文/陳貝蕾 盧敬春

樹立憲法權(quán)威必須有制度保障
——專訪中國社會科學(xué)院榮譽(yù)學(xué)部委員、最高人民檢察院專家咨詢委員會委員李步云

文/陳貝蕾 盧敬春

2014年10月召開的中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會強(qiáng)調(diào)，全面推進(jìn)依法治國，必須“堅(jiān)決維護(hù)憲法法律權(quán)威，依法維護(hù)人民權(quán)益，維護(hù)社會公平正義，維護(hù)國家安全穩(wěn)定”。其核心是全面實(shí)施憲法，在全社會樹立起憲法的權(quán)威。維護(hù)憲法權(quán)威、尊重憲法、讓憲法發(fā)揮作用，將是十八屆四中全會以后中國特色社會主義法治建設(shè)的嶄新氣象。由此可知，在未來全面實(shí)施依法治國和國家治理的進(jìn)程中，將更加注重通過憲法來凝聚共識，通過憲法來解決中國社會面臨的重大現(xiàn)實(shí)問題。

那么，十八屆四中全會為什么要突出強(qiáng)調(diào)憲法的權(quán)威地位？維護(hù)憲法的權(quán)威有哪些現(xiàn)實(shí)意義？四中全會提出的完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度是否已經(jīng)開始落實(shí)？我們該營造什么樣的法治文化氛圍才能有利于維護(hù)憲法的權(quán)威？就這些問題，中國社科院榮譽(yù)學(xué)部委員、最高人民檢察院專家咨詢委員會委員李步云接受了《中國法治文化》的專訪。

《中國法治文化》：黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出“堅(jiān)決維護(hù)憲法法律權(quán)威”，究竟應(yīng)如何理解“憲法的權(quán)威”？四中全會為什么要突出強(qiáng)調(diào)憲法的權(quán)威地位？

李步云：一個(gè)國家的法律體系，最根本的就是憲法。憲法是一個(gè)國家的根本大法，是一切法律的基礎(chǔ)，是治國的總章程。一個(gè)國家公民的基本權(quán)利，國家機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生、職權(quán)和運(yùn)作程序等最基本的制度都是通過憲法確立的。在現(xiàn)代法治國家中，首先要樹立憲法的權(quán)威。

對于憲法的權(quán)威，長期以來，都有這樣一種說法：根本大法根本無用，尤其是“文化大革命”時(shí)期。當(dāng)然，現(xiàn)在不是這樣了。但是，現(xiàn)在根本大法的權(quán)威還不夠，違反憲法得不到追究、得不到改正的現(xiàn)象仍然存在。

十八屆四中全會突出強(qiáng)調(diào)憲法的權(quán)威，這是近年來我國在法治觀念、法治理念上的一個(gè)進(jìn)步。進(jìn)步的表現(xiàn)是，執(zhí)政黨要依法依憲執(zhí)政、依憲治理，也就是說，所有的國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體都要依憲治理。依法治國關(guān)鍵是依憲治國，依法執(zhí)政關(guān)鍵是依憲執(zhí)政，這是一個(gè)觀念的進(jìn)步。

為何要依憲治國、依憲執(zhí)政？我在10年前寫了一篇文章，題目是《依法治國重在依憲治國》。在文章中我寫了以下幾個(gè)理由：第一，憲法是一個(gè)國家的根本大法，是母法，是立法的基礎(chǔ)，決定了法律體系的基礎(chǔ)地位，一切法律都不能違背憲法，都要按照憲法的要求制定。第二，憲法的內(nèi)容具有根本性，一個(gè)國家的基本制度、基本政策都概括在里邊。特別是兩個(gè)大的基本問題：一是國家機(jī)構(gòu)是如何產(chǎn)生的，它們都有哪些權(quán)力，這些權(quán)力通過什么程序行使；二是規(guī)定了公民的基本權(quán)利和義務(wù)。任何憲法必須包括這兩個(gè)方面。另外，國家的大政方針，如科教興國、以德育人、可持續(xù)發(fā)展和人才強(qiáng)國等，所有這些戰(zhàn)略方針都要納入憲法，用憲法明確規(guī)定，用憲法的權(quán)威保障它。第三，憲法對老百姓有約束，要求老百姓要尊重憲法，但更主要的是要求人大，要求執(zhí)政黨和干部，特別是中央一級干部，要按憲法辦事。第四，長期以來，我國的憲法沒有權(quán)威。

我最早在《光明日報(bào)》里提出的觀點(diǎn)和現(xiàn)在的“黨組織要在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”內(nèi)容相一致。這個(gè)建議后來被寫進(jìn)黨章，寫進(jìn)了黨的十二大報(bào)告。憲法制定之后的表述是：“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)法則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)?！边@個(gè)“各政黨”就包括了共產(chǎn)黨，這句話體現(xiàn)了這一原則，現(xiàn)在黨章中還有這句話，也就是任何政黨都要維護(hù)憲法的權(quán)威。

原來講依法治國，發(fā)展到今天講黨應(yīng)該依憲執(zhí)政，執(zhí)政黨是專門針對共產(chǎn)黨說的。現(xiàn)在中共中央總書記習(xí)近平講話時(shí)也經(jīng)常提到這個(gè)問題，“黨組織要在憲法法律的范圍內(nèi)活動(dòng)?！币簿褪钦f，共產(chǎn)黨要自覺約束自己，不能亂來，要符合憲法和法律的要求，不能違法。

在黨的十八大召開以前，胡錦濤同志在紀(jì)念現(xiàn)行憲法施行20周年的時(shí)候，提出依法治國重在依憲治國。但大力強(qiáng)調(diào)這一觀點(diǎn)是在十八大以后。在紀(jì)念現(xiàn)行憲法施行30周年講話的時(shí)候，習(xí)近平同志特別講了四條：人民民主，依法治國，保障人權(quán)，憲法至上。他高舉的旗幟更鮮明了。

《中國法治文化》：黨的十八屆三中全會提出“要進(jìn)一步健全憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和程序”；在此基礎(chǔ)上，十八屆四中全會進(jìn)一步提出“完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制”。您認(rèn)為應(yīng)該如何落實(shí)？

李步云：黨的十八屆四中全會精神要落到實(shí)處，最關(guān)鍵的是要把憲法監(jiān)督制度建立起來，但這需要一個(gè)過程。違憲監(jiān)督制度，西方叫違憲審查，我國可以叫違憲審查，也可以叫憲法監(jiān)督制度。四中全會重復(fù)了憲法的一個(gè)規(guī)定，對憲法的監(jiān)督和解釋由全國人大及其常委會負(fù)責(zé)，但是目前還沒有一個(gè)機(jī)構(gòu)予以落實(shí)。落實(shí)是個(gè)問題，現(xiàn)在還沒有開始。

憲法的實(shí)施需要審查，違反了憲法，人民可以告，包括對執(zhí)政黨，誰都可以告。但是，需要一個(gè)具體機(jī)構(gòu)處理，違反了憲法怎么處理？有哪些程序？這一套制度都還沒有。

這個(gè)制度我是大力倡導(dǎo)的。有一次，我對時(shí)任全國人大常委會副委員長的彭沖同志說，你和萬里同志兩位在臺上，能把違憲審查制度建立起來，你們兩位將功德無量。他說，有這么大的作用嗎？我回答，憲法都沒有權(quán)威，法律怎么能有權(quán)威？黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)人如果能嚴(yán)格維護(hù)憲法的權(quán)威，嚴(yán)格按照憲法辦事，為全國樹立一個(gè)榜樣，這樣，哪個(gè)干部還敢不按法律辦事？憲法要有權(quán)威，就要有憲法監(jiān)督制度。

曾經(jīng)在吳邦國委員長主持的一個(gè)座談會上，討論憲法的修改問題。我提出要建立違憲審查制度、憲法監(jiān)督制度。我舉了一個(gè)國家主席的例子，按照我國的憲法，國家主席不是像美國和英國的總統(tǒng)和首相一樣，而是更像英國的女皇，是一個(gè)虛位。比如，全國人大通過的法律，主席簽字；還有最高人民法院和最高人民檢察院的負(fù)責(zé)人任免，國務(wù)院總理等任免，頒布一個(gè)主席令，同意人大常委會的任免等。但我國的主席，可以到全世界的各個(gè)國家，與各國的元首進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的國務(wù)活動(dòng)，談法律、簽約、發(fā)表公報(bào)等，這些都是違憲的，憲法沒有規(guī)定國家主席有這個(gè)職責(zé)。后來，在1999年修改憲法的時(shí)候，采納了我的意見，在國家主席的職能中加上了一條，可以代表國家進(jìn)行國事活動(dòng)。

黨的十八屆三中全會提出“要進(jìn)一步健全憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和程序”，一定要認(rèn)真研究、落實(shí)。如何建立監(jiān)督制度？我提了一個(gè)方案，就是建立憲法委員會。在全國人大9個(gè)專門委員會之外，再加一個(gè)憲法委員會就可以了，大的體制不用改。全國人大和人大常委會下面有一個(gè)法律委員會，有很多事要干，憲法和法律是有區(qū)別的，一個(gè)法律委員會已經(jīng)夠忙的了，要代替監(jiān)督違憲也不合理。單獨(dú)建立一個(gè)委員會，與其他委員會是平行的，不凌駕于其他委員會之上，由委員會提出違憲，然后由人大常委會討論和作出決定，是不是違憲，怎么處理，這樣也不違反我們的體制。憲法委員會的任務(wù)包括：憲法解釋；任何法律法規(guī)是否違反憲法，要審查，如果違反憲法需要撤銷；國家領(lǐng)導(dǎo)人的彈劾問題，哪位國家領(lǐng)導(dǎo)人違反憲法了，可以彈劾；國務(wù)院、“兩高”的決定違反憲法，可以宣布撤銷，等等。樹立憲法的權(quán)威，就必須有制度，制度建立起來，就會有效果。

《中國法治文化》：您如何評價(jià)設(shè)立“12·4”國家憲法日的意義？應(yīng)該如何利用好這一紀(jì)念日宣傳憲法的權(quán)威？

李步云：設(shè)立憲法日，可以通過憲法日開展各種活動(dòng)，來提高人們的法治觀念、憲法觀念，意義重大。憲法全文雖然不長，但是要在全社會形成學(xué)習(xí)、領(lǐng)會、貫徹、落實(shí)憲法精神的良好氛圍并不容易。要把憲法日變成憲法學(xué)習(xí)日，以更好地樹立憲法權(quán)威，確保憲法至上原則的貫徹落實(shí)。

在憲法日，要把活動(dòng)開展好，現(xiàn)在全國很多地區(qū)已經(jīng)開始行動(dòng)了。前些天，我參加了深圳市福田區(qū)的一個(gè)憲法日活動(dòng)。在活動(dòng)中，有抽獎(jiǎng)環(huán)節(jié)，主辦方買一些憲法等法律方面的書籍，現(xiàn)場抽獎(jiǎng)，抽到以后，上臺領(lǐng)獎(jiǎng)，送書。我舉辦了一個(gè)講座，形式是開放式的，在一個(gè)大的書城廣場上，誰都可以來聽，當(dāng)時(shí)聽的人很多，宣傳的效果非常好。參加福田區(qū)的活動(dòng)時(shí)，我告訴他們，一定要把活動(dòng)錄制下來，形成文字進(jìn)行推廣。

設(shè)立國家憲法日具有重要而深遠(yuǎn)的意義。一定要利用好憲法日，在憲法日那一天，開展各種形式的宣傳教育活動(dòng)，宣講、紀(jì)念儀式都可以。怎么讓這個(gè)活動(dòng)豐富起來，起到憲法日的作用，像過節(jié)一樣，這個(gè)問題需要探索。

《中國法治文化》：黨的十八屆四中全會通過的《決定》提出，建立憲法宣誓制度。這個(gè)制度落實(shí)起來面臨著哪些問題？

李步云：我國已經(jīng)宣布建立憲法宣誓制度，有些領(lǐng)導(dǎo)要向憲法宣誓，就像西方的國家元首一樣，選舉之后要宣誓。這個(gè)問題過去我提過，但中央沒有采納，當(dāng)時(shí)中央還沒有這個(gè)考慮，現(xiàn)在明確要建立這個(gè)制度。但面臨的問題是，哪一級需要宣誓？全國人大委員長、國務(wù)院正副總理、部長和人大常委會的委員要不要宣誓？省一級的省長、省人大主任要不要宣誓？這些問題還需要進(jìn)一步研究。具體落實(shí)到哪一級？用哪一種形式？都有待于進(jìn)一步明確。這也屬于法治文化的范疇。

《中國法治文化》：黨的十八屆四中全會《決定》提出，全面推進(jìn)依法治國，必須弘揚(yáng)社會主義法治精神，建設(shè)社會主義法治文化。您認(rèn)為應(yīng)該如何建設(shè)社會主義法治文化？

李步云：文化這個(gè)詞，涉及的范圍非常廣，在國際上，有160多個(gè)定義，包括廣義的、狹義的和中義的三種。廣義的范圍很廣，包括各國歷史的、現(xiàn)實(shí)的觀念和制度等都是文化。狹義的專門指意識形態(tài)思想和古代文化傳統(tǒng)。中義包括了現(xiàn)代制度。我們盡量用狹義概念。

十八屆四中全會召開之前，我建議在形成決議前最好弄清楚建設(shè)法治中國、法治國家究竟要建成什么樣子？應(yīng)該有什么標(biāo)準(zhǔn)？建設(shè)法治國家有什么要求？基本標(biāo)志、基本標(biāo)準(zhǔn)是什么？這些問題必須弄清楚。

1996年2月8日，我參加中國社科院法學(xué)所在中南海的講座，講依法治國的時(shí)候，時(shí)任全國政協(xié)主席李瑞環(huán)就提出來，你們建議建設(shè)法治國家，就應(yīng)當(dāng)說清楚，它應(yīng)當(dāng)是什么樣子？有什么要求？我們該怎么辦？

建設(shè)法治國家，依法治國，是一個(gè)治國的方略，法治應(yīng)該有一個(gè)模式，應(yīng)該有一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)。1999年，我應(yīng)《人民日報(bào)》之約撰寫了《依法治國的里程碑》一文，提出社會主義法治國家的10條標(biāo)準(zhǔn)：法制完備、主權(quán)在民、保障人權(quán)、權(quán)力制衡、法律平等、法律至上、依法行政、司法獨(dú)立、程序正當(dāng)、黨要守法。一共40個(gè)字，得到了學(xué)術(shù)界的認(rèn)可。但這40個(gè)字很概括、很抽象，不太好落實(shí)到具體部門。因此，我就提出了8條新的標(biāo)準(zhǔn)：第一，民主科學(xué)立法；第二，執(zhí)政黨依法依憲執(zhí)政；第三，政府要依法行政；第四，社會依法自治；第五，法院獨(dú)立公正司法；第六，法律監(jiān)督體制完善；第七，法律服務(wù)保障健全；第八，法治文化繁榮昌盛。中央吸納了這些建議。我當(dāng)時(shí)建議要堅(jiān)持“雙百方針”，即百花齊放，百家爭鳴。另外，我們要建立起自己的法治文化，十八屆四中全會提到，要有正確的法律觀念?，F(xiàn)在提出了6個(gè)名詞：法治理論、法治理念、法治精神、法治思維、法治方法、法治方略，但沒有弄清楚每個(gè)概念的含義。于是我寫了一篇文章，解釋關(guān)于這6個(gè)概念是什么意思、什么要求，并把這6個(gè)概念區(qū)別開來。

在意識形態(tài)方面，要有法治信仰。也就是說，法治的理論與思維要在干部和群眾中深深扎根，對法律要有敬畏的心理，要敬仰、崇拜法律。西方把法律形象地表達(dá)為自由女神，一個(gè)穿白衣服的美女，在眼睛上蒙著布條, 一手持寶劍一手持天平。劍代表著正義，持劍表明法律對罪犯是制裁嚴(yán)厲的，絕不姑息犯罪行為；天平表明在法律面前人人平等，不偏不倚，所以天平代表著公平；而雙眼被布條蒙著表示判決純靠理智，不被感官印象所誤導(dǎo)，只管事實(shí)，就按法律辦事，不添加任何的感情色彩。中國法治的象征是獨(dú)角獸形象，也是代表著公平正義。所以，在意識形態(tài)方面，要有法治信仰。另外，相應(yīng)的制度要配套。比如，我們有法袍、法槌，法官進(jìn)來，檢察官進(jìn)來，旁聽席都要起立，表示對國家、對法律的尊重。西方總統(tǒng)選出來以后，手按著國家的憲法宣誓就職，由大法官監(jiān)誓，預(yù)示著總統(tǒng)要忠于憲法。中國也有憲法日，還有宣誓制度，目的就是樹立一種法治觀念，建立一種法律信仰。這些都是法治文化的范疇，要利用好這些制度，同時(shí)，有些制度還需要進(jìn)一步落實(shí)。