(yīng)推行“多規(guī)合一”。他解釋說，“多規(guī)合一”的核心就是把經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃統(tǒng)一協(xié)調(diào)，包括統(tǒng)一規(guī)劃方法、統(tǒng)一規(guī)劃尺度、統(tǒng)一規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)等?！熬┙蚣降貐^(qū)多規(guī)合一的目的就是把環(huán)保和土地作為發(fā)展中的約束性條件?！背＜o(jì)文解釋說，進行城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃時，必須考慮土地使用，每個地方要把基本農(nóng)田劃好不能突破；特別是要將環(huán)保作為城市規(guī)劃的底線，工業(yè)規(guī)劃必須以環(huán)保為條件，包括周邊河道的納污能力是多少？哪些地方應(yīng)該建設(shè)污水處理廠？哪個地方要建生態(tài)綠芯？在此基礎(chǔ)上結(jié)合產(chǎn)業(yè)的排污情況來決定區(qū)域開發(fā)利用強度，把生態(tài)環(huán)境的承載力作為發(fā)展的約束性條件。

常紀(jì)文認為，在“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)上，要搞好空間發(fā)展利用規(guī)劃，意指區(qū)域生態(tài)環(huán)境的整體保護、一體化協(xié)同化保護。首先要考慮整體性、相關(guān)性，再在整體性里面安排每個區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，環(huán)境容量、如何發(fā)展，要立足整體環(huán)境質(zhì)量要求，劃定每個區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量要求，研究具體的生態(tài)建設(shè)措施和節(jié)能減排措施?！霸儆芯褪侨匾迅髯缘某鞘羞吔鐒澐智宄?，只能在自己城市邊界內(nèi)搞集約化發(fā)展，不能再像過去那樣路修到哪里，房子就建到哪里，不能再攤大餅。”

市政協(xié)調(diào)研組指出：京津冀協(xié)同發(fā)展要統(tǒng)一規(guī)劃已成為共識，就生態(tài)環(huán)境保護而言，不僅要堅持一張圖（統(tǒng)一規(guī)劃）、一條線（生態(tài)紅線）和一本賬（自然資源資產(chǎn)負債表），而且在交通一體化和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展中同樣要以生態(tài)文明為導(dǎo)向，以地區(qū)生態(tài)承載力和環(huán)境容量為依據(jù)進行布局和調(diào)整。要以《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》為指導(dǎo)，共同研究編制京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同建設(shè)的中長期發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境保護目標(biāo)、統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一劃定生態(tài)紅線，明確生態(tài)環(huán)境布局，配套產(chǎn)業(yè)政策和生態(tài)補償政策。

當(dāng)前，京津冀三地發(fā)展階段的差異和發(fā)展路徑不同，加之既有的生態(tài)環(huán)境管理體制依然存在各自為政、部門分割的問題，尚未真正建立行之有效的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的機制，這些都對推進生態(tài)一體化提出了更高的要求。如何兼顧經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護，是京津冀地區(qū)必須共同面對并承擔(dān)的“發(fā)展之痛”。

對此，調(diào)研組認為，京津冀生態(tài)環(huán)境的聯(lián)防聯(lián)治要注意處理好以下幾組關(guān)系：一要從區(qū)域?qū)嵡槌霭l(fā)，充分考慮到三地不同的自然稟賦、發(fā)展階段和利益訴求，不應(yīng)把生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展、民生改善對立起來，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展共贏；二要統(tǒng)籌兼顧城市和鄉(xiāng)村、平原和山區(qū)、沿海和內(nèi)陸、工業(yè)污染和民生污染、本地污染與外來污染等問題，做到綜合決策、科學(xué)治理；三要做到技術(shù)創(chuàng)新與制度建設(shè)并重，區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的解決既有賴于科學(xué)技術(shù)的進步，更需要體制機制的保障，應(yīng)以區(qū)域大氣污染防治和水生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)為重要突破口，健全生態(tài)環(huán)境保護機制，率先建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，成為全國生態(tài)修復(fù)、環(huán)境改善的示范區(qū)。

京津冀要建設(shè)人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)、環(huán)境友好型的社會發(fā)展體系

以水定城 合理補償

水，生命之源，發(fā)展之基。

京津冀地區(qū)屬于水量水質(zhì)復(fù)合性缺水的典型區(qū)域。區(qū)域內(nèi)多年平均水資源量為258億立方米，不及全國的1.2%，人均水資源量239立方米，為全國平均水平的1/9，遠低于國際公認的500立方米極度缺水標(biāo)準(zhǔn)。同時，受到全球和區(qū)域氣候變化的影響，地區(qū)降水量連年減少，導(dǎo)致地下水超采嚴重，年均超采水量達到67.6億立方米，占全國的1/3，地面沉降漏斗區(qū)面積超過5萬平方公里，平原主要河流1200公里河段干涸，地表水劣五類水質(zhì)比重超過30%。

“由于經(jīng)濟發(fā)展強度比較大，水資源需求量得不到滿足，不得不采取飲鳩止渴的開發(fā)利用方式與生態(tài)環(huán)境爭水，不惜代價超采地下水，形成了對生態(tài)的侵占?！睋?jù)張彤介紹，京津冀地區(qū)水資源總量開發(fā)利用程度達109%，遠遠超出國際公認的40%的安全上限，導(dǎo)致地下水位持續(xù)下降，“地下沙漠化”形成，河道斷流，濕地萎縮，生態(tài)環(huán)境進一步惡化。與此同時，區(qū)域內(nèi)水體污染問題十分嚴重，工業(yè)生產(chǎn)廢水的直接排放使得污染物總量超過了河流納污能力。京津冀目前污水入河總量為30億噸，以污染物氨氮為例，水功能區(qū)納污能力為1.1萬噸，而實際上入河量超出納污能力的2倍多，直接威脅到人們的生命健康。

“京津冀要建設(shè)人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)、環(huán)境友好型的社會發(fā)展體系，不能走先污染再治理的老路?！睆埻硎荆趪鴦?wù)院印發(fā)了《水污染防治行動計劃》（業(yè)內(nèi)稱為“水十條”），未來京津冀的發(fā)展一定要按照其要求，嚴格劃定區(qū)域水資源總量紅線、效率紅線和水功能區(qū)的納污紅線。在發(fā)展中重點考慮水資源的制約因素，堅持以水定城、以水定地、以水定產(chǎn)、以水定人的方向，合理確定開發(fā)邊界，科學(xué)設(shè)置開發(fā)強度?！傲硗?，在經(jīng)濟發(fā)展規(guī)格上和空間發(fā)展上都要有紅線，在城市發(fā)展布局前，要先把生態(tài)的保留區(qū)劃定出來，不能隨便侵占到水源地或者河道?！睆埻e例說，2012年的房山大水，用于泄洪的河道都被工廠、停車場、居民樓占據(jù)，加重了洪水的危害，有了這個教訓(xùn)，當(dāng)?shù)鼐用癫乓庾R到生態(tài)保護對于生命的重要意義。

面對水資源短缺形勢，首先要做好“節(jié)水”文章。

“京津冀三地處在不同的發(fā)展階段，因此在節(jié)水科技的應(yīng)用水平上也是不同的?！?張彤分析說，相比城市中心區(qū)，處于工業(yè)主導(dǎo)型發(fā)展模式的地區(qū)對節(jié)水的重視程度不夠，工業(yè)生產(chǎn)多采用清水資源，不重視水的循環(huán)再利用，科技和工藝水平上也達不到推廣使用再生水?！皩嶋H上很多工業(yè)用水是可以用再生水的，這樣可以減少對清水資源的壓力。”張彤建議，北京、天津等節(jié)水工作領(lǐng)先的城市，要向河北輸出節(jié)水技術(shù)、污水處理技術(shù)、濕地技術(shù)和清潔小流域治理技術(shù)等，挖掘河北的節(jié)水潛力，提高其循環(huán)水、再生水的利用率，從而提高京津冀整體的水資源利用效率。“這也是首都拉動協(xié)同發(fā)展的有力抓手和理應(yīng)承擔(dān)的角色?！?/p>

攝影 王嘉木

其次，“潔水”行動勢在必行。面對京津冀地區(qū)污水管線設(shè)施建設(shè)跟不上、監(jiān)管不到位、執(zhí)法力度不夠，沒有形成一個嚴格的水資源管理制度等問題，調(diào)研組建議，要實施全流域清潔水行動，開展飲用水水源地保護、生態(tài)清潔小流域治理、中小河流治理等重點工程；三地共同實施最嚴格的水資源管理制度，嚴控水體污染物限排指標(biāo)，提高河流水質(zhì)達標(biāo)率；在城鎮(zhèn)和農(nóng)村聚集區(qū)，做好污水處理廠和污水管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

“京津冀區(qū)域的生態(tài)共建應(yīng)與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、升級相結(jié)合?！睆埻畬ι鷳B(tài)建設(shè)中的補償機制與合作共贏發(fā)表了自己的看法。她分析說，張北、承德地區(qū)為北京起到了阻沙源、保水源的角色，北京應(yīng)該與之共同實現(xiàn)在保護中發(fā)展，應(yīng)該建立合理的生態(tài)補償機制，同時進行科技輸出，共同保護水源地實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展。“比如共同開發(fā)旅游等環(huán)保型產(chǎn)業(yè)，再生水洗車、垃圾無害化填埋和科技節(jié)水方面也有很好的產(chǎn)業(yè)合作空間?！?/p>

張彤認為，構(gòu)建一個大的生態(tài)環(huán)保體系，可以找一個項目為切入點，實現(xiàn)生態(tài)體系共建?！白钕韧菩械膽?yīng)該是永定河的生態(tài)治理。永定河在京津冀的水環(huán)境、生態(tài)環(huán)境打造中是重要工程。”她指出，永定河上有兩個重要節(jié)點，一是北京新機場建設(shè)就在永定河邊，其60%規(guī)劃區(qū)在北京境內(nèi)，40%在河北省，北京市要與廊坊市共同打造這一生態(tài)節(jié)點。二是在上游的延慶和張家口地區(qū)，面臨冬奧會的發(fā)展契機。依托這兩個節(jié)點打造永定河的生態(tài)廊道，尋求上下游省市的合作和左右岸的產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展，可以成為京津冀地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的示范工程。

攝影 張斯偉

嚴格減排 區(qū)域聯(lián)動

霧霾，是京津冀地區(qū)令人感受最直接的環(huán)境問題。

盡管采取了一系列大氣污染聯(lián)防聯(lián)控措施，但最新的監(jiān)測數(shù)據(jù)表明，京津冀地區(qū)的大氣污染情況仍然突出：2014年京津冀地區(qū)13個地級及以上城市，空氣質(zhì)量平均達標(biāo)天數(shù)為156天，比74個城市平均達標(biāo)天數(shù)少85天，達標(biāo)天數(shù)比例平均為42.8%。2015年一季度，全國空氣質(zhì)量相對較差的前10位城市中仍有6個在京津冀地區(qū)。

研究表明，PM2.5仍然是造成京津冀地區(qū)空氣污染的“禍?zhǔn)住?。北京年平均PM2.5排放中，燃煤占1/4，機動車占31%。京津冀地區(qū)的主要污染來源則是燃煤1/3、機動車近1/5。此外，河北和天津地區(qū)的燃煤、化工、重金屬冶煉都是重金屬污染的來源。

“機動車、燃煤、工地揚塵對PM2.5的貢獻不容小覷。尤其是機動車、燃煤所釋放出的氣態(tài)污染物經(jīng)二次轉(zhuǎn)化后危害更大。除此之外，像二氧化硫、氮氧化物、氨氣、揮發(fā)性有機化合物等氣體污染物在適宜的大氣條件下經(jīng)二次轉(zhuǎn)化后也會形成新的PM2.5。”第十一屆北京市政協(xié)委員、門頭溝區(qū)副區(qū)長李昕表示，高速的經(jīng)濟發(fā)展不可避免地導(dǎo)致京津冀城市群大氣復(fù)合型區(qū)域污染日漸顯現(xiàn)。工業(yè)污染源、機動車尾氣和油氣、溶劑揮發(fā)污染快速增長，城市化無組織排放源的增加，加上原來尚未解決的區(qū)域性煤煙型污染，使京津冀大氣中污染物類型和濃度變化更加復(fù)雜。同時，京津冀城市群各區(qū)域經(jīng)濟、社會發(fā)展仍處于不平衡階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源利用水平、城市規(guī)劃特點、工業(yè)發(fā)展需求的巨大差異，決定了這一地區(qū)大氣污染呈現(xiàn)復(fù)雜的區(qū)域性、復(fù)合型特點。

北京市政協(xié)委員、中國石油大學(xué)油氣污染防治北京市重點實驗室副主任張強斌認為，區(qū)域污染輸送問題是京津冀乃至華北地區(qū)大氣治理面臨的共同問題。他指出，處于同一個氣候帶的京津冀地區(qū)，自然形成了一個大的區(qū)域污染區(qū)，局地排放和周邊輸送增加了大氣污染物控制和治理的難度。而隨著京津冀城市化規(guī)模不斷擴張，城市群開始連片發(fā)展。受污染排放、大氣環(huán)流及大氣化學(xué)的多重作用，城市間大氣污染物遠距離傳輸和相互影響明顯?！八浴毶破渖怼切胁煌ǖ?，必須本著同舟共濟的精神和科學(xué)的態(tài)度積極參與，構(gòu)建京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的環(huán)境監(jiān)管模式，整體改善區(qū)域性大氣污染。”

實際上，當(dāng)下令人們每每提起就頗感欣慰的“APEC藍”，正是京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的成功范例。為保障APEC會議空氣質(zhì)量，京津冀及周邊地區(qū)啟動了最大力度的“空氣保衛(wèi)戰(zhàn)”，“控煤”“控車”“控工業(yè)”“控揚塵”是北京和周邊五省區(qū)市保障措施的核心內(nèi)容，其中大多措施是對2013年國務(wù)院“大氣十條”后各地頒布的清潔空氣行動計劃的嚴格兌現(xiàn)。

對下一步大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作，調(diào)研組建議，一要合作攻關(guān)，深入開展二次細顆粒污染物形成機理以及污染源解析方法等研究，明確一、二次細顆粒物對霧霾形成的貢獻。二要重點做好機動車尾氣治理。加快區(qū)域內(nèi)老舊車、“黃標(biāo)車”的淘汰，加大各類新能源汽車推廣使用范圍和力度。三要推動能源消費清潔化。除了控制煤炭消費總量、推廣煤炭清潔利用技術(shù)和擴大天然氣供應(yīng)范圍外，還要加快開發(fā)地?zé)崮?、風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等清潔能源。尤其在農(nóng)村地區(qū)，要加大對燃煤采暖、供熱等生活設(shè)施的升級改造，建設(shè)高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的垃圾焚燒發(fā)電設(shè)施。

針對京津冀加強生態(tài)建設(shè)，擴大生態(tài)空間問題，調(diào)研組提出，應(yīng)圍繞水資源約束核心問題，開展全區(qū)域生態(tài)需求預(yù)測，著眼人與自然的平衡，合理劃分自然保護區(qū)、人工修復(fù)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)等，協(xié)同推進森林、河湖、濕地等重點生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)，努力實現(xiàn)從生態(tài)虧缺走向生態(tài)盈余。此外，遵循灌草疏林地帶的植被分布規(guī)律，以節(jié)水型本土植被為重點構(gòu)建植被建設(shè)空間格局，科學(xué)劃分確定宜林區(qū)、宜灌區(qū)、宜草區(qū)、宜荒區(qū)，并針對水源涵養(yǎng)、水土保持、山地災(zāi)害防護、風(fēng)沙源治理、平原綠化等的不同重點，進行科學(xué)布局。要協(xié)同推進張承生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，提升生態(tài)系統(tǒng)的蓄水保土功能。建設(shè)“城市群-中心城市-社區(qū)”三層次的區(qū)域綠道系統(tǒng)。構(gòu)建環(huán)京津冀城市群森林圈，形成“綠屏相連、綠廊相通、綠環(huán)相繞、綠心鑲嵌”的生態(tài)格局。

調(diào)研組提出，應(yīng)加快推進京津冀區(qū)域生態(tài)補償和碳交易機制。三地應(yīng)在目前已構(gòu)建的公益林補償和斷面水環(huán)境生態(tài)補償基礎(chǔ)上，考慮設(shè)立統(tǒng)一的跨區(qū)域生態(tài)補償機制，統(tǒng)籌水環(huán)境補償、濕地生態(tài)效益補償、公益林補償、大氣污染防治補償?shù)软椖俊９膭钌鷳B(tài)環(huán)境保護者和受益者之間通過資源協(xié)商，實現(xiàn)合理的生態(tài)補償。此外，三地應(yīng)充分發(fā)揮北京環(huán)境交易所、天津排放權(quán)交易所、中國林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易所等的作用，率先實現(xiàn)跨區(qū)域的碳排放權(quán)交易，并在此基礎(chǔ)上開展和推廣區(qū)域節(jié)能量、排污權(quán)和水權(quán)等的交易。