●蔡利明 王勁龍

深化預(yù)算管理改革 增強政府調(diào)控能力

●蔡利明 王勁龍

新預(yù)算法以及 《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》等一系列的改革方案出臺，為深化預(yù)算改革做好了頂層設(shè)計。貫徹落實黨中央、國務(wù)院精神和要求，不折不扣地完成預(yù)算管理改革任務(wù)，成為當(dāng)前財政工作的重要內(nèi)容。本文通過分析某區(qū)預(yù)算管理改革的現(xiàn)狀，指出改革中存在的問題，剖析問題產(chǎn)生的原因，結(jié)合實際情況，提出深化財稅體制改革的具體措施。

一、目前預(yù)算管理改革現(xiàn)狀及成效

（一）預(yù)算編制范圍逐步拓寬

全區(qū)預(yù)算管理改革從2001年開始啟動，從試點起步，到全面鋪開，一年一個突破，預(yù)算編制范圍逐步拓寬。2001年在林業(yè)、民政、法院三個單位開始試編部門預(yù)算。2005年在區(qū)直一級單位中全面編制部門預(yù)算，實現(xiàn)了一個部門一本預(yù)算。2006年部門預(yù)算向二級單位延伸。2010年將街鎮(zhèn)納入預(yù)算編制范圍。至2015年，全區(qū)67戶一級單位、108戶二級單位以及15個街鎮(zhèn) （含開發(fā)區(qū)）全部納入預(yù)算編制范圍。

（二）預(yù)算編制體系逐步健全

2015年，建立了由一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社?；痤A(yù)算等組成的全口徑預(yù)算體系 （由于國有資本經(jīng)營規(guī)模非常小，按照上級要求暫未編制國有資本經(jīng)營預(yù)算）。在預(yù)算編制中，遵循零基預(yù)算、綜合預(yù)算的原則，將單位所有非稅收入全部納入預(yù)算管理；取消部門預(yù)算基數(shù)，人員經(jīng)費按政策、公用經(jīng)費按定額標(biāo)準(zhǔn)、專項經(jīng)費按財力區(qū)分輕重緩急，分類分項安排支出預(yù)算，預(yù)算編制質(zhì)量逐步提高。

（三）預(yù)算統(tǒng)籌能力逐步增強

一是統(tǒng)籌安排一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算。將農(nóng)業(yè)一號文件、水管體制改革等經(jīng)常性支出、土地凈收益為主的政府性基金中安排的支出列入一般公共預(yù)算，把土地基金調(diào)入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌平衡。二是強化存量資金管理，對各部門結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金清理，2013年以前各單位結(jié)余指標(biāo)統(tǒng)一凍結(jié)，將各單位一般非稅結(jié)余、財政經(jīng)常性指標(biāo)結(jié)余納入了部門預(yù)算編制，作為2015年部門預(yù)算資金來源。對于各單位未納入部門預(yù)算編制的結(jié)余資金，納入全區(qū)財政統(tǒng)一平衡，用于急需資金的項目。三是加強專項資金統(tǒng)籌整合。區(qū)政府出臺了《關(guān)于創(chuàng)新管理機制統(tǒng)籌使用財政專項資金的實施意見》，統(tǒng)籌使用各級、各部門的財政專項資金，集中財力辦大事，充分發(fā)揮財政專項資金的規(guī)模效應(yīng)。

（四）預(yù)決算公開形成常態(tài)化

從2010年開始，就將經(jīng)區(qū)人大審議通過的全區(qū)預(yù)算、決算以及部分單位的部門預(yù)算上網(wǎng)公開，2014年，進一步擴大預(yù)決算范圍，嚴(yán)格按照上級文件要求，將除涉密單位外，所有區(qū)直部門、街鎮(zhèn)預(yù)決算、三公經(jīng)費預(yù)決算在區(qū)政府門戶網(wǎng)站公開，公開面達100%。細(xì)化公開內(nèi)容，支出功能分類到項級，對預(yù)算編制、執(zhí)行、三公經(jīng)費等情況作出詳細(xì)解釋說明。同時，按照省公開辦文件要求考核的82項財政專項資金中，共涉及52項，已全部上網(wǎng)公開，公開率為100%。

（五）預(yù)算支出向民生傾斜

2014年，區(qū)政府及財政部門認(rèn)真貫徹執(zhí)行國家法律法規(guī)和政策，調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，不斷加大社會事業(yè)發(fā)展投入，優(yōu)先保障改善民生。區(qū)級財政用于農(nóng)業(yè)、教育、科技、衛(wèi)生和社會保障等民生支出，占區(qū)本級地方公共財政預(yù)算支出的比重為73.5%，比上年增長12.9%。

二、預(yù)算管理改革中存在的問題及產(chǎn)生原因

（一）財政收支矛盾突出、跨年度平衡機制尚未建立

一是收入增幅減緩，支出剛性增強，一般公共預(yù)算收支平衡壓力較大。2015年，國地兩稅收入增長15%，按財政體制算賬，新增稅收財力較少，而2015年新增支出重點需求較大，主要包括：隨著收入增長街鎮(zhèn)體制分成相應(yīng)增支，個人部分政策性增支，社保配套、招商引資、優(yōu)化投資環(huán)境、人才引進、工業(yè)倍增、科技發(fā)展獎勵資金等項目增支，預(yù)留維穩(wěn)、應(yīng)急、小車改革以及其他改革性支出等，一般公共預(yù)算收支缺口較大而目前跨年度平衡機制尚未建立，收支平衡壓力較大。

二是基金預(yù)算收入來源不穩(wěn)定。隨著經(jīng)濟下行壓力增大，房地產(chǎn)市場不景氣，土地出讓收入嚴(yán)重下滑。2015年上半年，全區(qū)土地招拍掛收入不景氣，完成全年土地出讓凈收益目標(biāo)難度非常大。

三是債務(wù)風(fēng)險高，融資難度大。政府投資項目建設(shè)等重大項目資金來源主要依靠融資，一方面?zhèn)鶆?wù)壓力較大。2014年末，全區(qū)政府性債務(wù)余額較大，是2014年一般公共預(yù)算收入的兩倍；另一方面隨著國家加強地方債務(wù)管理，融資難度加大，重大項目建設(shè)難以為繼。

（二）預(yù)算編制主體分散，預(yù)算到位率不高

一是財政與部門間的關(guān)系難以理順，預(yù)算編制的決策機制不科學(xué)。財政與部門之間信息不對稱，財政在同部門間的博弈中處于劣勢，部門為了利益最大化盡量多爭取資金。2015年預(yù)算編制一上過程中，各部門上報新增項目支出較大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了財力可能，最終只能通過一家家的談判，進行適當(dāng)壓減。

二是預(yù)算財政資金分配主體分散。在財政部門之外，還有部分部門具有預(yù)算分配權(quán)。如城維費、科技支出等分別由不同部門分配。債務(wù)收支未納入預(yù)算管理，政府投資計劃通常于次年年中才能細(xì)化安排到位。多重預(yù)算管理分配權(quán)不符合公共財政的要求，還降低了部門預(yù)算編制質(zhì)效。

三是專項資金統(tǒng)籌整合還需進一步加強。2014年，推行了在保持資金來源渠道不變、資金用途不變、項目資金管理權(quán)限不變的前提下開展專項資金整合，取得了一定成效。但是這種“各炒一盤菜、共坐一桌席”的模式存在很大局限性，資金渠道多、使用分散、條塊分割、重復(fù)投入的等問題難以從根本上得到解決。

（三）預(yù)算績效管理不到位，評價有一定難度

一是預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)立難度大。預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)立是預(yù)算績效管理的源頭，2015年預(yù)算編制中，僅有10%的單位上報了預(yù)算績效目標(biāo)。主要是部門對預(yù)算績效管理認(rèn)識不高，還有一種“報項目、爭資金”的老思想。由于項目績效目標(biāo)未建立，項目之間缺乏可比性，造成難以做到分輕重緩急排列次序。

二是績效量化考核機制未建立?？茖W(xué)合理的評價指標(biāo)體系是績效評價工作的核心，也是財政支出績效評價的難點，評價指標(biāo)是否合理，直接關(guān)系到績效評價結(jié)果。此項工作還處于探索階段，財政部今年也只是下發(fā)了一個基本框架，績效評價指標(biāo)體系尚不夠細(xì)化，定量指標(biāo)較少，導(dǎo)致績效評價結(jié)果應(yīng)用價值不高，效果不明顯。

三是專業(yè)人才缺乏。預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)定，評價指標(biāo)、調(diào)查問卷的設(shè)計，評價資料及數(shù)據(jù)的提取，績效分析及報告撰寫等工作都需要專業(yè)性較強的人才，財政部門及預(yù)算單位都缺乏專業(yè)工作人員，評價能力、專業(yè)水準(zhǔn)都很難達到績效評價的要求，造成了評價工作上有一定難度。

（四）預(yù)算執(zhí)行不到位，有待進一步約束

2014年區(qū)直部門決算總收入預(yù)決算差異率27.4%，收入預(yù)決算差異率40%以上的單位有50戶（含二級單位），區(qū)直部門預(yù)算總支出預(yù)決算差異率為24.5%，支出預(yù)決算差異率40%以上有48戶（含二級單位）。預(yù)決算差異產(chǎn)生的原因：一是個人部分政策性增支較多；二是上級專項轉(zhuǎn)移支付增支；三是部分單位預(yù)算編制不完整，在預(yù)算執(zhí)行中“辦一件事打個報告”，預(yù)算追加較多。

（五）預(yù)算透明度還有待加強，不利于日常監(jiān)督

主要體現(xiàn)在人大對預(yù)算的監(jiān)督還流于形式，社會公眾的參與度較低。一是人大審議部門預(yù)算的時間很短，逐項細(xì)化地審議部門預(yù)算很難做到，最終審核流于形式。二是報送人大審核的預(yù)算還不細(xì)化。報送人大審議的預(yù)算中，科技專項、城維費、政府投資計劃等都未細(xì)化到位，人大只能對預(yù)算進行總體性、一般性審查。三是社會公眾參與度較低。雖然在政府門戶網(wǎng)站公開了全區(qū)和區(qū)本級預(yù)決算以及各部門的預(yù)決算，但社會公眾參與的積極性不高，網(wǎng)上點擊率低。社會公眾參與度低的原因主要是宣傳引導(dǎo)不夠，預(yù)算公開內(nèi)容不夠通俗易懂。

三、深化預(yù)算改革的對策建議

（一）完善政府預(yù)算體系，進一步增強預(yù)算統(tǒng)籌能力

堅持全面統(tǒng)籌、改革創(chuàng)新、依法依規(guī)，推動盤活冗余資金，建立起預(yù)算資金統(tǒng)籌分配使用機制，完善定位清晰、分工明確的政府預(yù)算體系，做到預(yù)算一個“盤子”、收入一個“籠子”、支出一個“口子”，優(yōu)化財政資金配置，提高財政資金使用效益。

一是繼續(xù)加大政府性基金預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度。將政府性基金預(yù)算中用于提供基本公共服務(wù)以及主要用于人員和機構(gòu)運轉(zhuǎn)等方面的項目收支轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算，具體包括地方教育附加、文化事業(yè)建設(shè)費、殘疾人就業(yè)保障金、從地方土地出讓收益計提的農(nóng)田水利建設(shè)和教育資金等11項基金。對部分政府性基金預(yù)算與一般公共預(yù)算統(tǒng)籌安排支出的項目，要制定統(tǒng)一的資金管理辦法，避免交叉重復(fù)。

二是加強一般公共預(yù)算各項資金的統(tǒng)籌使用。清理與財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤的社保、教育、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)、科技、計生、文化等項目支出，推動支農(nóng)、城建、教育、科技等專項預(yù)算與部門預(yù)算同步細(xì)化編制，提高年初預(yù)算到位率。對非稅收入實行完全的收支兩條線管理。

三是試行政府債務(wù)預(yù)算編制工作。摸清政府債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)，核實政府在建項目和土地、國有資產(chǎn)等可變現(xiàn)資產(chǎn)情況，努力爭取置換債券和新增政府債券額度，協(xié)調(diào)相關(guān)部門做好三年期公益性資本項目建設(shè)及投融資計劃編制工作，將政府債務(wù)的舉借、使用、償還納入預(yù)算，實現(xiàn)債務(wù)收支全過程管理。

（二）建立跨年度預(yù)算平衡機制，實現(xiàn)綜合平衡

根據(jù)經(jīng)濟形勢發(fā)展變化和財政政策逆周期調(diào)節(jié)的需要，建立跨年度預(yù)算平衡機制。一般公共預(yù)算執(zhí)行中如出現(xiàn)超收，用于化解政府債務(wù)或補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；如出現(xiàn)短收，通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或其他預(yù)算資金、削減支出實現(xiàn)平衡。如采取上述措施后仍不能實現(xiàn)平衡，通過申請上級政府臨時救助實現(xiàn)平衡，并在下一年度預(yù)算中歸還。

（三）實行中期財政規(guī)劃管理，增強財政資金的預(yù)期性

建立財政中期規(guī)劃、部門中期規(guī)劃與全區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃相銜接的機制。圍繞全區(qū)“1234”發(fā)展戰(zhàn)略及國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃，財政部門對未來三年重大財政收支情況進行分析預(yù)測，對規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標(biāo)、運行機制和評價辦法，研究編制三年滾動財政預(yù)算；各部門編制土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)、交通道路、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目三年滾動預(yù)算。強化三年滾動財政預(yù)算對年度預(yù)算的約束，提高財政預(yù)算的統(tǒng)籌能力。

（四）創(chuàng)新管理機制，統(tǒng)籌整合財政專項資金

在當(dāng)前財政收入增幅放緩的背景下，財政增量資金難以保證重大項目投資和重點民生事項支出，更重要的是要盤活存量，化零錢為整錢、化死錢為活錢，集中財力辦大事。從預(yù)算編制管理源頭入手，堅決打破部門利益存量，調(diào)整現(xiàn)有分配格局，切實提高政府調(diào)控能力和財政資金使用的規(guī)模效應(yīng)。

一是加強項目庫管理。在三年滾動財政預(yù)算的基礎(chǔ)上，區(qū)直相關(guān)部門和各街鎮(zhèn)分類建立項目庫，按照策劃一批、儲備一批、實施一批的要求，建立全區(qū)項目庫。二是健全項目預(yù)算審核機制。預(yù)算編制中，項目支出嚴(yán)格實行零基預(yù)算，部門新申報項目預(yù)算必須從項目庫中按優(yōu)先級進行篩選，同時各部門向上申報項目爭取競爭性分配資金也必須從項目庫中挑選。三是嚴(yán)格項目實施，加強項目管理。項目建設(shè)要打破條塊分割、各自為政的管理模式，建立統(tǒng)一區(qū)域規(guī)劃、統(tǒng)一勘測設(shè)計、統(tǒng)一招標(biāo)采購、統(tǒng)一項目實施、統(tǒng)一檢查驗收、分頭報賬的“五統(tǒng)一分”管理機制。不得隨便調(diào)整項目建設(shè)內(nèi)容，不得隨意擴大或縮小建設(shè)規(guī)模，不得隨意改變資金用途，因客觀原因需調(diào)整的，必須按程序報批。

（五）進一步推進績效預(yù)算管理、提高資金使用效益

全面推進預(yù)算績效管理工作，一是強化支出責(zé)任和效率意識，按“先試點、后擴面，先重點、后一般”的思路，逐步將績效管理范圍覆蓋到所有預(yù)算單位和所有財政資金，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，加強績效評價結(jié)果應(yīng)用，將評價結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)。二是區(qū)縣積極探索通過政府購買服務(wù)的方式引入社會監(jiān)督機制和第三方中介機構(gòu)實施評價的機制，擴大績效管理工作參與度和透明度，保證評價結(jié)果的科學(xué)性、客觀性和權(quán)威性。三是建議中央省市加強績效管理工作指導(dǎo)和資源共享，設(shè)立統(tǒng)一的、通用的績效預(yù)算考核評價指標(biāo)體系，對績效評價專家?guī)斓荣Y源與區(qū)縣級共享，提高信息化水平。使預(yù)算單位申報績效目標(biāo)更方便、簡潔，預(yù)算績效目標(biāo)管理的效率、水平和質(zhì)量均有顯著提升，發(fā)揮了系統(tǒng)信息技術(shù)優(yōu)勢，促進地方更好地開展績效預(yù)算管理工作，切實提高資金使用效益。

（六）加強預(yù)算執(zhí)行及結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理，強化預(yù)算約束，形成決算對預(yù)算編制的倒逼機制

一是規(guī)范預(yù)算執(zhí)行。按照先有預(yù)算、后有支出，沒有預(yù)算、不得支出的原則，繼續(xù)深化國庫集中支付、政府采購等配套改革，嚴(yán)格按照預(yù)算、用款計劃、項目進度、有關(guān)合同和規(guī)定程序及時辦理資金支付，加強預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險預(yù)警、公務(wù)卡等管理，嚴(yán)控“三公”經(jīng)費，杜絕單位濫發(fā)津補貼等行為。嚴(yán)格控制支出在項目間、科目間調(diào)整。單位有錢不能亂花，切實降低單位在預(yù)算編制中盲目爭取預(yù)算資金的積極性。

二是加強結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理。建立結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金定期清理機制，各部門、各單位上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余資金一律凍結(jié)，納入下一年度預(yù)算編制，對不需按原用途使用的資金，納入全區(qū)預(yù)算統(tǒng)一平衡，用于其他急需資金的項目。改變部門將結(jié)余資金視為自有資金，在預(yù)算編制時多爭取專項資金，在預(yù)算執(zhí)行時打報告要錢，待資金結(jié)余后建辦公樓或購置公務(wù)用車等錯誤觀念和行為。

三是建立部門決算量化評價考核機制。加強部門決算真實性核查、部門決算批復(fù)等工作，對各部門財政撥款收入預(yù)決算差異率、年初結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余預(yù)決算差異率等指標(biāo)進行考核評分，反映單位部門預(yù)算編制和執(zhí)行是否完整、有效、規(guī)范，有無擠占挪用項目經(jīng)費開支獎金、津補貼等情況。將各部門量化評分結(jié)果運用到預(yù)算編制中，促使各部門進一步提高預(yù)算編制和執(zhí)行的質(zhì)量。

（七）依法理財，運用法治思維和方法深化改革

深化預(yù)算管理改革，是政府針對自身的一場革命，必然會影響到一些部門的利益，這也是改革最大的阻力。財政部門作為改革的推動者和執(zhí)行者，必須辦事依法、解決問題用法、化解矛盾靠法，運用法治思維和方法解決改革過程中的矛盾和問題。

一是要加大預(yù)算法宣傳力度。通過不斷地宣傳、貫徹預(yù)算法，讓全區(qū)上下形成學(xué)法、遵法、守法的良好氛圍。區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)在確定全區(qū)重大項目時要依法決策，各個預(yù)算單位在部門預(yù)算編制和執(zhí)行中自覺遵守預(yù)算法，維護預(yù)算法的權(quán)威。

二是要強化人大在深化預(yù)算改革中的重要作用。主動接受人大監(jiān)督，要讓人大參與到預(yù)算編制、執(zhí)行的全過程。在預(yù)算編制中，要提前將預(yù)算編制方案提交人大預(yù)算委員會進行初審；向人代會提交的報告內(nèi)容要進一步擴展，項目要進一步細(xì)化，保證人大代表聽得清、看得懂，確保人大對財政預(yù)算的實質(zhì)性審議；在預(yù)算執(zhí)行中，實行重大事項報告制度，對預(yù)算調(diào)整以及舉借債務(wù)等重大事項必須及時向人大或其常委會報告，未經(jīng)人大或其常委會批準(zhǔn)不得執(zhí)行，保證預(yù)算執(zhí)行的約束力。

三是進一步增加預(yù)算透明度。繼續(xù)按預(yù)算法的要求，及時公開預(yù)決算情況，引導(dǎo)社會公眾參與預(yù)算編制。對涉及重大公眾利益、人民群眾利益的決策，要向社會公開征求意見或舉行聽證會，確保財政支出用于群眾最關(guān)心、最需要的地方，讓人民群眾享受改革帶來的紅利。■

（作者單位：湖北省武漢市新洲區(qū)財政局）