杜德進(jìn)

（國(guó)家能源局大壩安全監(jiān)察中心，浙江杭州，310014）

0 前言

截至2013年底，我國(guó)已建成各類水庫大壩97 721座，總庫容8 298億m3，水電總裝機(jī)容量2.8億kW[1]。目前在國(guó)家能源局大壩安全監(jiān)察中心注冊(cè)（備案）的水電站大壩有465座，水庫總庫容4 402億m3，裝機(jī)容量20 620 MW，還有一批已投運(yùn)的大中型水電站大壩正在辦理注冊(cè)（備案）手續(xù)。這些水電站大壩大多是高壩、大庫、大電站，在蓄水發(fā)電、防洪灌溉、航運(yùn)旅游等方面發(fā)揮了巨大的作用，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善人民生活、社會(huì)進(jìn)步做出了巨大的貢獻(xiàn)。但是，這些大壩也是一個(gè)潛在的危險(xiǎn)源，一旦發(fā)生事故或潰壩，不僅將導(dǎo)致電力企業(yè)重大經(jīng)濟(jì)損失，還會(huì)給大壩下游地區(qū)社會(huì)公眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全、社會(huì)環(huán)境安全造成災(zāi)難性的影響。國(guó)內(nèi)外這方面的慘痛教訓(xùn)非常深刻。改革開放三十多年來，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)快速發(fā)展，國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量、人口密集度和人民生活水平不斷提高，水電站大壩一旦發(fā)生潰壩等突發(fā)事件，造成的后果將更加嚴(yán)重。因此，在加強(qiáng)水電站大壩運(yùn)行安全日常管理、提高水電站大壩安全狀況的同時(shí)，強(qiáng)化電力行業(yè)大壩安全突發(fā)事件的應(yīng)急管理、提高全社會(huì)應(yīng)對(duì)水電站大壩安全突發(fā)事件的能力和水平、最大限度地減少突發(fā)事件對(duì)大壩安全的損害和風(fēng)險(xiǎn)、降低直至消除突發(fā)事件對(duì)工程和社會(huì)公共安全的影響是水電站大壩安全管理面臨的緊迫任務(wù)。

1 水電站大壩運(yùn)行安全應(yīng)急管理的現(xiàn)狀和存在的問題

經(jīng)過近三十年的探索和實(shí)踐，我國(guó)的水電站大壩安全管理已經(jīng)取得了顯著成就。在《水庫大壩安全管理?xiàng)l例》的框架下，電力行業(yè)頒布實(shí)施了《水電站大壩運(yùn)行安全管理規(guī)定》（2015年國(guó)家發(fā)改委已修訂為《水電站大壩運(yùn)行安全監(jiān)督管理規(guī)定》，并以第23號(hào)令頒布實(shí)施）及其配套規(guī)章，初步建立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下水電站大壩運(yùn)行安全管理的法規(guī)體系；明確了運(yùn)行水電站大壩的安全注冊(cè)制度，已經(jīng)投運(yùn)的水電站大壩基本上都已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了安全注冊(cè)（備案），保障了法律法規(guī)的貫徹落實(shí)、運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)的健全完善、運(yùn)行管理人員隊(duì)伍的基本穩(wěn)定、監(jiān)管工作的正常開展、運(yùn)行安全檔案資料的規(guī)范化管理；持續(xù)推進(jìn)五年一輪的大壩安全定期檢查，完成了三輪定期檢查、正在開展第四輪大壩安全定期檢查，定期對(duì)大壩運(yùn)行安全性態(tài)進(jìn)行評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)和消除了運(yùn)行中出現(xiàn)的安全隱患和缺陷，大壩運(yùn)行安全性態(tài)不斷提高；在全行業(yè)內(nèi)開展了大壩安全信息化建設(shè)，初步實(shí)現(xiàn)了大壩運(yùn)行安全信息的遠(yuǎn)程、實(shí)時(shí)監(jiān)控；定期開展一線運(yùn)行管理人員的崗位培訓(xùn)，大壩運(yùn)行管理人員的業(yè)務(wù)水平和技能不斷提高。所有這些常態(tài)化工作，奠定了電力行業(yè)大壩運(yùn)行安全的良好基礎(chǔ)。

但是，作為水電站大壩運(yùn)行安全管理鏈條的重要環(huán)節(jié)，水電站大壩安全應(yīng)急管理的工作還剛剛起步。雖然電力行業(yè)一直都很重視水電站的防洪度汛工作，企業(yè)的防汛組織機(jī)構(gòu)比較健全、防洪預(yù)案比較完備、防汛制度比較齊全，成功應(yīng)對(duì)了多次特大、大洪水的襲擊，也取得了應(yīng)對(duì)“5·12”汶川地震等重特大自然災(zāi)害的勝利，但就整個(gè)電力行業(yè)而言，大壩安全應(yīng)急管理工作還處于一個(gè)初始階段，突出表現(xiàn)在：（1）對(duì)大壩安全應(yīng)急管理的內(nèi)涵認(rèn)識(shí)不清；（2）應(yīng)急管理的法規(guī)不配套，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不健全；（3）企業(yè)內(nèi)部、企業(yè)與政府的應(yīng)急管理職責(zé)不明確；（4）應(yīng)急預(yù)案不全面、針對(duì)性差、實(shí)用性不強(qiáng)的現(xiàn)象比較普遍，形式主義的演練還非常盛行；（5）應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制欠缺，上下游水電站、企業(yè)與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)之間缺乏主動(dòng)協(xié)同、相互配合，信息交流、共享不暢；（6）對(duì)大壩險(xiǎn)情的辨識(shí)、預(yù)計(jì)不科學(xué)，對(duì)大壩風(fēng)險(xiǎn)缺乏全面科學(xué)的認(rèn)識(shí)；（7）應(yīng)急技術(shù)培育不足，應(yīng)急手段和方式單一，應(yīng)急能力薄弱。這些現(xiàn)象嚴(yán)重制約著整個(gè)行業(yè)大壩安全應(yīng)急管理工作的深入開展和水平提高，已經(jīng)與當(dāng)前的應(yīng)急管理工作要求不相適應(yīng)。

2 科學(xué)認(rèn)識(shí)水電站大壩運(yùn)行安全應(yīng)急管理工作

大壩運(yùn)行安全事關(guān)社會(huì)公共安全，大壩運(yùn)行安全應(yīng)急管理是國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急管理的有機(jī)組成部分。針對(duì)水電站大壩這一特定對(duì)象，大壩運(yùn)行安全突發(fā)事件的應(yīng)急管理既有其特殊性，也有普遍性，必須遵循應(yīng)急管理的一般規(guī)律。

2.1 突發(fā)事件應(yīng)急管理的一般內(nèi)容[2]

在公共安全管理領(lǐng)域，“突發(fā)事件”的含義是有嚴(yán)格法律限定的。按照我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定[3]，“突發(fā)事件”是指“突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件”。美國(guó)國(guó)土安全部對(duì)“突發(fā)事件”定義為：它是一種自然發(fā)生的或人為原因引起的需要緊急應(yīng)對(duì)以保護(hù)生命或財(cái)產(chǎn)的事故或事件(event)，包括重大災(zāi)難、緊急事態(tài)、恐怖襲擊、荒野或城區(qū)火災(zāi)、洪水、危險(xiǎn)物質(zhì)泄漏、核事故、空難、地震、颶風(fēng)、龍卷風(fēng)、熱帶風(fēng)暴、與戰(zhàn)爭(zhēng)相關(guān)的災(zāi)難、公共衛(wèi)生與醫(yī)療緊急事態(tài)等。美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）對(duì)“應(yīng)急管理”的定義是：組織分析、規(guī)劃、決策和對(duì)可用資源的分配以實(shí)施對(duì)災(zāi)難影響的減除、準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)，并具有如下特點(diǎn)：（1）它是有組織的政府行為，無論是分析、規(guī)劃、決策和對(duì)可用資源的分配，還是建立的預(yù)案等都是政府對(duì)公權(quán)的行使；（2）管理的對(duì)象是各類災(zāi)難與突發(fā)事件（含戰(zhàn)爭(zhēng)、暴力、恐怖及自然與人為災(zāi)害）；（3）管理的目標(biāo)是保護(hù)人民的生命、財(cái)產(chǎn)和環(huán)境，既要注重生命和財(cái)產(chǎn)安全，也必須關(guān)注環(huán)境安全；（4）它是全過程的公共安全管理，涵蓋了從災(zāi)難發(fā)生前的準(zhǔn)備、預(yù)防，到災(zāi)難發(fā)生時(shí)的應(yīng)對(duì)，乃至災(zāi)難過后的重建與恢復(fù)的全過程[4]。

由此可見，應(yīng)急管理是對(duì)重大突發(fā)事件的全過程管理，貫穿于事故發(fā)生前、中、后的各個(gè)階段，是一個(gè)包括預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)四個(gè)階段的動(dòng)態(tài)過程。這四個(gè)階段往往是交叉的，但每一個(gè)階段都有各自明確的內(nèi)容和目標(biāo)，而每一個(gè)階段又都是構(gòu)筑在前一階段的基礎(chǔ)之上，形成預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)四個(gè)階段相互關(guān)聯(lián)、相互作用的循環(huán)過程（見圖1）。只有搞清楚每個(gè)環(huán)節(jié)的主要工作內(nèi)容，才能有的放矢地開展好應(yīng)急管理各階段、各環(huán)節(jié)的工作，最終構(gòu)建應(yīng)急響應(yīng)的完整體系和工作鏈條。

（1）預(yù)防。應(yīng)急管理的預(yù)防有兩層含義：一是通過安全管理和工程技術(shù)等工程和非工程手段，盡最大可能防止事故的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)本質(zhì)安全；二是在假定事故必然發(fā)生的前提下，通過預(yù)先采取的預(yù)防措施，來降低或減緩事故的影響或后果嚴(yán)重程度。從長(zhǎng)遠(yuǎn)觀點(diǎn)來看，低成本高效率的預(yù)防措施是減少事故損失的關(guān)鍵。

圖1 應(yīng)急管理的四個(gè)階段Fig.1 The four phases of emergency management

（2）準(zhǔn)備。應(yīng)急準(zhǔn)備是應(yīng)急管理中一個(gè)極其關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，它是針對(duì)可能發(fā)生的事故，為迅速、有效地開展應(yīng)急行動(dòng)而預(yù)先所做的各種準(zhǔn)備，包括應(yīng)急體系的建立、有關(guān)部門和人員職責(zé)的明確和落實(shí)、應(yīng)急預(yù)案的編制和管理、預(yù)案的演練與修訂、應(yīng)急隊(duì)伍的建設(shè)、應(yīng)急設(shè)備（設(shè)施）與物資的準(zhǔn)備和維護(hù)、與外部應(yīng)急力量的銜接、疏散撤離方案的制訂等，其目標(biāo)是保持應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的應(yīng)急能力。

（3）響應(yīng)。應(yīng)急響應(yīng)是在事故發(fā)生后立即采取的應(yīng)對(duì)措施與救援行動(dòng)，包括事故的預(yù)測(cè)預(yù)警與警報(bào)、通報(bào)，信息收集與應(yīng)急決策，采取工程或非工程措施進(jìn)行搶險(xiǎn)，應(yīng)急物資、設(shè)備的調(diào)度與運(yùn)用，人員的緊急疏散、急救與醫(yī)療，以及外部救援等。其目標(biāo)是盡可能地降低事故風(fēng)險(xiǎn)、搶救受害人員、保護(hù)可能受威脅的人群，盡可能控制并消除事故。

（4）恢復(fù)。響應(yīng)結(jié)束后應(yīng)立即開展恢復(fù)工作。首先使事故影響區(qū)域恢復(fù)到相對(duì)安全的基本狀態(tài)，然后逐步恢復(fù)到正常狀態(tài)，其次立即開展事故損失評(píng)估、原因調(diào)查、應(yīng)急響應(yīng)后評(píng)估等工作。在短期恢復(fù)中應(yīng)注意避免出現(xiàn)新的緊急情況；長(zhǎng)期恢復(fù)包括受損設(shè)施設(shè)備的重建和受影響區(qū)域的重新規(guī)劃和建設(shè)，此時(shí)，應(yīng)汲取事故和應(yīng)急救援的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，開展進(jìn)一步的預(yù)防和準(zhǔn)備。

2.2 水電站大壩運(yùn)行安全應(yīng)急管理的內(nèi)涵

大壩運(yùn)行安全管理的最終目的是消除、避免發(fā)生大壩安全事故，減緩或減輕大壩突發(fā)事件可能造成的影響和損失，因此大壩運(yùn)行安全應(yīng)急管理應(yīng)該貫徹于大壩安全管理工作的全過程，從防范事故發(fā)生、減少事故損失的最終目的出發(fā)，通過常態(tài)化的管理工作打好應(yīng)急響應(yīng)的基礎(chǔ)。對(duì)照突發(fā)事件應(yīng)急管理的一般內(nèi)容，水電站大壩運(yùn)行安全應(yīng)急管理應(yīng)包括以下工作。

2.2.1 預(yù)防階段

大壩運(yùn)行安全應(yīng)急管理預(yù)防階段工作內(nèi)容主要包括制定、完善法律法規(guī)和應(yīng)急管理體系；在大壩擋水運(yùn)行的全過程，開展大壩安全注冊(cè)，不斷強(qiáng)化大壩安全管理水平；通過定期檢查、監(jiān)測(cè)管理等工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)大壩安全缺陷和隱患，及時(shí)采取補(bǔ)強(qiáng)加固、更新改造等工程處理措施予以消除，確保大壩本質(zhì)安全；推進(jìn)大壩安全的信息化建設(shè)，不斷提高大壩安全的技術(shù)手段和能力；建立健全隱患排查治理制度，定期開展危險(xiǎn)源辨識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)分析，查找影響大壩安全的危險(xiǎn)源和風(fēng)險(xiǎn)因素。概括來講，就是通過定檢、注冊(cè)、監(jiān)測(cè)、補(bǔ)強(qiáng)加固處理等常態(tài)工作管理大壩運(yùn)行中存在的確定性風(fēng)險(xiǎn)，通過風(fēng)險(xiǎn)分析和危險(xiǎn)源辨識(shí)等手段管理大壩運(yùn)行安全中的非確定性風(fēng)險(xiǎn)。通過做好日常預(yù)防工作，從源頭上控制、預(yù)防和減少大壩安全事故，將大壩事故隱患消除在萌芽狀態(tài)、防患于未然，是確保大壩運(yùn)行安全的最經(jīng)濟(jì)、最有效的手段，也是落實(shí)“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”方針的落腳點(diǎn)和著力點(diǎn)。

2.2.2 準(zhǔn)備階段

針對(duì)運(yùn)行管理過程中辨識(shí)、排查的風(fēng)險(xiǎn)因素和可能引發(fā)大壩安全事故的誘發(fā)因素，擬定緊急情況下的應(yīng)對(duì)措施和程序，編制相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，定期對(duì)預(yù)案進(jìn)行演練、修訂和持續(xù)完善；建立與上下游、左右岸及企業(yè)與社會(huì)的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，共享相關(guān)信息；建立應(yīng)急搶險(xiǎn)機(jī)制，組建應(yīng)急隊(duì)伍、儲(chǔ)備應(yīng)急物資和工器具；針對(duì)各類可能的大壩安全事故，儲(chǔ)備必要的處理技術(shù)和應(yīng)急手段。目前電力行業(yè)普遍開展的汛前防汛檢查工作就是“準(zhǔn)備”階段的一項(xiàng)主要工作。其他如洪水、地質(zhì)災(zāi)害的監(jiān)測(cè)、預(yù)警，地震臺(tái)網(wǎng)的運(yùn)行監(jiān)測(cè)，與相關(guān)部門信息交互設(shè)備的聯(lián)調(diào)聯(lián)試等都可以歸入準(zhǔn)備階段。就大壩安全應(yīng)急管理而言，除了一年一度的防汛外，許多可能的突發(fā)事件都沒有規(guī)律性可循，因此，應(yīng)急準(zhǔn)備階段就顯得尤其重要。俗話說：“寧可備而不用，不可用而無備”，強(qiáng)化針對(duì)各類突發(fā)事件的應(yīng)急準(zhǔn)備，才能有備無患，從容、有效應(yīng)對(duì)。此階段除了要完善企業(yè)內(nèi)部的預(yù)案和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制外，更重要的有兩項(xiàng)工作：一是對(duì)大壩運(yùn)行中可能遭遇的各類突發(fā)事件進(jìn)行細(xì)致的辨識(shí)和分析，預(yù)先提出應(yīng)對(duì)措施、評(píng)估可能對(duì)大壩本身和下游社會(huì)造成的后果；二是要建立企業(yè)內(nèi)部預(yù)案和地方政府負(fù)責(zé)的社會(huì)應(yīng)急預(yù)案的銜接，明確信息通報(bào)、交流的渠道和機(jī)制，有效實(shí)現(xiàn)緊急情況下的企業(yè)、政府之間的聯(lián)動(dòng)。

2.2.3 響應(yīng)階段

一旦發(fā)生突發(fā)事件，就進(jìn)入了“響應(yīng)階段”。此時(shí)需要迅速查清事件原因，快速研判事件的性質(zhì)和特點(diǎn)，科學(xué)分析事件已造成、可能造成的后果和嚴(yán)重程度，及時(shí)采取先期處理措施，控制事件影響的范圍，同時(shí)有序啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，做到快速響應(yīng)、果斷決策、積極處置。水電站大壩發(fā)生突發(fā)事件，首先是企業(yè)根據(jù)具體事件性質(zhì)作出響應(yīng)、采取應(yīng)急處置措施，在處置的同時(shí)，需要保持與上下游政府和相關(guān)單位的信息溝通和聯(lián)系，及時(shí)、準(zhǔn)確發(fā)布事件的有關(guān)信息。一旦事件嚴(yán)重程度超過大壩的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)或造成的后果超出企業(yè)自身的應(yīng)急能力，就要及時(shí)報(bào)告地方政府啟動(dòng)社會(huì)應(yīng)急預(yù)案，動(dòng)員社會(huì)救援力量參與應(yīng)急，甚至采取人員撤離、疏散等措施。

2.2.4 恢復(fù)階段

事后恢復(fù)階段，一是要對(duì)事件造成的損失進(jìn)行處理，比如洪水過后的水毀工程的恢復(fù)重建、地震發(fā)生后的恢復(fù)蓄水運(yùn)行和發(fā)電生產(chǎn)；二是要對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行調(diào)查評(píng)估，準(zhǔn)確掌握事件對(duì)大壩安全的后續(xù)影響和造成的損失；三是要總結(jié)應(yīng)急響應(yīng)過程的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，將應(yīng)對(duì)過程作為相關(guān)預(yù)案的一次實(shí)戰(zhàn)演練進(jìn)行審視，檢查其缺陷和不足，及時(shí)修編、完善預(yù)案，查找應(yīng)急過程中的決策機(jī)制、聯(lián)動(dòng)機(jī)制、處置機(jī)制存在的問題，針對(duì)性地進(jìn)行完善。

這四個(gè)階段的工作，構(gòu)成了大壩安全應(yīng)急管理的完整過程，體現(xiàn)了化應(yīng)急管理為常態(tài)化管理、將大壩安全應(yīng)急管理貫穿于大壩安全管理全過程的應(yīng)急理念。這四個(gè)階段的循環(huán)往復(fù)，可以通過應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件，從應(yīng)急中學(xué)習(xí)應(yīng)急、通過應(yīng)急改進(jìn)日常管理，不斷提升水電站大壩安全管理的水平（見圖2）。

3 全面理解水電站大壩運(yùn)行安全應(yīng)急預(yù)案

由于大壩失事后果的嚴(yán)重性，水電站大壩運(yùn)行安全應(yīng)急管理的工作重心是預(yù)防和準(zhǔn)備。通過日常細(xì)致、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓芾砉ぷ?，及時(shí)消除大壩安全隱患，確保大壩在設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)能正常擋水運(yùn)行，發(fā)揮興利除害的預(yù)期功能。同時(shí)，對(duì)于不可預(yù)知的自然災(zāi)害或人為因素，預(yù)先做好防范措施和應(yīng)急準(zhǔn)備，確保一旦發(fā)生突發(fā)事件，能及時(shí)應(yīng)對(duì)，消除事件影響或盡最大可能控制事件發(fā)展、最大程度減輕事件造成的嚴(yán)重后果。因此，大壩安全應(yīng)急預(yù)案是至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。

按照國(guó)際上大壩風(fēng)險(xiǎn)管理的理念[5]，大壩安全管理的對(duì)象是大壩（包括一個(gè)流域內(nèi)一系列有關(guān)聯(lián)的梯級(jí)大壩）、水庫、下游及其他受大壩失事影響區(qū)域的整個(gè)系統(tǒng)，是一個(gè)相互作用、相互聯(lián)系、相互依賴的子系統(tǒng)組成的復(fù)雜整體。因此，大壩安全應(yīng)急管理不能只論單個(gè)大壩，必須考慮到大壩樞紐（水電廠內(nèi)部）和上下游社會(huì)（水電廠外部）兩個(gè)方面。

圖2 應(yīng)急管理和大壩安全管理水平的關(guān)系Fig.2 The relationship between emergency management and the level of dam safety management

圖3 大壩系統(tǒng)的空間模型Fig.3 The spatial model of dam system

大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案研究的是基于突發(fā)事件（如潰壩洪水）對(duì)大壩下游的嚴(yán)重威脅及其后果的分析。大壩安全應(yīng)急預(yù)案的應(yīng)急具體措施應(yīng)劃分為兩類[6]：一是內(nèi)部應(yīng)急措施。側(cè)重于每座大壩的安全措施和應(yīng)對(duì)手段，包括突發(fā)事件的分類、辨識(shí)和后果預(yù)計(jì)；明確發(fā)生各類突發(fā)事件時(shí)降低庫水位、減少進(jìn)出水庫流量的方法（如溢洪道、泄水孔的開啟規(guī)則和步驟、上下游聯(lián)合調(diào)度等）；向下游地方政府報(bào)警的途徑和方式；通知、通告程序和流程；通訊聯(lián)絡(luò)系統(tǒng)；無電力、強(qiáng)降雨等疊加災(zāi)害情況下的應(yīng)對(duì)措施；搶險(xiǎn)物資貯備。二是外部應(yīng)急措施。側(cè)重于每座大壩下游的保護(hù)措施和救治手段，包括明確下游流域的重要特征和防護(hù)對(duì)象；通過潰壩洪水分析研究，確定各類突發(fā)事件中下游地區(qū)可能的淹沒范圍；設(shè)立下游區(qū)域的預(yù)警和報(bào)警系統(tǒng)、警報(bào)內(nèi)容和發(fā)布流程；界定企業(yè)與下游地方政府及相關(guān)方的責(zé)任及聯(lián)動(dòng)作用和義務(wù)；明確緊急情況下下游地區(qū)的治安管控和道路交通；確定突發(fā)事件發(fā)生時(shí)可使用的通訊、運(yùn)輸系統(tǒng)，與撤離疏散方案的接口；與事件相關(guān)方的聯(lián)合演練等。通過外部應(yīng)急措施建立與下游地方政府、相關(guān)企業(yè)和社會(huì)應(yīng)急預(yù)案的有機(jī)銜接。

美國(guó)作為世界上最發(fā)達(dá)的國(guó)家，一直來重視應(yīng)急管理工作，尤其是自“9·11”事件以來，建立、完善了以美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署為核心的應(yīng)急管理體制，美國(guó)的大壩安全應(yīng)急管理工作也納入美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署的工作范疇。美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署的《聯(lián)邦大壩應(yīng)急行動(dòng)計(jì)劃導(dǎo)則》規(guī)定，大壩應(yīng)急預(yù)案應(yīng)包含以下內(nèi)容[7]：

（1）運(yùn)行管理單位為減輕或消除大壩存在的問題應(yīng)采取的行動(dòng)；

（2）運(yùn)行管理單位在面臨與大壩相關(guān)的事故或緊急情況時(shí)應(yīng)采取或與政府應(yīng)急管理部門協(xié)同采取的行動(dòng)；

（3）運(yùn)行管理單位向下游當(dāng)?shù)卣l(fā)布早期預(yù)警和通知信息時(shí)需遵循的程序；

（4）辨識(shí)上下游影響區(qū)域重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和風(fēng)險(xiǎn)人口位置、繪制洪水淹沒圖；

（5）界定、描述與突發(fā)事件相關(guān)各方的責(zé)任以及協(xié)調(diào)方式。

由此可以看出，美國(guó)的大壩安全應(yīng)急預(yù)案關(guān)注的重點(diǎn)是運(yùn)行管理單位與下游社會(huì)、政府應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)，包括企業(yè)和政府及社會(huì)相關(guān)方的溝通聯(lián)系方式、預(yù)警信息、洪水淹沒區(qū)的繪制，供政府應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)確定淹沒區(qū)內(nèi)受影響的人員和重要基礎(chǔ)設(shè)施、編制必要時(shí)的撤離或疏散方案。也就是說，大壩應(yīng)急預(yù)案的重點(diǎn)是清晰界定企業(yè)與社會(huì)的接口，大壩一旦發(fā)生泄洪或潰壩等緊急情況，企業(yè)需要告知政府應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和下游社會(huì)大壩的狀況和影響范圍、后果。

近年來，我國(guó)圍繞“一案三制”工作開展應(yīng)急管理體系建設(shè)，取得了顯著成效。在國(guó)家層面，出臺(tái)了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》、《電力安全事故應(yīng)急處置和調(diào)查處理?xiàng)l例》、《生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》、《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》、《突發(fā)事件應(yīng)急演練指南》等一系列應(yīng)急管理的法律法規(guī)、行政規(guī)章及相關(guān)文件。電力行業(yè)也相繼出臺(tái)了《電力企業(yè)綜合應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》、《電力企業(yè)專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》、《電力企業(yè)現(xiàn)場(chǎng)處置方案編制導(dǎo)則》、《電力突發(fā)事件應(yīng)急演練導(dǎo)則》等行業(yè)規(guī)范性文件。國(guó)家防總和水利部針對(duì)水庫大壩出臺(tái)了《水庫防洪搶險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案編制大綱》、《水庫大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》等指導(dǎo)性文件。根據(jù)上述文件精神，電力企業(yè)大都編制了水電站大壩防洪搶險(xiǎn)、防潰壩等應(yīng)急預(yù)案。但目前這些預(yù)案主要還是集中于企業(yè)內(nèi)部的應(yīng)對(duì)措施，很少涉及與上下游社會(huì)和政府的聯(lián)動(dòng)，更缺少與政府機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)演練，在發(fā)生企業(yè)無法應(yīng)對(duì)的突發(fā)事件時(shí)，無法發(fā)揮預(yù)案的預(yù)期作用。在企業(yè)內(nèi)部的應(yīng)對(duì)措施中，關(guān)注的重點(diǎn)大多是超標(biāo)準(zhǔn)洪水、地震、戰(zhàn)爭(zhēng)等極端事件，缺乏對(duì)大壩運(yùn)行中常遇突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)措施，預(yù)案的針對(duì)性、指導(dǎo)性不強(qiáng)，預(yù)案的實(shí)用性、操作性差，失去了預(yù)案的實(shí)用意義，為了編制預(yù)案而編制預(yù)案的現(xiàn)象還比較普遍。究其原因，與對(duì)預(yù)案應(yīng)有的要素理解不全面、缺乏行業(yè)應(yīng)急預(yù)案編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)密切相關(guān)。

4 改進(jìn)水電站大壩運(yùn)行安全應(yīng)急管理的幾點(diǎn)建議

提高和加強(qiáng)水電站大壩運(yùn)行安全應(yīng)急管理工作，應(yīng)該堅(jiān)持“應(yīng)急”、“管理”兩條腿走路，一方面是加強(qiáng)企業(yè)對(duì)突發(fā)事件的預(yù)測(cè)預(yù)警、分析評(píng)估、應(yīng)對(duì)處置能力建設(shè)，一方面從政府應(yīng)急管理的層面，加強(qiáng)“一案三制”建設(shè)，規(guī)范、推動(dòng)、指導(dǎo)企業(yè)的應(yīng)急工作。對(duì)后者，筆者認(rèn)為目前亟需加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的工作。

4.1 完善法制、體制和機(jī)制建設(shè)，實(shí)行法制應(yīng)急

大壩安全應(yīng)急管理涉及社會(huì)危機(jī)管理和工程危機(jī)管理，因此必須走法制化道路，依法規(guī)范大壩安全應(yīng)急管理工作。要按照十八屆四中全會(huì)提出的“全面推進(jìn)依法治國(guó)”的戰(zhàn)略部署，在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的框架下，健全和完善配套的法律法規(guī)，建立、健全水電站大壩安全的應(yīng)急管理體制和機(jī)制，突出應(yīng)急體制中的防范和協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)作用，突出法律法規(guī)中的上下銜接、連貫和協(xié)同，提高法律法規(guī)的綜合性、普適性和可操作性。當(dāng)前最迫切的就是要從法律法規(guī)的高度，明確責(zé)權(quán)清晰的水電站大壩安全應(yīng)急管理常設(shè)政府主管部門，依法、統(tǒng)一牽頭開展水電站大壩安全的應(yīng)急管理工作，改進(jìn)目前一遇重大突發(fā)事件就臨時(shí)設(shè)立指揮部、以黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)綱指揮主導(dǎo)的應(yīng)急模式。按照現(xiàn)代應(yīng)急管理的科學(xué)規(guī)律，對(duì)應(yīng)急管理事務(wù)的全過程進(jìn)行管理，克服當(dāng)前應(yīng)急管理的重心在于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)、缺失對(duì)其他環(huán)節(jié)進(jìn)行建設(shè)管理的被動(dòng)局面，構(gòu)建符合現(xiàn)代應(yīng)急管理規(guī)律和要求的新體制。

4.2 規(guī)范預(yù)案管理，提高應(yīng)急預(yù)案針對(duì)性和實(shí)用性

目前，電力行業(yè)大壩安全應(yīng)急預(yù)案還缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各個(gè)電力企業(yè)編制的預(yù)案種類繁多、內(nèi)容蕪雜，針對(duì)性、實(shí)用性不強(qiáng)。因此迫切需要制訂水電站大壩安全應(yīng)急預(yù)案編制的行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范預(yù)案的內(nèi)容、具體工作要求和相關(guān)各方的責(zé)任、工作接口，提高預(yù)案的針對(duì)性和操作性；要進(jìn)一步規(guī)范大壩安全應(yīng)急預(yù)案的管理，具體規(guī)定哪些大壩必須編制預(yù)案、哪些單位和部門參與預(yù)案的編制；統(tǒng)一預(yù)案的評(píng)審、備案/審批權(quán)限和程序，對(duì)預(yù)案的修訂、更新做出具體的規(guī)定；要始終樹立“只有相關(guān)方了解、熟悉、參與的預(yù)案才是有效的預(yù)案”的理念，正確處理保密與預(yù)案培訓(xùn)、演練的關(guān)系，協(xié)調(diào)好提高透明度與維穩(wěn)的矛盾，明確預(yù)案的知悉范圍和培訓(xùn)、演練內(nèi)容。

4.3 強(qiáng)化應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)互聯(lián)互通

水電站大壩安全突發(fā)事件不僅僅局限于一個(gè)水電站，而是具有很強(qiáng)的流域性、衍生性，其危害更具有社會(huì)性。由于行政隸屬和利益桎梏，目前在水電站大壩安全應(yīng)急中難以實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件信息和應(yīng)對(duì)專業(yè)力量的共享，形成信息壁壘、各自為政、資源浪費(fèi)。在這種狀況下，一旦發(fā)生大范圍、流域性的重大突發(fā)事件，就可能由局部影響造成全局損失、由小風(fēng)險(xiǎn)釀成大災(zāi)難。因此，要從法規(guī)和制度上明確水電站運(yùn)行管理單位與地方政府及上下游水電站之間的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)職責(zé)，利用信息化手段，建設(shè)電力行業(yè)統(tǒng)一的應(yīng)急管理平臺(tái)，在同一流域的上下游企業(yè)之間、企業(yè)和政府、社會(huì)之間，建立信息共享、溝通機(jī)制和渠道，實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件信息的互聯(lián)互通和資源共享，強(qiáng)化應(yīng)急信息、資源的整合，共同提高全行業(yè)、全社會(huì)的預(yù)警預(yù)報(bào)和應(yīng)急處置能力。

4.4 健全評(píng)估機(jī)制建設(shè)，推動(dòng)應(yīng)急能力提升

能否成功應(yīng)對(duì)大壩安全突發(fā)事件，企業(yè)和上下游社會(huì)的應(yīng)急能力是最關(guān)鍵的因素。應(yīng)急能力一方面體現(xiàn)在體制、機(jī)制、法制建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，另一方面也體現(xiàn)在企業(yè)組織機(jī)構(gòu)的完整性、責(zé)任制的覆蓋面、應(yīng)急預(yù)案的有效性、應(yīng)急人員和物資準(zhǔn)備的充分性、裝備水平和搶險(xiǎn)技術(shù)手段。針對(duì)目前大壩安全領(lǐng)域應(yīng)急工作起步不久、薄弱環(huán)節(jié)較多的現(xiàn)狀，應(yīng)建立健全應(yīng)急能力和應(yīng)急效果評(píng)估機(jī)制，充分發(fā)揮專家和專業(yè)機(jī)構(gòu)的力量，對(duì)企業(yè)的應(yīng)急能力現(xiàn)狀進(jìn)行審核、評(píng)估，重點(diǎn)關(guān)注存在問題和教訓(xùn)的總結(jié)，通過評(píng)估在行業(yè)內(nèi)取長(zhǎng)補(bǔ)短，推動(dòng)行業(yè)應(yīng)急能力整體水平的提升[8]。

4.5 加強(qiáng)全行業(yè)、全社會(huì)的應(yīng)急教育

俗話說“生于憂患、死于安樂”。但目前行業(yè)內(nèi)還有許多人從確定性概念出發(fā)，認(rèn)為“我管理的大壩是優(yōu)質(zhì)工程，不會(huì)出事”，從而忽視大壩安全的應(yīng)急管理，甚至避談大壩的安全風(fēng)險(xiǎn)、忌諱大壩安全應(yīng)急工作，把應(yīng)急管理當(dāng)作可有可無、小題大做的應(yīng)付差事，對(duì)可能的風(fēng)險(xiǎn)視而不見，疏于對(duì)各類突發(fā)事件的預(yù)防和準(zhǔn)備?；蛘咭徽f大壩安全風(fēng)險(xiǎn)，就夸大其詞，搞得人心惶惶。因此要進(jìn)一步在全行業(yè)、全社會(huì)加強(qiáng)大壩安全風(fēng)險(xiǎn)教育，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提高社會(huì)、行業(yè)對(duì)大壩安全風(fēng)險(xiǎn)的敏感度和認(rèn)知，樹立正確、科學(xué)的大壩安全理念。要使全社會(huì)都認(rèn)識(shí)到“任何大壩都可能失事、都會(huì)帶來風(fēng)險(xiǎn)”，認(rèn)識(shí)到有的風(fēng)險(xiǎn)可以防范，有的風(fēng)險(xiǎn)卻無法防范，只能通過應(yīng)急手段，消除或降低風(fēng)險(xiǎn)的后果。把大壩安全應(yīng)急管理納入常態(tài)化的工程管理全過程，落實(shí)在日常工作中，建立全行業(yè)投入、全社會(huì)參與的應(yīng)急管理工作態(tài)勢(shì)。

5 結(jié)語

水電站大壩安全應(yīng)急管理是社會(huì)應(yīng)急管理的一部分，既服從于社會(huì)應(yīng)急管理的一般規(guī)律，又有其特有的內(nèi)涵，貫穿于水電站大壩安全管理全過程，不同的階段有不同的工作內(nèi)容和要求。大壩安全應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ)，要從大壩安全系統(tǒng)來編制應(yīng)急預(yù)案。目前電力行業(yè)雖然編制了各類大壩安全有關(guān)的應(yīng)急預(yù)案，但針對(duì)性、實(shí)用性和可操作性不強(qiáng)，預(yù)案起不到實(shí)際應(yīng)急工作中應(yīng)有的作用。在加強(qiáng)企業(yè)應(yīng)急工作、提升應(yīng)急能力的同時(shí)，需要在完善法規(guī)、規(guī)范預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)和管理、建設(shè)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)教育等方面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和推進(jìn)力度，構(gòu)建大壩安全應(yīng)急管理工作的新機(jī)制、新體制，適應(yīng)形勢(shì)的新發(fā)展。

[1]中華人民共和國(guó)水利部.2013年全國(guó)水利發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[M].北京：中國(guó)水利水電出版社,2014.

[2]U.S.Department of Homeland Security.National Response Plan[M].

[3]中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法[Z].

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