●張銘洪 盧曉軍

公共財政框架下財政監(jiān)督內(nèi)涵的新界定

●張銘洪 盧曉軍

在市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府作為社會公眾的受托人，為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)以彌補(bǔ)市場失效，必須切實履行公共財政的受托責(zé)任，維護(hù)社會公眾的利益。在這一過程中，財政監(jiān)督的約束和糾偏作用顯得尤其重要。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷推進(jìn)和公共財政框架的初步建立，財政監(jiān)督問題受到極高的重視，十八大報告中提出“加強(qiáng)對財政全口徑預(yù)算、決算的審查和監(jiān)督”，這是黨和政府對財政監(jiān)督工作提出的新要求和新命題。然而，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對財政監(jiān)督的涵義這個最基本的問題卻仍未有一個統(tǒng)一的認(rèn)識。鑒于此，本文擬從詞義、學(xué)界認(rèn)識、相關(guān)概念辨析等方面入手，對公共財政框架下財政監(jiān)督的內(nèi)涵進(jìn)行重新界定。

一、財政監(jiān)督概念的重新界定

對公共財政框架下財政監(jiān)督概念的界定，應(yīng)該分別從“財政”和“監(jiān)督”兩者的含義入手。《辭?！穼Α氨O(jiān)督”的解釋是：“察看并督促”?！安炜础毙枰脤徱暤难酃夥e極地去看，檢查是否存在問題，而“督促”必須在“察看”結(jié)果的基礎(chǔ)上催促相關(guān)主體做好工作?！氨O(jiān)督”的概念說明了財政監(jiān)督工作所應(yīng)采取的方式以及所要達(dá)到的目的。而“財政”的內(nèi)涵則界定了財政監(jiān)督工作的主體、涵蓋范圍和依據(jù)等。因此，在對公共財政框架下的財政監(jiān)督進(jìn)行定義之前，有必要先對以下三個概念進(jìn)行說明：公共財政監(jiān)督的主體、公共財政監(jiān)督的涵蓋范圍和公共財政監(jiān)督的依據(jù)。

（一）公共財政監(jiān)督的主體

公共財政監(jiān)督的主體即財政監(jiān)督工作的實施者，對于財政監(jiān)督主體的不同認(rèn)識是導(dǎo)致不同學(xué)者對財政監(jiān)督定義不一致的重要原因之一。受計劃經(jīng)濟(jì)時期“國家財政”思想的影響，早期學(xué)者習(xí)慣于將財政監(jiān)督權(quán)的行使默認(rèn)為只是財政部門的事情，而與其他行為主體無關(guān)。而在公共財政框架下，社會公眾委托政府管理財政資金，因此，首先政府作為受托者，為了完成管理財政資金的任務(wù)，財政監(jiān)督應(yīng)該是其管理活動的一個重要程序。沒有對自我行為的嚴(yán)格監(jiān)督，本質(zhì)上就不能算是做好財政管理工作。因而，財政監(jiān)督是內(nèi)含于政府財政職能中的。其次，在公共財政框架下，社會公眾讓渡經(jīng)濟(jì)資源，委托政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，公眾有權(quán)對政府取得與支配經(jīng)濟(jì)資源的所有活動進(jìn)行監(jiān)督。并且鑒于公眾在這層委托——代理關(guān)系中處于信息劣勢的地位，因而社會公眾也應(yīng)該對政府的行為進(jìn)行監(jiān)督——監(jiān)督政府的收支行為是否合法，是否體現(xiàn)了社會公眾的意愿，是否有效率。財政監(jiān)督是社會公眾規(guī)范政府行為的一種有效手段。財政監(jiān)督的公共化是整個財政制度公共化的基礎(chǔ)。因此，本文認(rèn)為財政監(jiān)督的主體主要有兩個：一是社會公眾，二是政府相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。由此，公共財政框架下的財政監(jiān)督應(yīng)該是具有雙重屬性的，從社會公眾的角度來看，它是一種監(jiān)管手段；從政府的角度來看，它是財政的職能之一。

社會公眾包括代議機(jī)構(gòu)（在我國當(dāng)前的政治體制下為人民代表大會）、公民和社會中介機(jī)構(gòu)等，這些行為主體代表的是社會公眾，從非政府部門的視角對政府的財政活動進(jìn)行監(jiān)察和督促。政府相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)包括財政部門、審計部門、稅務(wù)部門、司法部門及各個部門的派出機(jī)構(gòu)等。需要說明的是，在我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)體制下，政府相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)包括國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會。政府相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督行為，能夠依托于政府的日?；顒雍拓斦I(yè)務(wù)活動來展開，對相關(guān)信息的掌握較為全面，同時專業(yè)水平也較高。但由于是“政府監(jiān)督政府”，很容易產(chǎn)生監(jiān)督缺位的問題。這就需要來自政府外部的監(jiān)督力量——社會公眾，來克服這個問題。因此，社會公眾和政府相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督行為是相輔相成、優(yōu)勢互補(bǔ)的。

（二）公共財政監(jiān)督的涵蓋范圍

財政監(jiān)督涵蓋的范圍是隨著客觀條件的改變而改變的，不同經(jīng)濟(jì)體制決定財政監(jiān)督范圍的不同。在公共財政框架下，政府的收入來自于社會公眾，支出是政府在替社會公眾用錢，社會公眾必然希望能對政府的整個收支行為都有完整、清楚的認(rèn)識。因此，公共財政監(jiān)督的涵蓋范圍應(yīng)該是政府財政活動涉及的所有領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。而作為政府的相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對政府財政活動涉及的所有領(lǐng)域和環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，也是政府有效履行財政職能的必要條件。由此，公共財政框架下，財政監(jiān)督的涵蓋范圍是非常廣泛的，應(yīng)當(dāng)包含一切政府財政活動所涉及的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，包括整個預(yù)算管理、財政收支、國有資產(chǎn)管理等。

（三）公共財政監(jiān)督的依據(jù)

在公共財政框架下，公共財政管理的相關(guān)法律法規(guī)和政策制度即為公共財政監(jiān)督的依據(jù)。公共財政是法治型財政，一切經(jīng)濟(jì)活動行為都要在合法的前提下進(jìn)行，財政監(jiān)督也不例外。通過立法治理財政經(jīng)濟(jì)活動，是公共財政體系建設(shè)的內(nèi)在要求，財政監(jiān)督權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)而且只能以法律法規(guī)和政策制度為依據(jù)，使財政監(jiān)督活動制度化、法治化。明確的法律法規(guī)依據(jù)，也保證了財政監(jiān)督的權(quán)威性和有效性。

綜上，本文認(rèn)為，在公共財政框架下，財政監(jiān)督是指社會公眾和政府相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法對政府財政活動涉及的所有領(lǐng)域和環(huán)節(jié)進(jìn)行的監(jiān)察和督促，確保政府財政活動的真實性、合法性和效率性。它是社會公眾規(guī)范政府財政活動的一種手段，同時又內(nèi)含于政府的財政職能中，具有雙重屬性。

二、公共財政框架下財政監(jiān)督的新內(nèi)涵

財政監(jiān)督與財政相生相伴，只要有財政的存在，就一定要有財政監(jiān)督的制約。自然經(jīng)濟(jì)時期的“家計財政”是“朕即國家”的專制王權(quán)在財政類型上的體現(xiàn)，財政監(jiān)督主要服務(wù)于君主個人；計劃經(jīng)濟(jì)時期的“國家財政”以指令性方式對財政收支活動進(jìn)行統(tǒng)一安排，財政監(jiān)督主要服務(wù)于國家，并且主要依靠于政府的自我約束和管制。而在公共財政框架下，財政監(jiān)督同樣不可或缺。公共財政框架下，財政監(jiān)督是對財政活動及其效果所進(jìn)行的專門監(jiān)控，是為了保證財政資金合理、合法使用而構(gòu)建的約束機(jī)制。因此，財政監(jiān)督是公共財政管理體系的重要組成部分，從這個意義上來說，財政監(jiān)督應(yīng)該以公共財政為基本出發(fā)點(diǎn)，服從并服務(wù)于公共財政框架的建立。而作為市場經(jīng)濟(jì)下特有的財政類型，公共財政具有彌補(bǔ)市場失效、提供一視同仁服務(wù)、非市場贏利性和法治化的四大基本特征。由此，相比自然經(jīng)濟(jì)時期的“家計財政”和計劃經(jīng)濟(jì)時期的“國家財政”，公共財政的性質(zhì)和特征賦予了財政監(jiān)督新的內(nèi)涵。

（一）外部監(jiān)督為主體

自然經(jīng)濟(jì)時期的“家計財政”實質(zhì)是君主的私人收支活動，是依據(jù)君主個人或其家族的需要來安排的。計劃經(jīng)濟(jì)時期的“國家財政”是“國家滿足履行自身職能的需要”的手段，依賴于國家的力量來保證國民經(jīng)濟(jì)計劃的順利貫徹實施。而公共財政則不同，它的性質(zhì)首先體現(xiàn)在“公共”二字上面：其來源和最終的去處都必須是社會公眾，社會公眾的共同需求和利益是其一切活動的出發(fā)點(diǎn)。因此，在公共財政框架下，所有的財政活動都必須對社會公眾負(fù)責(zé)，都必須由他們來決定和監(jiān)督。如果社會公眾無法監(jiān)督他們委托政府管理的這部分資源，無法最終決定和約束這部分資源的使用過程，那就沒人愿意把這部分資源交給政府管理。失去了來源，公共財政的建立也就無從談起。

正因為如此，在公共財政框架下，存在的是內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督并存、并以外部監(jiān)督居支配地位的市場型財政監(jiān)督模式。以外部監(jiān)督為主體，體現(xiàn)了社會公眾的意志，是公共財政本性的具體化。只有讓社會公眾能清楚地知道自己上繳的這部分錢最終用于何處，能監(jiān)督這部分錢是否真正花在他們身上、是否真正提高了社會的共同利益，他們才愿意把錢委托給政府管理，公共財政的“活水”也才有了“源頭”。同時，也只有外部監(jiān)督真正起到?jīng)Q定性作用，公共財政的“公共”職能才能得到有力保障。而內(nèi)部監(jiān)督則應(yīng)該是外部監(jiān)督的延伸和細(xì)化，在外部監(jiān)督所設(shè)定的基本目標(biāo)、制度框架、活動路徑和行為方式之內(nèi)行事。相比外部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督具有信息更充分、專業(yè)技能更強(qiáng)的優(yōu)點(diǎn)，內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)該服從于外部監(jiān)督，發(fā)揮自己的長處，配合外部監(jiān)督，形成完整、有效的財政監(jiān)督機(jī)制。

（二）保效率護(hù)公平

所謂的“保效率護(hù)公平”是指公共財政框架下的財政監(jiān)督應(yīng)該保證公共財政資金的使用效率，維護(hù)公共財政為市場提供服務(wù)的公平性，這是市場經(jīng)濟(jì)體制對財政監(jiān)督提出的根本要求。效率和公平是公共財政為市場經(jīng)濟(jì)服務(wù)的特征，因而財政監(jiān)督所起到的作用之一就是要保證公共財政在這兩個方面的兼顧統(tǒng)一。

保證公共財政資金的使用效率主要體現(xiàn)在兩個方面。首先，它體現(xiàn)在公共財政資金的使用目的方面。公共財政的提出是由于市場失效，總是與市場經(jīng)濟(jì)相伴隨，而市場對市場失效卻無能為力，這就只能依靠市場之外的力量，依靠公共活動，依靠政府力量的介入，才能糾正市場失效的狀態(tài)。可以說，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場失效是公共財政存在的客觀經(jīng)濟(jì)根源。由此，公共財政對市場經(jīng)濟(jì)的服務(wù)就應(yīng)當(dāng)滿足“市場失效準(zhǔn)則”，即市場能干的，政府不應(yīng)去干；市場不能干而又需要干的，政府一定要去干。因此，財政監(jiān)督在對公共財政活動的檢查過程中，應(yīng)該以市場失效準(zhǔn)則為標(biāo)準(zhǔn)，辨別公共財政資金的使用目的是否符合該準(zhǔn)則，對不符合的公共財政活動要及時加以約束和糾正。其次，它還體現(xiàn)在公共財政資金的使用過程方面。公共財政資金的使用過程往往牽扯到多層級、多方位的政府機(jī)構(gòu)，政府工作人員利用職權(quán)之便貪污挪用、尋租腐敗行為是影響公共財政資金使用效率的最大因素之一。因而財政監(jiān)督還應(yīng)重視對公共財政資金使用過程的檢查，嚴(yán)肅財經(jīng)秩序，防止貪污挪用、尋租腐敗等行為，以此來滿足市場經(jīng)濟(jì)對公共財政的效率要求。

維護(hù)公共財政為市場提供服務(wù)的公平性是由市場經(jīng)濟(jì)要求公共財政提供一視同仁的基本特征所決定的。在一視同仁的政策下，政府及其公共財政對所有的市場活動都是公平對待的，不能凌駕于社會之上而利用手中的權(quán)力對市場活動主體進(jìn)行區(qū)別對待。所有的市場主體都無法依靠政府權(quán)力而索取額外的利益，也不因政府的干預(yù)而遭受額外的損失，這是與市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求相適應(yīng)的。但在現(xiàn)實中可能會遇到許多非公平因素，如財政支出對某一經(jīng)濟(jì)成分的傾向、稅收負(fù)擔(dān)的區(qū)別對待等，財政監(jiān)督的任務(wù)之一就是要發(fā)現(xiàn)并排除這些非公平因素，滿足公共財政的一視同仁要求，維護(hù)公平競爭的市場秩序。

（三）監(jiān)督范圍得到拓寬

公共財政的實質(zhì)是社會公眾讓渡經(jīng)濟(jì)資源給政府，委托政府管理這部分資金，解決市場失靈問題，提供公共產(chǎn)品，從而實現(xiàn)社會公眾利益最大化。毫無疑問，作為委托人的社會公眾必然希望能清清楚楚地知道這部分錢的來龍去脈。如此，公共財政框架的建立，客觀上要求財政運(yùn)行與財政管理應(yīng)納入全面化的軌道，財政監(jiān)督的范圍必須延伸到公共財政活動的各個領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。國內(nèi)外研究和實踐經(jīng)驗也表明，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)條件下，財政監(jiān)督的范圍十分寬泛，可以說凡是有財政收支與財政管理業(yè)務(wù)的領(lǐng)域，就必然有財政監(jiān)督。計劃經(jīng)濟(jì)時期，我國財政監(jiān)督主要面向國營企業(yè)，側(cè)重于財政收入的檢查，財政監(jiān)督范圍較窄。財政資金撥付給使用單位后，就主要由使用單位負(fù)責(zé)管理，財政部門沒有對其使用情況進(jìn)行日常的跟蹤檢查。典型的例子如1964年開始實行的駐廠員制度、1983年開始實行的一年一度 “財政、稅收、物價大檢查”，這些監(jiān)督方式主要目的都在于查補(bǔ)財政收入。公共財政框架的構(gòu)建要求財政從經(jīng)營性領(lǐng)域退出，財政支出的主要方向是為社會提供公共產(chǎn)品，財政監(jiān)督應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槭杖肱c支出并重的全面型監(jiān)督模式。因此，在公共財政的背景下，財政監(jiān)督范圍得到了大大的拓寬，監(jiān)督范圍應(yīng)當(dāng)涵蓋公共財政活動涉及的所有領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，包括整個預(yù)算管理、財政收支、國有資產(chǎn)管理等。

（四）法治化的監(jiān)督

市場經(jīng)濟(jì)下的財政是法治化財政，一切公共財政的收支活動都必須納入法治化的范疇，與此相適應(yīng)，財政監(jiān)督也必須是法治化的監(jiān)督，這也是公共財政對財政監(jiān)督工作的內(nèi)在要求。法治化的監(jiān)督要求財政監(jiān)督有法可依、有法必依，否則財政監(jiān)督的權(quán)力和權(quán)威性沒有任何保障，一切就都只能淪為空談。有法可依賦予了各監(jiān)督主體相應(yīng)的權(quán)力，明確了其各自的職責(zé)，這是開展財政監(jiān)督工作的基礎(chǔ)。特別是在公共財政框架下，外部監(jiān)督被提到了更高的地位，而社會公眾是外部監(jiān)督的主力，如果沒有法律的保障，社會公眾如何對“手握大權(quán)”的政府的財政活動進(jìn)行有效制約？有法必依則顯示出財政監(jiān)督工作的權(quán)威性，必須對違法違規(guī)行為起到強(qiáng)有力的震懾作用，確保整個公共財政體系都在法制的軌道上運(yùn)轉(zhuǎn)。

可見，公共財政框架下，財政監(jiān)督的一切權(quán)力都必須來自于法律，財政監(jiān)督工作必須以法律規(guī)定為準(zhǔn)則。通過有關(guān)財政監(jiān)督的專項法律法規(guī)的制定，從法律上確定財政監(jiān)督的地位，使財政監(jiān)督的法律依據(jù)更為充分，財政監(jiān)督的手段更加有力。同時，對于在財政監(jiān)督工作中查處的違法違紀(jì)行為，要依法嚴(yán)肅處理，真正達(dá)到法治化監(jiān)督的要求。

三、結(jié)論

1998年構(gòu)建公共財政框架的正式提出，是我國順應(yīng)歷史和經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢所作出的重大經(jīng)濟(jì)變革決策，與之相應(yīng)的財政監(jiān)督體系的不斷完善是其客觀要求。而在對財政監(jiān)督進(jìn)行改革之前，明晰相關(guān)概念、涵義，指明改革方向顯得尤為重要。公共財政框架下，財政監(jiān)督是指社會公眾和政府相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法對政府財政活動涉及的所有領(lǐng)域和環(huán)節(jié)進(jìn)行的監(jiān)察和督促，確保政府財政活動的真實性、合法性和效率性。它是社會公眾規(guī)范政府財政活動的一種手段，同時又內(nèi)含于政府的財政職能中，具有雙重屬性。同時，公共財政還賦予了財政監(jiān)督新的內(nèi)涵，包括外部監(jiān)督為主體、保效率護(hù)公平、監(jiān)督范圍得到拓寬、法治化的監(jiān)督。這些新的內(nèi)涵對財政監(jiān)督提出了新的要求，也將是今后改革的基礎(chǔ)和方向。■

（本文系國家社會科學(xué)基金重大項目《健全公共財政體系研究》項目號〈10ZD&036〉的階段性研究成果）

（作者單位：廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財政系）