●潘再奎

政府全口徑預(yù)決算編制淺析
———以河南省羅山縣為例

●潘再奎

全口徑預(yù)算是指將政府所有類型的財(cái)政資金收支都納入統(tǒng)一預(yù)算管理。全面深化預(yù)算管理制度改革,實(shí)施全口徑預(yù)算，是對(duì)政府轉(zhuǎn)變理財(cái)觀念，提高財(cái)政資金使用效益,推動(dòng)政府公共財(cái)政體系的健全和完善，促進(jìn)預(yù)算管理科學(xué)、規(guī)范、高效、透明的新要求。下面，筆者結(jié)合河南省羅山縣全口徑預(yù)決算工作實(shí)踐，就如何加強(qiáng)政府全口徑預(yù)決算編制工作談一些粗淺的看法。

一、羅山縣的主要做法

近幾年來，該縣通過實(shí)施綜合預(yù)算編制、細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容、規(guī)范預(yù)算編制程序等一系列改革，全口徑預(yù)決算體系框架初步形成，財(cái)政預(yù)算管理工作取得了一定成效。

（一）推行全口徑預(yù)算編制

嚴(yán)格按照新《預(yù)算法》要求，力爭(zhēng)將政府所有收支都納入預(yù)算管理，預(yù)算編制范圍涵蓋了一般預(yù)算收支、非稅收入安排的收支及基金預(yù)算收支，財(cái)政統(tǒng)籌考慮所有資金安排預(yù)算單位（部門）支出，實(shí)施全口徑預(yù)算后，預(yù)算單位的部門預(yù)算既能反映部門一般預(yù)算收支情況，又能反映基金預(yù)算收支情況，從而使各部門每項(xiàng)資金來源渠道和各項(xiàng)支出均在一本預(yù)算中得到反映。

（二）細(xì)化政府性基金預(yù)算編制

2015年納入政府性基金預(yù)算的收支項(xiàng)目達(dá)到六項(xiàng)，包括散裝水泥專項(xiàng)資金收入、土地出讓金收入、城市公用事業(yè)附加等項(xiàng)目。在資金使用上，實(shí)行“收支兩條線”管理，?？顚Ｓ?。在預(yù)算上，單獨(dú)編列，自求平衡，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用。

（三）提高預(yù)算編制科學(xué)化精細(xì)化水平

近年來，財(cái)政部門著力改進(jìn)、完善預(yù)算編制方法，進(jìn)一步細(xì)化部門預(yù)算編制，著力提升預(yù)算編制的科學(xué)化、精細(xì)化水平。一是改進(jìn)部門預(yù)算編制方式。采用預(yù)算管理系統(tǒng)進(jìn)行編制，杜絕了原來使用EXCEL表格編制預(yù)算工作量大、效率低、易出錯(cuò)、不規(guī)范等問題。二是重點(diǎn)對(duì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算進(jìn)行細(xì)化，項(xiàng)目支出細(xì)化到具體單位和具體事項(xiàng)，并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行充分調(diào)研、論證，切實(shí)保證項(xiàng)目的科學(xué)性、合理性和規(guī)范性。三是加強(qiáng)財(cái)政供養(yǎng)人員管理。財(cái)政供養(yǎng)人員是做好部門基本支出預(yù)算編制的關(guān)鍵，為核實(shí)縣財(cái)政供養(yǎng)人員，節(jié)約財(cái)政資金，堵塞漏洞，財(cái)政部門連續(xù)幾年對(duì)全縣財(cái)政供養(yǎng)人員進(jìn)行了清理，設(shè)立了舉報(bào)電話和郵箱，準(zhǔn)確掌控全縣財(cái)政供養(yǎng)人員動(dòng)態(tài)，建立了更加全面、詳實(shí)和規(guī)范的財(cái)政供養(yǎng)人員信息庫(kù)。

（四）加強(qiáng)非稅收入征管

啟用河南省非稅收入征收管理系統(tǒng)，全面實(shí)行機(jī)打票據(jù)，取消原來手寫票據(jù)，落實(shí)非稅收入征管“五統(tǒng)一”，統(tǒng)一票據(jù)管理、統(tǒng)一收費(fèi)行為、統(tǒng)一集中征收、統(tǒng)一基金征管和統(tǒng)一土地出讓收入征管。實(shí)現(xiàn)了財(cái)政、銀行、征收單位信息共享，確保了非稅收入的及時(shí)繳庫(kù)，杜絕了原來遲交、緩交等現(xiàn)象。出臺(tái)了《羅山縣政府非稅收入征收管理改革實(shí)施辦法》，為充分調(diào)動(dòng)征收單位組織收入的積極性，對(duì)政府非稅收入采取“核定基數(shù)、超收獎(jiǎng)勵(lì)、短收處罰、核定支出、結(jié)余分成”的辦法，該辦法的出臺(tái)，規(guī)范了該縣政府非稅收入分配行為，加強(qiáng)了財(cái)政預(yù)算管理，增強(qiáng)了政府調(diào)控能力。

（五）深化財(cái)稅改革

一是盤活財(cái)政存量資金。按照深化財(cái)稅改革的要求，縣財(cái)政部門對(duì)財(cái)政存量資金進(jìn)行了全面清理盤活。為盡快消化財(cái)政存量資金，建立了項(xiàng)目專項(xiàng)資金管理清單，逐月督導(dǎo)督查，加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度；對(duì)已經(jīng)完工的項(xiàng)目，督促各單位加強(qiáng)與相關(guān)部門的對(duì)接和溝通，盡快組織竣工驗(yàn)收和決算，及時(shí)撥付資金；對(duì)需要縣政府回收的結(jié)余資金，督促相關(guān)單位在1個(gè)月內(nèi)完成報(bào)批手續(xù)，盡快消化存量資金。二是存量債務(wù)納入預(yù)算管理。以2013年全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ)，結(jié)合審計(jì)后債務(wù)增減變化情況，把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，妥善化解存量債務(wù)，嚴(yán)控新增債務(wù)，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的債務(wù)管理機(jī)制，切實(shí)防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

（六）嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行

嚴(yán)格按照縣人代會(huì)批準(zhǔn)的部門預(yù)算執(zhí)行，堅(jiān)持無預(yù)算不開支、有預(yù)算不超支的原則，硬化預(yù)算約束。因追加性政策配套、防洪、抗旱等自然災(zāi)害或突發(fā)事件，需調(diào)整預(yù)算的，由用款部門向縣政府和財(cái)政部門提出申請(qǐng)，財(cái)政部門定期將縣鄉(xiāng)需要調(diào)整預(yù)算事項(xiàng)，統(tǒng)一向縣人大常委會(huì)提出調(diào)整預(yù)算申請(qǐng)，待縣人大常委會(huì)批準(zhǔn)后，調(diào)整部門預(yù)算。

（七）自覺接受監(jiān)督

作為政府職能部門，縣財(cái)政部門在預(yù)算編制和執(zhí)行過程中嚴(yán)格按照新《預(yù)算法》和《預(yù)算監(jiān)督條例》的要求，主動(dòng)向縣人大報(bào)告預(yù)算編制和執(zhí)行工作，征求人大意見，聽取人大建議，并按照法定程序和規(guī)定時(shí)間及時(shí)將預(yù)決算方案提交人大審議，自覺接受審計(jì)監(jiān)督。對(duì)審計(jì)部門提出的問題高度重視，積極整改，讓人大和審計(jì)監(jiān)督貫穿預(yù)算編制和執(zhí)行全過程。

二、預(yù)決算編制過程中存在的問題

第一，對(duì)編制全口徑預(yù)決算認(rèn)識(shí)不足。從目前全口徑預(yù)算決算實(shí)踐來看，對(duì)全口徑預(yù)決算管理的認(rèn)識(shí)還不透徹，包括財(cái)政預(yù)算管理部門、預(yù)算執(zhí)行部門以及預(yù)算監(jiān)督部門，還沒有完全從以前舊體制中脫離出來。以非稅收入為例，編制部門預(yù)算以來，單位非稅收入只是形式上全部納入了預(yù)算，非稅收入“自收自用、多收多用、多罰多返”的現(xiàn)狀沒有得到根本改變，以收定支問題普遍存在，尚未形成真正意義上的部門綜合預(yù)算。實(shí)行全口徑預(yù)決算后，一些部門的利益需重新平衡，有些單位會(huì)阻礙部門掌控資金進(jìn)入全口徑預(yù)算決算管理。同時(shí)，部門預(yù)算單位對(duì)實(shí)施部門預(yù)算決算公開、提高預(yù)決算透明度有抵觸情緒。

第二，缺乏科學(xué)統(tǒng)一的編制方法。一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算分別由不同部門編制，部門條塊之間都有相應(yīng)政策規(guī)定和要求，沒有統(tǒng)一的預(yù)算決算編制辦法，造成全口徑預(yù)算決算編制部門職責(zé)不明確、要求不一致、方法不統(tǒng)一。如社?；痤A(yù)算，本應(yīng)由多部門參與共同編制，由于部門溝通協(xié)調(diào)配合不夠，導(dǎo)致預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不實(shí)，預(yù)算和決算數(shù)據(jù)“兩張皮”等問題，這在一定程度上削弱了預(yù)算的計(jì)劃性和約束力。

第三，缺乏科學(xué)的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額。一是公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算安排標(biāo)準(zhǔn)單一，單一的定額標(biāo)準(zhǔn)沒能與部門實(shí)際業(yè)務(wù)量以及部門資產(chǎn)相結(jié)合，不能充分體現(xiàn)各單位工作性質(zhì)。二是事業(yè)單位績(jī)效工資標(biāo)準(zhǔn)未能及時(shí)跟進(jìn)，事業(yè)單位績(jī)效工資標(biāo)準(zhǔn)的制定，公務(wù)員及參照公務(wù)員管理事業(yè)單位人員的年終一次性獎(jiǎng)金，是重要參考因素，年終一次性獎(jiǎng)金隨著工資的調(diào)整，每年都有所增加，而事業(yè)單位績(jī)效工資標(biāo)準(zhǔn)從未調(diào)整，績(jī)效工資標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)性。三是在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)安排上，尚未擺脫傳統(tǒng)的“基數(shù)法”的影響，專項(xiàng)支出安排還是考慮與上年平衡。

第四，預(yù)算編制質(zhì)量不高。目前，各部門財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，部門在編制預(yù)算時(shí)，缺乏充分的調(diào)查論證和科學(xué)預(yù)測(cè)，部門領(lǐng)導(dǎo)審核把關(guān)不嚴(yán)，有的部門預(yù)算完全按照領(lǐng)導(dǎo)意圖編報(bào)，不按規(guī)定的程序、方法和要求編制，造成預(yù)算編制不完整，編制依據(jù)不充分，數(shù)據(jù)真實(shí)性、準(zhǔn)確性差，不符合財(cái)政精細(xì)化管理要求。

第五，預(yù)算約束力不強(qiáng)。在編制年初部門預(yù)算時(shí)，上級(jí)只是提前告知了部分轉(zhuǎn)移支付資金。由于縣級(jí)財(cái)政自給率低，又要考慮各方面需求，因此預(yù)算經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)較低。以河南省羅山縣為例，在編制2015年部門預(yù)算時(shí)，辦公費(fèi)按財(cái)政供養(yǎng)人員年均2000元安排，交通費(fèi)按每單位2.5萬元安排。上述標(biāo)準(zhǔn)無法滿足單位的基本支出需求，部門向政府申請(qǐng)追加預(yù)算成為部門彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足的重要途徑，必然削弱了預(yù)算的嚴(yán)肅性和約束力。

三、加強(qiáng)政府全口徑預(yù)決算編制的工作建議

（一）加大財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付力度，提高縣級(jí)財(cái)力保障水平

現(xiàn)行的財(cái)政體制和財(cái)力轉(zhuǎn)移支付測(cè)算辦法削弱了縣級(jí)可用財(cái)力。以該縣為例，該縣省級(jí)八項(xiàng)收入上解和市集中財(cái)力上解從2009年的1096萬元增長(zhǎng)到2015年的5400萬元，巨大的財(cái)力上解，讓縣級(jí)財(cái)政不堪承受。從現(xiàn)行財(cái)力轉(zhuǎn)移支付測(cè)算辦法看，近年來，隨著財(cái)政收入的高速增長(zhǎng)，收入基數(shù)大大提升。雖然上級(jí)部門對(duì)地方財(cái)政收入的考核由目標(biāo)性轉(zhuǎn)為指導(dǎo)性，但在當(dāng)前社會(huì)環(huán)境下，遍觀全國(guó)，財(cái)政收入下降的地方政府幾乎沒有，而經(jīng)濟(jì)增速放緩已成新常態(tài)，稅收收入的下滑已成客觀事實(shí)。在這種情況下，為保證財(cái)政收入計(jì)劃完成，只能增加財(cái)政部門非稅收入，這種情況下的財(cái)政收入含金量將大打折扣，而轉(zhuǎn)移支付測(cè)算辦法是優(yōu)先使用地方財(cái)政收入彌補(bǔ)地方支出，對(duì)缺口部分進(jìn)行補(bǔ)助，導(dǎo)致實(shí)際可用財(cái)力下降。財(cái)力保障的不足，嚴(yán)重考驗(yàn)著預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。

（二）加強(qiáng)全口徑預(yù)算編制管理

一是要進(jìn)一步明確各級(jí)財(cái)政管理職責(zé)，大力推進(jìn)財(cái)政體制改革，建立和完善事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的預(yù)算管理體制，使地方在預(yù)算決算編制中有充足的自主權(quán)，進(jìn)而達(dá)到全口徑預(yù)算決算編制的應(yīng)有效果。二是要制定統(tǒng)一的全口徑預(yù)算決算編制要求、口徑和方法，切實(shí)將全部政府收支納入預(yù)算管理體系，使財(cái)政預(yù)算管理覆蓋到政府所有公共服務(wù)活動(dòng)。

（三）提高全口徑預(yù)決算編制質(zhì)量

一是單位領(lǐng)導(dǎo)要高度重視預(yù)決算編制工作，積極參與，認(rèn)真審核，嚴(yán)把關(guān)口，為預(yù)決算編制工作提供環(huán)境保障。二是加強(qiáng)學(xué)習(xí)，吃透學(xué)透政府全口徑預(yù)算決算管理的政策要求、覆蓋范圍、預(yù)決算編制方法和程序，為全口徑預(yù)算決算工作作政策學(xué)習(xí)準(zhǔn)備。三是培訓(xùn)人員，為適應(yīng)全口徑預(yù)算決算管理，必須有一批熟悉政策、精通業(yè)務(wù)的專業(yè)人員。財(cái)政預(yù)算改革對(duì)財(cái)政工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)提出了新的要求，尤其隨著一些新政策、新事物的出現(xiàn)，需要相關(guān)人員與時(shí)俱進(jìn)，加強(qiáng)學(xué)習(xí)，建議上級(jí)部門加大對(duì)基層財(cái)政工作人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，建立一支政治強(qiáng)、業(yè)務(wù)精、素質(zhì)高的財(cái)務(wù)人員隊(duì)伍，為全口徑預(yù)算決算管理作好人員準(zhǔn)備。四是財(cái)政部門主動(dòng)開展調(diào)查調(diào)研工作，與預(yù)算單位多溝通、多銜接，全面收集部門基礎(chǔ)資料和數(shù)據(jù)，為全口徑預(yù)算決算管理作好材料準(zhǔn)備。

（四）完善支出定額，提高預(yù)算編制科學(xué)性

一是完善公用經(jīng)費(fèi)支出定額。在編制單位支出預(yù)算時(shí)，盡量能考慮單位資產(chǎn)和開展業(yè)務(wù)情況，結(jié)合縣可用財(cái)力，統(tǒng)籌考慮單位必要支出，應(yīng)保盡保，避免單位因經(jīng)費(fèi)短缺而頻繁申請(qǐng)追加經(jīng)費(fèi)，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和約束力。二是完善事業(yè)單位績(jī)效工資標(biāo)準(zhǔn)，制定與工資增長(zhǎng)相適應(yīng)的績(jī)效工資標(biāo)準(zhǔn)，保證事業(yè)單位人員工資不低于公務(wù)員工資。三是實(shí)行零基預(yù)算，轉(zhuǎn)變項(xiàng)目預(yù)算基數(shù)加增長(zhǎng)的預(yù)算分配方式，對(duì)一些零星項(xiàng)目進(jìn)行整合歸并，對(duì)與政策導(dǎo)向不相適應(yīng)、作用不突出、功能重疊的項(xiàng)目進(jìn)行清理，擇優(yōu)安排預(yù)算。

（五）加強(qiáng)非稅收入收支管理，提高預(yù)算編制的完整性

一是加強(qiáng)非稅收入征收管理工作，做實(shí)單位收入，足額納入預(yù)算管理；二是合理測(cè)算單位支出需求，優(yōu)先使用單位非稅收入保障支出，對(duì)保障有缺口的單位，財(cái)政給予補(bǔ)助，對(duì)保障盈余的部分，由政府調(diào)劑統(tǒng)籌使用，避免單位之間苦樂不均，增強(qiáng)政府的調(diào)控能力。

（六）推進(jìn)預(yù)決算公開，打造陽光財(cái)政

盡管上級(jí)部門三令五申要求預(yù)決算和“三公”經(jīng)費(fèi)公開，但由于受單位財(cái)務(wù)人員、信息工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)及部門領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)的影響和制約，公開工作進(jìn)展緩慢。建議以實(shí)施新《預(yù)算法》為契機(jī)，加大對(duì)政府全口徑預(yù)決算政策的宣傳解釋，強(qiáng)力推進(jìn)政府和部門預(yù)決算、“三公”經(jīng)費(fèi)公開，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，提升財(cái)政公信力。

（七）加強(qiáng)監(jiān)督檢查，強(qiáng)化責(zé)任追究

長(zhǎng)期以來，重制度、輕執(zhí)行，重利益、輕績(jī)效，有制度、無懲戒的現(xiàn)象不同程度地存在。為確保全口徑預(yù)決算編制工作落實(shí)到位。財(cái)政部門要充分發(fā)揮監(jiān)督職能。事前對(duì)預(yù)算編制工作進(jìn)行有效審核，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正問題，提高預(yù)算編制科學(xué)性、合理性。事中對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行有效控制，及時(shí)糾正無預(yù)算、超預(yù)算支出行為，提高預(yù)算執(zhí)行的及時(shí)性和有效性。事后，有針對(duì)性地開展監(jiān)督檢查工作，對(duì)違反《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》等財(cái)經(jīng)法規(guī)的行為，嚴(yán)肅問責(zé)，切實(shí)維護(hù)國(guó)家財(cái)經(jīng)紀(jì)律?！?/p>

（作者單位：河南省羅山縣財(cái)政局）