孫霞

【摘要】跨境經(jīng)濟合作區(qū)作為一種新型的國際區(qū)域經(jīng)濟合作模式，順應了經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展趨勢，為我國邊境地區(qū)與毗鄰國家之間找到一個新的經(jīng)濟增長點。但是目前我國跨境經(jīng)濟合作區(qū)仍面臨著動力不足、發(fā)展緩慢的局面。文章以霍爾果斯中心為實例，著重分析目前存在的主要法制障礙及成因，提出推進霍爾果斯中心協(xié)同立法的宏觀建議以供決策參考。

【關鍵詞】跨境經(jīng)濟合作區(qū) 霍爾果斯中心 協(xié)同立法

【中圖分類號】F114 ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

霍爾果斯國際邊境合作中心（以下簡稱霍爾果斯中心），作為亞歐之間第一個，同時又是我國目前唯一的由兩國中央政府正式簽署雙邊協(xié)議并共同建設的跨境經(jīng)濟合作區(qū)，理論上開辟了自由貿(mào)易區(qū)建設的新渠道，實踐中拓展了毗鄰國家邊境地區(qū)經(jīng)濟優(yōu)勢互補的新領域。然而，因主權讓渡、缺乏吸引力以及跨境運作復雜等障礙因素的影響，霍爾果斯中心法制建設動力不足、發(fā)展滯緩等負面問題相繼呈現(xiàn)。為此，加強霍爾果斯中心協(xié)同立法研究，填補跨境經(jīng)濟合作區(qū)法律制度空白，對區(qū)域經(jīng)濟一體化視閾下的跨境經(jīng)濟合作區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展尤為重要。

我國跨境經(jīng)濟合作區(qū)協(xié)同立法現(xiàn)狀與存在問題

從宏觀制定方向看，我國跨境經(jīng)濟合作區(qū)建立在參與國的交界城市，只涉及參與國領土中的一部分即邊境較小范圍的相鄰城市。同時，也不需要像貿(mào)易集團意義上的區(qū)域經(jīng)濟一體化那樣進行大規(guī)模大范圍的法律法規(guī)和經(jīng)濟政策上的調(diào)整，僅僅在參加合作的邊境城市進行相應的制度改變，從而減少了政治、經(jīng)濟和法律風險。從微觀實施層面上分析，雖然霍爾果斯國際邊境合作中心歷經(jīng)了十年的共建，但仍處于試運營階段，作為一個跨境經(jīng)濟合作區(qū)，一個相對獨立的市場，霍爾果斯中心存在著法律調(diào)整模糊乃至空白的狀態(tài)，跨境經(jīng)濟合作還停留在各設機構、各自為政、各自規(guī)劃的表面合作層面，這是霍爾果斯中心跨境經(jīng)濟合作法制建設缺乏協(xié)同立法尚處于初級階段的客觀反映。

我國跨境經(jīng)濟合作區(qū)協(xié)同立法存在問題的原因，從宏觀上分析，主要來自三個方面：一是從方向上看，國際立法缺乏具體的跨境經(jīng)濟合作區(qū)協(xié)同立法制定與實施內(nèi)容，使不同的國家主體失去共同的可遵循規(guī)則;二是從主觀意愿上看，由于兩國存在著不同的法律制度，加之雙方國家高層缺乏共識，從而帶來運營模式和政策支持的弱化;三是從科學定位上看，由于缺乏可行性分析，對跨境經(jīng)濟合作區(qū)協(xié)同立法內(nèi)涵挖掘不深，導致發(fā)展前景不明確、區(qū)域經(jīng)濟錯位發(fā)展。

國際立法的泛化，使協(xié)同立法缺乏有力的切入點。以霍爾果斯中心為例，截止目前，共簽定了三個國際條約。2004年9月24日，中哈兩國政府就霍爾果斯中心的設立正式簽訂了《框架協(xié)議》。2005年7月4日，中哈兩國政府根據(jù)《框架協(xié)議》簽訂了《管理協(xié)定》，確保了霍爾果斯中心的順利運行。2006年12月20日，根據(jù)《管理協(xié)定》第四十五條規(guī)定，中哈兩國政府簽訂了《管理協(xié)定補充修訂議定書》。三個國際協(xié)議的簽署，標志著中哈邊境地區(qū)跨境經(jīng)濟合作法制建設已開始步入了制度化、規(guī)范化、機制化的軌道，并逐步走向一個“通過制度性安排去規(guī)范和推動經(jīng)濟整合的新階段制”①。但是，與霍爾果斯中心的發(fā)展現(xiàn)狀相比較，三個國際協(xié)議僅僅具有宣言或聲明的性質(zhì)，“更多停留在宏觀層面，較少涉及通關、關稅減讓、檢驗檢疫、服務貿(mào)易、資格互認等具體問題”②，缺乏具體的法律制度性規(guī)定，操作力差，可依據(jù)性差，使霍爾果斯中心跨境經(jīng)濟合作協(xié)同立法缺乏有力的切入點。

組織機構建設不到位，使協(xié)同立法缺乏有效的依托。按照《框架協(xié)議》和《管理協(xié)定》相關要求，霍爾果斯中心中方區(qū)和哈方區(qū)各設組織機構，各組織機構之間采取會晤和協(xié)商機制。而現(xiàn)行的這種組織機構設置和管理模式，卻存在著中方區(qū)與哈方區(qū)組織機構設置不對稱及工作績效低下等突出問題，很難實現(xiàn)中哈兩國經(jīng)濟的深層合作。另外，霍爾果斯中心已經(jīng)進入運營階段，中哈兩國之間缺乏一個高效能的、能夠及時解決實際問題的合作協(xié)調(diào)機制，這使得霍爾果斯中心跨境經(jīng)濟合作協(xié)同立法在一定程度上只限于空談和設想。

關稅和非關稅壁壘問題的存在，給協(xié)同立法實施帶來了新考驗?；魻柟怪行目缇辰?jīng)濟合作的核心內(nèi)容是貿(mào)易與投資便利化，而影響貿(mào)易與投資便利化的主要障礙就是關稅壁壘和非關稅壁壘。關稅壁壘，一般情況下由一國利用對出口商品征收關稅的手段，來提高進品商品的成本，削弱對方競爭力，以保護本國商品在國內(nèi)市場上與其競爭。非關稅壁壘，由一國除了采取關稅手段以外，運用其他各種措施進行調(diào)節(jié)、管理和控制，其在某種程度上是為了保護國內(nèi)市場和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但也會給消費者帶來一定的經(jīng)濟損失。當前，雖然中哈兩國之間簽署了投資保護協(xié)定和避免雙重征稅協(xié)定，但在執(zhí)行的過程中，各種各樣的關稅和非關稅壁壘問題仍然存在，這不僅給跨境經(jīng)濟合作良性發(fā)展帶來了難題，而且給協(xié)同立法動態(tài)實施工作帶來了新考驗。

投資優(yōu)惠政策的不協(xié)調(diào)，給協(xié)同立法工作增加了新難度。根據(jù)《管理協(xié)定》第十二條規(guī)定，霍爾果斯中心投資優(yōu)惠政策是中方與哈方根據(jù)各自國家的法律適用的結果，并且各方的投資優(yōu)惠政策僅在各自轄區(qū)適用。優(yōu)惠政策的實施，對吸引國內(nèi)外資金、技術、人才，高起點承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進產(chǎn)業(yè)領取發(fā)展，加快霍爾果斯中心的發(fā)展具有重要的支撐作用。當前，中國政府已經(jīng)就中方區(qū)域的相關優(yōu)惠政策做出了批復，以鼓勵和確保雙方企業(yè)在雙方區(qū)域內(nèi)相互投資的積極性，但哈方卻至今未按照兩國的《管理協(xié)定》及對等原則明確相應的優(yōu)惠政策和相關立法。通過對優(yōu)惠政策的理性分析，我們不難看出，跨境經(jīng)濟合作區(qū)的復雜性、國家層面的謹慎性決定著協(xié)同立法需納入相關的工作機制、工作流程、管理模式和政策框架，為優(yōu)惠政策的順利實施和平衡發(fā)展，提供法律制度依據(jù)。

爭端解決機制和邊貿(mào)糾紛解決途徑的缺失，給協(xié)同立法工作帶來了新空白。隨著霍爾果斯中心的封關運營，中國與哈國之間合作頻繁，貿(mào)易和投資不斷擴大，國際經(jīng)貿(mào)爭端不可避免，并會相繼出現(xiàn)。此外，長期以來，由于中哈兩國法律文化和法律意識的差別，在邊境經(jīng)貿(mào)活動中，一旦發(fā)生了民商事糾紛，多數(shù)當事人不愿意選擇訴訟途徑解決，即使通過訴訟程序，我國法院訴訟文書和生效判決、裁定在哈國的承認、送達和執(zhí)行等仍存在許多不確定性。隨著霍爾果斯中心的運營發(fā)展，邊貿(mào)糾紛如果不能得到及時、公正、有效的解決，勢必影響霍爾果斯中心交易的效率以及貿(mào)易秩序。為此，解決爭端問題機制和處理糾紛辦法的缺失，迫切要求在協(xié)同立法上補充完善。

跨境經(jīng)濟合作區(qū)協(xié)同立法的意義

加強跨境經(jīng)濟合作區(qū)協(xié)同立法研究，完善相關政策辦法，對強化雙方國家高層共識，健全良好的運營模式，促進雙邊經(jīng)濟發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

強化雙方共識所需?；魻柟怪行目缇辰?jīng)濟合作的真正實現(xiàn)需要充分發(fā)揮中哈兩國能動的協(xié)商精神，整合并培養(yǎng)出一些重要的共識，強化國家間存在的共同利益理念。實踐證明，“僅僅是通過國家元首及外交方面的交往或努力是不夠的，往往也是不穩(wěn)定的，唯有形成一定的規(guī)則和運作機制，體現(xiàn)在法律制度層面，對參與國予以整體約束，才能比較持久和有效地進行并擴大區(qū)域經(jīng)濟合作?！雹?/p>

提供政策支持所要?；魻柟怪行目缇辰?jīng)濟合作是在兩個主權國家之間展開的，國家間通過談判協(xié)商簽訂的雙邊條約是跨境經(jīng)濟合作最主要的法律依據(jù)，“考慮制度因素對國家之間互動產(chǎn)生的影響”④，通過加強中哈兩國政府之間的協(xié)同立法，進一步健全和完善區(qū)域經(jīng)濟合作法律制度，是具有經(jīng)濟職能的國際合作所必須作出的選擇。

經(jīng)濟發(fā)展使命所系。貿(mào)易與投資便利化目標的實現(xiàn)，客觀上要求降低成本，提高商品、資本和人員的流動效率，改善霍爾果斯中心的貿(mào)易和投資環(huán)境，而加強霍爾果斯中心協(xié)同立法工作，可以進一步深化中哈兩國之間跨境經(jīng)濟合作關系，對促進交往、保障合作、維護秩序，貿(mào)易與投資便利化的實現(xiàn)起著重要的推動作用。

跨境經(jīng)濟合作區(qū)協(xié)同立法政策建議

明確協(xié)同立法的區(qū)域取向?；魻柟怪行牡膮f(xié)同立法，首先要明確區(qū)域合作取向，即以霍爾果斯中心為范式推動中亞區(qū)域經(jīng)濟一體化建設。當前，隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化的深入發(fā)展，以自由貿(mào)易協(xié)議法律制度形式保證，有效促進雙邊和區(qū)域經(jīng)濟，已經(jīng)成為經(jīng)濟全球化發(fā)展進程中的強勁趨勢。其次要在中亞地區(qū)進行區(qū)域經(jīng)濟合作，這是我國應對經(jīng)濟全球化發(fā)展的重要戰(zhàn)略，而霍爾果斯中心正是實現(xiàn)這個戰(zhàn)略目標的一個步驟。實踐中，霍爾果斯中心要以推動實現(xiàn)中亞區(qū)域經(jīng)濟一體化為目標，基于實際情況，加強中哈兩國之間的協(xié)調(diào)與合作。最后要認清霍爾果斯中心運行模式與現(xiàn)有的任何一種合作模式之間的區(qū)別，制定近期目標和遠期目標。近期目標要以霍爾果斯中心自身建設為重點，發(fā)展跨境經(jīng)濟合作，深化實施《框架協(xié)議》和《管理協(xié)定》，將霍爾果斯中心作為中哈自由貿(mào)易區(qū)的組成部分，采取雙邊突破、分階段實施、多邊推進的方法，率先建立中哈自由貿(mào)易區(qū)。長遠目標是充分發(fā)揮霍爾果斯中心的“幅射”作用，“分層次推動次區(qū)域形成城市網(wǎng)絡格局”⑤，將上海合作組織區(qū)域經(jīng)濟一體化的范圍擴展到中亞五國。

破除協(xié)同立法的障礙。在霍爾果斯中心跨境經(jīng)濟合作中，國家主權主要體現(xiàn)在兩個方面，一是中哈兩國均堅持各自的政治和經(jīng)濟主權，在國際經(jīng)濟交往中體現(xiàn)了平等獨立的法律地位;二是為促進跨境經(jīng)濟合作深入開展，實現(xiàn)跨境經(jīng)濟合作最大利益化，中哈兩國有必要自愿地限制自己的主權權利，并將其轉(zhuǎn)移或授予相應的組織機構。從長遠看，霍爾果斯中心的跨境經(jīng)濟合作要想取得卓有成效的進展，就必須采納國際法主權理論，尊重各成員的平等獨立的主權權利，進一步激發(fā)其積極性。各成員國在完全自愿的條件下，要對主權權利進行讓渡或共享，以提高跨境經(jīng)濟合作的效率。另外，在堅持國家主權原則的基礎上，中哈兩國政府要突破國家保護主義，確立并達成把整體經(jīng)濟利益放在各方區(qū)域利益之上的發(fā)展思路，深度平衡中方區(qū)與哈方區(qū)的利益，共同構筑健全的法律約束機制。實踐證明，通過法律手段的實施，能夠為跨境經(jīng)濟合作保駕護航，為其和諧發(fā)展提供完善的法律制度，可以創(chuàng)造出優(yōu)質(zhì)的法治環(huán)境。所以，中方與哈雙方政府要共同認識到霍爾果斯中心是一種次區(qū)域經(jīng)濟合作，需要以互利共贏的態(tài)度簽署合作協(xié)定，以積極的姿態(tài)共建經(jīng)濟合作區(qū)，以長遠發(fā)展的眼光完善協(xié)同立法工作，為推動國際立法工作尋求新的支撐點。

抓住協(xié)同立法的重點內(nèi)容。當前，真正實現(xiàn)人員、貨物（商品）及交通工具的自由流動，是霍爾果斯中心協(xié)同立法需要重點解決的問題。從跨境經(jīng)濟合作區(qū)運行情況看，要實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化，前提是要實現(xiàn)貨物流動的最大自由化。在歐盟國家之間，關于貨物自由流動的法律規(guī)定大致分為內(nèi)部措施和外部措施。對外措施通常是指關稅同盟;對內(nèi)措施主要是消除妨礙貨物流動自由的財政障礙，包括禁止對成員方的商品進行出口征收關稅和等量關稅，禁止征收直接、間接保護本國產(chǎn)品的國內(nèi)稅，協(xié)調(diào)解決影響商品價格的國內(nèi)稅，在成員方間取消進出口數(shù)量限制等。在促進我國跨境合作區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中，要以貿(mào)易與投資便利化為重點，充分借鑒歐盟的先進經(jīng)驗，進一步完善協(xié)同立法運行制度，拓展法律應用空間，采取必要的限制措施，避免和消除貿(mào)易與投資便利化帶來的負面影響。雖然霍爾果斯中心是經(jīng)過中哈兩國首腦倡議，并在兩國中央政府主導下運行的，在政治層面上也達成了一定認同，但中哈兩國應當充分認識到，當前邊境地區(qū)的跨境經(jīng)濟合作逐步在增強，邊界的分界領土和主權功能已經(jīng)開始弱化。我國可以通過對霍爾果斯中心中方區(qū)法律制度的完善，進一步推動兩國政府之間的合作，使一系列國際性的原則、準則和規(guī)則滲透到雙方國內(nèi)法結構中。隨著法律的良性互動，中哈兩國政府區(qū)域經(jīng)濟一體化的意愿加強，法律同質(zhì)性增多，區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中的法律障礙也將隨之減少。

把握協(xié)同立法的發(fā)展方向。隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，我國在加強制度化建設的同時，應高度關注市場化建設和市場機制的引入，并以能否提高霍爾果斯中心市場化程度作為協(xié)同立法的一個重要原則，廣泛調(diào)動行為主體共同參與的積極性。巴拉薩認為：“市場在區(qū)域濟合作中盡管具有基礎性作用，制度與國家，尤其是超國家機構的調(diào)節(jié)在經(jīng)濟合作中更具有重要作用。”⑥從市場化程度來看，中國和哈國均為發(fā)展中國家，經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低、市場經(jīng)濟制度不夠成熟，市場化程度低，基礎設施落后。因此，從制度安排上來看，霍爾果斯中心不具備自下而上合作的市場基礎，需要實行自上而下的制度框架;從開放程度看，霍爾果斯中心區(qū)域內(nèi)企業(yè)合作，目前還不具備吸引域外企業(yè)的能力。合作的開放性不僅需要聚集合作區(qū)域內(nèi)的企業(yè)，而且還要吸引域外企業(yè)到此投資。由于市場沒有發(fā)展到吸引企業(yè)和資金集聚的水平，加之市場自發(fā)力量不足，客觀上需要協(xié)同立法的有效推動。當前，隨著協(xié)同立法的制定和制度性安排的發(fā)展，將進一步拓展外部市場，減弱排他性，提高區(qū)域競爭力。因此，協(xié)同立法工作必須堅持開放性原則，建立一系列不具備排他性的制度安排，充分吸引域外的企業(yè)、資金和人才等資源，促進霍爾果斯中心區(qū)域經(jīng)濟快速發(fā)展。

跨境經(jīng)濟合作區(qū)發(fā)展是循序漸進的，其協(xié)同立法工作不可能一蹴而就。我們要認清政治、經(jīng)濟、歷史、文化和法律制度的差異性、復雜性以及邊境地區(qū)的敏感性，從區(qū)域經(jīng)濟一體化的視角出發(fā)，加強協(xié)同立法工作研究，拓展法律制度應用領域，從更廣范圍、更深層次上增強協(xié)同立法與區(qū)域經(jīng)濟的滲透與融合，為推動跨境經(jīng)濟合作區(qū)發(fā)展增添新的內(nèi)在驅(qū)動力。當前，隨著參與國高層交往日益密切，政治互信不斷加深，人文交流亮點紛呈，務實合作快速發(fā)展，我們堅信，區(qū)域經(jīng)濟一體化視閾下的跨境經(jīng)濟合作區(qū)協(xié)同立法將日趨完善，協(xié)調(diào)性與統(tǒng)一性也必將逐漸提高。

（作者為大連海事大學法學院博士研究生）

【注釋】

①吳莊瑩：“CEPA后兩岸更緊密經(jīng)貿(mào)關系建立的可行性分析”，《經(jīng)濟前沿》，2014年第10期。

②李大偉：“我國和中亞五國經(jīng)貿(mào)合作現(xiàn)狀、問題及對策”，《宏觀經(jīng)濟管理》，2014年第1期。

③李樂：“論政府間國際制度與國家的關系—以《聯(lián)合國海洋法公約與中國為例》”，《太平洋學報》，2000年第2期。

④倪峰：“對多邊主義理論構成的一些探索”，《國際論壇》，2004年第6期。

⑤宏觀經(jīng)濟研究院課題組：“關于加強國際次區(qū)域經(jīng)濟合作的探討”，《宏觀經(jīng)濟管理》，2013年第5期。

⑥姜永銘：“跨國區(qū)域經(jīng)濟合作與發(fā)展研究”，吉林大學2009年博士論文。

責編 / 張蕾