●米詠梅

農(nóng)業(yè)保險財政補貼政策優(yōu)化研究

●米詠梅

一、農(nóng)業(yè)保險財政補貼政策是政府和市場相結(jié)合的支持 “三農(nóng)”方式

長期以來，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的所謂“三農(nóng)”問題，一直是我國經(jīng)濟社會發(fā)展中具有突出重大影響的現(xiàn)實政策問題。為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)穩(wěn)固、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民富足的政策意圖，21世紀以來，我國采取了新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略，并多年在“一號文件”中確定具體支持政策。其中，農(nóng)業(yè)保險財政補貼，作為政府和市場相結(jié)合的支持“三農(nóng)”方式，其重要性值得期許。從理論上分析，可以發(fā)現(xiàn)，實質(zhì)上，農(nóng)業(yè)保險是規(guī)范保險經(jīng)營機構(gòu)與農(nóng)戶之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的契約，其本質(zhì)屬性是權(quán)利與義務(wù)對稱并等價交換的市場化的“三農(nóng)”支持方式。同時應該看到，就宏觀層面而言，“三農(nóng)”具有調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市農(nóng)村均衡發(fā)展以及增加農(nóng)民收入等緩解城鄉(xiāng)二元割據(jù)格局的正外部性效用，農(nóng)業(yè)保險的社會收益大于私人收益，具有公共產(chǎn)品特點，市場供給不足；就微觀層面來看，美國研究表明，農(nóng)業(yè)保險能將全國農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)程度提高0.28-4.1%。由于農(nóng)業(yè)保險保費較高，農(nóng)民參保積極性受到抑制，需要政府通過補貼消化農(nóng)業(yè)保險的部分外部成本。因而，善用農(nóng)業(yè)保險財政補貼，實現(xiàn)政府和市場相結(jié)合的、改變政府主體獨立支持“三農(nóng)”不利局面的支持方式，變得至關(guān)重要。

自2004年起，我國在關(guān)于支持“三農(nóng)”的頂層規(guī)劃中央“一號文件”中，提出探索實施農(nóng)業(yè)保險財政補貼的政策安排和制度設(shè)計。如表1所示，2004年至今，我國農(nóng)業(yè)保險財政補貼政策，大體上經(jīng)歷了試點成功再推廣的循序漸進發(fā)展態(tài)勢。更具體地，首先鼓勵地方政府試點，進而形成明確地方政府財政補貼農(nóng)業(yè)保險的正式規(guī)定，在此基礎(chǔ)上，建立農(nóng)業(yè)再保險，并最終明確中央和省級政府財政在農(nóng)業(yè)保險財政補貼中的主導地位和作用。作為中央“一號文件”的細化支持措施，我國財政部每年都會出臺關(guān)于農(nóng)業(yè)保險財政補貼的制度規(guī)范。(見表1)

表1 歷年中央1號文件要求財政補貼農(nóng)業(yè)保險保費的部分內(nèi)容

事實上，綜觀成熟市場經(jīng)濟國家支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的歷史和政策演進，可以發(fā)現(xiàn)，政府財政補貼農(nóng)業(yè)保險并非中國特色。美國自20世紀80年代起就開始對農(nóng)業(yè)保險的保費進行財政補貼，平均補貼率達60%左右。目前，世界上有60余國家對農(nóng)業(yè)保險保費進行財政補貼（Siamwalla和 Valdes，1986；Mishra，1996；庹國柱和王國軍，2002；邢鵬，2004；Mahul和Stutley，2010）。

二、我國農(nóng)業(yè)保險財政補貼的成功做法和面臨的困難

（一）地方政府層面農(nóng)業(yè)保險財政補貼的探索創(chuàng)新

1、以保促貸，通過保險補貼促進涉農(nóng)貸款的發(fā)放。2007年以來，湖南省創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保障機制，將農(nóng)業(yè)保險與涉農(nóng)貸款相結(jié)合，對投保農(nóng)戶優(yōu)先予以信貸支持，解決農(nóng)戶融資難問題。中華保險公司開發(fā)了林權(quán)抵押貸款保證保險，成為農(nóng)業(yè)保險服務(wù)涉農(nóng)貸款的一個創(chuàng)新舉措，該產(chǎn)品獲得了湖南保監(jiān)局特批的三年保護期；邵陽市綏寧縣通過林權(quán)抵押貸款保證保險，繳納保費30.12萬元，獲得了近1.12億元的貸款風險保障。2015年9月，湖南省財政廳、省農(nóng)委9月28日出臺《湖南省新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款保證保險試點工作實施方案》，決定引入貸款保證保險，以保單作為擔保方式，輔以政府設(shè)立的風險補償專項資金作后盾，構(gòu)建“財銀?！焙献髻J款體系，緩解新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體“融資難”、“融資貴”。貸款保證保險，是指新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在申請貸款時，以向保險公司投保、銀行以保單作為擔保的方式向投保人發(fā)放貸款，當貸款人未按合同約定履行還貸義務(wù)并在等待期結(jié)束后，由保險公司按照相關(guān)約定承擔貸款損失賠償責任的保險業(yè)務(wù)。試點以縣市區(qū)為單位，以自愿為前提，選擇信用體系建設(shè)基礎(chǔ)較好，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、規(guī)?；N植業(yè)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)達地區(qū)，重點扶持糧食規(guī)?；a(chǎn)。先期選擇現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合示范區(qū)益陽市進行試點，其他市州各推薦一個誠信體系建設(shè)情況良好的縣市區(qū)參與試點。省財政廳、省農(nóng)委發(fā)起設(shè)立湖南省新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體貸款保證保險風險補償專項資金，為貸款保證保險及相關(guān)信貸業(yè)務(wù)提供風險保障。專項資金按照與貸款金額1: 100的比例進行配置，第一年資金預算為1500萬元。當貸款保證保險整體賠付率達到一定閥值時，由風險補償專項資金根據(jù)賠付率超出的區(qū)間范圍對保險公司進行補償。湖南省財政廳估計，如果試點成功，專項投入的1500萬元財政風險保障資金，將放大100倍，撬動15億元銀行貸款。

2、補貼鼓勵農(nóng)險創(chuàng)新，發(fā)揮多險種協(xié)調(diào)作用。2014年，上海市結(jié)合本市地產(chǎn)綠葉菜“夏淡”期間生產(chǎn)情況，將價格險與高溫人身傷害險、氣象指數(shù)險相結(jié)合，構(gòu)建蔬菜保險體系。自2010年開始，上海推出了蔬菜保險。歷經(jīng)近5年的歷程，已經(jīng)形成了蔬菜保險體系，不僅直接對價格進行保險，而且對影響蔬菜供給的主要因素天氣進行保險，平穩(wěn)農(nóng)民收入。

3、以獎代補，支持特色農(nóng)業(yè)保險發(fā)展。江蘇省對大棚蔬菜等高效設(shè)施農(nóng)業(yè)實行獎補，做得好就給保費獎勵，目前高效設(shè)施農(nóng)業(yè)已占到其耕地面積的43%。浙江省鼓勵各地根據(jù)實際需要，除了22個省級農(nóng)業(yè)保險品種外，可以在茶葉、食用菌、葡萄、棉花、花卉、經(jīng)濟林果、蠶、兔、羊、龜鱉、南美白對蝦、貝類、糖料作物13個省級試點種養(yǎng)品種中自主選擇開展農(nóng)業(yè)保險。2011年，浙江省漁業(yè)保險保費3.53億元，提供風險保障671億元。

4、差異化補貼，建立地區(qū)間保費分擔機制。浙江自然環(huán)境多樣，農(nóng)作物品種多，各地參保需求不同。為激發(fā)農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險的積極性，浙江省對品種、地區(qū)和風險程度進行補貼，省級財政實施差異化保費補貼。一是，共分9檔，對不同險種采取不同的保費補貼比例，最高的，比如公益林為100%，低的，如淡水魚也達到45%。二是，根據(jù)不同情況，采取不同的省級政府與省以下各級地方政府之間的保險費配套比例。財政困難地區(qū)，省級政府承擔保險費財政補貼的60%，而經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)，省級政府也承擔40%的保險費財政補貼。三是，鼓勵市以及縣級政府，在浙江省農(nóng)業(yè)保險財政補貼標準的基礎(chǔ)上，因地制宜地進一步予以補貼，降低農(nóng)戶農(nóng)業(yè)保險費用負擔，激發(fā)農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險參保積極性。

（二）我國農(nóng)業(yè)保險財政補貼當前面臨的困境

1、農(nóng)業(yè)保險財政補貼的財力投入尚不充足。從2004年中央“一號文件”的出臺，到保險行業(yè)的“國十條”、財政部歷年下發(fā)的農(nóng)業(yè)保險保費補貼“通知”，再到2013年3月1日施行的《農(nóng)業(yè)保險條例》，應該說，我國針對“三農(nóng)”的財政支持政策已經(jīng)具備較好的制度安排基礎(chǔ)，這也為我國農(nóng)業(yè)保險財政補貼有效激勵商業(yè)性保險公司積極開發(fā)各類保險產(chǎn)品，為政府有形之手和市場無形之手有機結(jié)合提供了廣闊發(fā)展空間。從農(nóng)業(yè)保險財政補貼規(guī)模和力度看，絕對金額和相對比例也呈現(xiàn)大幅提高態(tài)勢。2007年中央財政列支農(nóng)業(yè)保險保費補貼21.5億元，以后一直呈增長態(tài)勢，2013年中央財政撥付保費補貼資金126.88億元，是2007年的6倍。2013年，中央財政對種植業(yè)的補貼最高達65%，對養(yǎng)殖業(yè)保險最高達80%，森林保險補貼最高達90%，藏區(qū)品種保險最高達65%。如果將中央財政與地方財政的保費補貼加總，各級公共財政對主要農(nóng)作物的保費補貼合計占農(nóng)業(yè)保險保費總收入的比例可達80%。但應該注意到，中國農(nóng)業(yè)保險財政補貼力度仍明顯弱于發(fā)達國家。以美國為例，2010年美國政府的保費補貼近70億美元，約合400億元人民幣，與我國中央政府財政2007年以來的支出水平大體相當。

2、對保險經(jīng)營機構(gòu)激勵不足。目前，我國公共財政的農(nóng)業(yè)保險補貼僅包括保費，對保險公司的商業(yè)性經(jīng)營機構(gòu)的激勵不足。美國政府財政提供多種農(nóng)業(yè)保險補貼。美國對保險公司實行經(jīng)營補貼、稅收減免，提供低成本再保險，補貼金額隨農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)量增加而提高。保險公司的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的運營和管理費能夠得到政府15%以上的補貼；農(nóng)業(yè)保險的再保險公司聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司向私營農(nóng)業(yè)保險公司提供一定比例的低成本再保險服務(wù)；政府對農(nóng)險再保險公司聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司免征一切稅收，對私營保險公司的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)僅征收營業(yè)稅。

3、我國農(nóng)業(yè)保險財政補貼作用單一。2007年，第一批農(nóng)業(yè)保費補貼試點時，補貼區(qū)域為吉林、內(nèi)蒙古、江蘇、湖南、四川和新疆6省，補貼涉及玉米、大豆、小麥、水稻和棉花5個品種，僅涵蓋種植業(yè)。至2012年，中央財政補貼試點已經(jīng)包括種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、森林和藏區(qū)品種4大門類，包括水稻、玉米、小麥、油料作物、棉花、馬鈴薯、青稞、天然橡膠、森林、能繁母豬、奶牛、育肥豬、牦牛、藏羚羊和糖料作物。中央財政的補貼實現(xiàn)了全國31個省市的全覆蓋。此外，地方財政根據(jù)當?shù)剞r(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特點，以及地方財力等，設(shè)立地方特色的農(nóng)產(chǎn)品保險，如上海的蔬菜價格保險、北京大興的西瓜保險等。盡管如此，在中央和地方政府不斷增加財政補貼規(guī)模和力度的情況下，農(nóng)業(yè)保險財政補貼，在保障農(nóng)民收入同時，對農(nóng)業(yè)適度經(jīng)營、解決融資難、促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的鼓勵不足。地方財政通過保險補貼引導農(nóng)業(yè)保險在發(fā)揮穩(wěn)定農(nóng)業(yè)發(fā)展、促進農(nóng)民增收方面進行了多方面探索。而中央財政的補貼缺少對保險的引導，還需進一步探索保險承擔多項職能的空間。

三、完善我國農(nóng)業(yè)保險財政補貼的政策建議

第一，優(yōu)化農(nóng)業(yè)公共財政補貼結(jié)構(gòu)，向農(nóng)業(yè)保險補貼傾斜。減少國家臨時收儲，節(jié)約臨儲的財務(wù)、倉儲、物流和加工等各類費用，將節(jié)約的費用用于農(nóng)業(yè)保險補貼，通過保險來穩(wěn)定農(nóng)民收入，保證國家糧食的安全。農(nóng)產(chǎn)品價格保險等保險產(chǎn)品能夠穩(wěn)定或增加農(nóng)民收入。

第二，保險補貼差異化。產(chǎn)品差異化，大宗產(chǎn)品比例高，特色產(chǎn)品根據(jù)情況調(diào)整，保證稻谷和小麥等口糧的基本自足。地區(qū)差異化，財力差的地方財政承擔的比例低，減少農(nóng)業(yè)占比高、財力弱的地方省市的財政壓力。農(nóng)戶規(guī)模差異化，種糧大戶、專業(yè)合作社等種植面積大的農(nóng)業(yè)單位享受更高比例的補貼，引導農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；龠M農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

第三，發(fā)揮保險補貼的協(xié)同作用，緩解農(nóng)民融資難的問題。鼓勵保險公司開發(fā)收入保險，鼓勵銀行對受保險的農(nóng)民耕地收益為抵押物的融資。土地收入是農(nóng)民融資的主要抵押品，農(nóng)產(chǎn)品的單產(chǎn)和價格的不確定性大導致農(nóng)民抵押物價值不確定性大，農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量受自然條件影響大，在我國農(nóng)產(chǎn)品市場開放度提高的情況下，銷售價格受國際價格影響，因此土地耕種的收益不確定性較大。通過公共財政提供補貼，對以耕地收入抵押融資的農(nóng)民投保農(nóng)業(yè)保險的保費，公共財政適當提高補貼比例，激勵農(nóng)民通過投保農(nóng)業(yè)保險提高融資能力，增強土地耕種的確定性，緩解農(nóng)民融資難的問題。

第四，促進農(nóng)業(yè)保險的主產(chǎn)區(qū)利益補償機制。農(nóng)產(chǎn)品主銷區(qū)的地方財政享受了主產(chǎn)區(qū)保障的，銷售應承擔主糧主產(chǎn)區(qū)的部分保費。例如，我國產(chǎn)糧大省黑龍江和吉林的大量農(nóng)產(chǎn)品供給其他省份，而兩個省2014年財政收入分別為1301億和1203億，在全國31個?。ㄊ校┡琶蟹至械?4位和26位，而農(nóng)產(chǎn)品來自其他省份的廣東省的財政收入為8060億，可使廣東的財政承擔部分黑龍江和吉林等地的農(nóng)業(yè)保險的財政保費補貼?！?/p>

（作者單位：東北財經(jīng)大學社會與行為跨學科研究中心）